中国大学与政府关系的历史演变
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纵观大学发展史,“关于现代大学的功能和使命,学术自治和学术自由的边界,政府和国家力量的干预限度,大学参与社会的程度与方式等等,一直是高等教育哲学的主题”。[1]大学与政府的关系也是我国高等教育管理体制改革一直关注而又难以解决的问题。“这一伴随着高等教育和实践发展的永恒主题,在社会变革和高等教育发展的转折时刻,总是被置于理论与实践的前沿”。[2]
目前,最权威的《中国大百科全书》对“政府”做了广义和狭义的界定:广义的政府,是指国家立法机关、行政机关和司法机关以及国家元首等,它们通称为政府;狭义的政府,是指中央和地方各级国家权力机关的执行机关或国家行政机关,本文所指是广义上的政府概念。对大学的概念界定也是因人、因时代不同而不同,本文所指大学是主要由政府投资举办的公立大学。
我国近代意义上的大学是学习西方大学的产物,它产生于封建统治日益走向没落的清朝末年,并一开始就打上了半殖民地半封建主义的烙印。1949年,新中国成立,使我国结束了近代200多年的外来侵略和军阀混战的局面,为我国高等教育的发展提供了相对稳定的环境。根据建国后大学的发展历程,可大致分两个时期来探究大学与政府的关系。
一1949年至1978年:政府与大学的关系为控制与被控制、统治与被统治的关系
1949年新中国成立,结束了帝国主义的半殖民地统治和各地军阀割据分裂的局面,同时面临着经济落后的巨大困难。特殊的国际局势,促使中国实行全盘学习苏联的“一边倒”政策,照搬前苏联的计划管理模式,政府以军事管制和计划体制的形式强化了社会资源配置、政策过程和社会发展等项能力。进而发展到以政治为中心,政府的阶级统治职能极度扩张,支配着其他职能的发展方向和发展范围。[3]总体来看,建国之后政府对大学实行的是高度中央集权的管理模式,大学主要由政府主办,政府集大学的举办者、办学者、管理者于一身,大学是政府的附属机构。因而在这种管理模式下的政府与大学之间的关系就为控制与被控制、统治与被统治的关系,新中国成立后政府所颁布的有关高等教育发展方面的重要政策文件,对政府与大学的关系做了规定和说明,我们可以从中看出这种关系的存在。
1950年6月,中央政府召开了第一次全国高等教育会议,会议上讨论了高等教育的方针、政策和发展方向以及领导关系,制定了新中国第一个《高等学校暂行规程》,其核心在于理论联系实际、高等教育为人民服务,实现高校统一集中领导。其中《关于高等学校领导关系的决定》对大学与政府的关系作了明确说明:“中央人民政府教育部对全国高等学校(军事学校除外)均负有领导的责任,……凡中央教育部所颁发的关于全国高等教育方针、政策与制度,高等学校法规,关于教育原则方面的指示,以及对高等学校的设置变更停办,大学校长、专门学院院长以及专科学校校长的任免,教师学生的待遇,经费开支的标准等决定,全国高等学校均应执行”。
1953年国家公布了《政务院关于修订高等学校领导关系的决定》,强调高等教育部必须与各业务部门密切配合,有步骤地对全国高等学校实行统一与集中的领导,并具体明确了高等教育部和各业务部门对高等学校管理的分工,即综合性大学由高等教育部直接管理,与几个业务部门有关的多科性工业院校由高等教育部直接管理,或经过协商后委托中央某一有关业务部门管理;单科性高等学校可委托中央有关业务部门负责管理;高等教育部和各业务部门直接管理,如有困难时,可委托学校所在地的大行政区行政委员会或省级政府负责管理。
1956年高等教育部制定和颁布了《中华人民共和国高等学校章程草案》,这一《章程草案》是我国建国后第一个全面规范高等教育的法规性文件。《章程草案》对政府与大学的关系做出了一些内容规定,如“第五条,高等学校的设立和停办,由中华人民共和国国务院决定。高等学校的系、专业、教研组、函授部、夜校部、夜分校和函授教学辅导站的设立和变更,由中华人民共和国高等教育部决定”。“第二十九条,高等学校根据高等教育部批准的教学计划和教学大纲进行教学工作”。“第四十八条,高等学校设立校、院长一人,由高等教育部提请国务院任命”。“第八十条,高等学校为独立的机关,具有法人地位”。[4]
1957年的反右派斗争中断了对高等教育改革的探索,斗争扩大化使政治迅速上升为一切社会活动的中心,政府的社会统治职能空前膨胀,政府对大学实施高度中央集权管理,政府直接举办大学,办学经费完全来自政府,大学校长由政府直接任命。
1961年,中央提出“调整、巩固、充实、提高”的方针后,教育部在北京召开全国重点高等学校工作会议,对重点高校实行定规模、定任务、定方向、定专业,加强对重点高校的集中管理。
1961年9月《教育部直属高等学校暂行工作条例(草案)》(简称“高教六十条”)重申,“大学专业的设置、变更和取消必须经过教育部批准;学校必须按照教育部制订或批准的教学方案、教学计划组织教学工作;课程和学科体系的重大改变、学校规模的确定和改变、学制的改变和改革,必须经过教育部批准”。至此大学完全变成政府的附属机构,辛亥革命以来所培育起来的大学精神在政府强制统治之下消失殆尽。[5]
20世纪60年代初期的调整、整顿使大学秩序趋于稳定,但1967年~1976年,历时十年的“文化大革命”使国内学术界陷入一片混乱,大学正常的运行秩序遭到破坏,我国高等教育发展处于停滞状态,一时间,“文攻武卫、停课闹革命、停止招生、创办劳动大学、招收工农兵学员、树白卷英雄,全国大学处于一片混乱之中。”[6]尽管文革期间大学混乱不堪,但政府对大学的高度集权化控制没有改变,大学仍然是政府的附属机构。
总体来看,在这一特殊时期,政府对大学实行的是高度中央集权的管理模式,大学在发展中丧失大部分办学自主权,大学是政府的附属机构。因而在这种管理模式下的政府与大学之间的关系就为控制与被控制、统治与被统治、领导与被领导的关系。
二1979年至今:政府专注于高等教育的宏观管理,大学有了一定的自主权
1978年底召开的十一届三中全会确定改革开放的大政方针后,为了适应新形势的需要,国家调整了政府与社会各个领域之间的关系,大学与政府的关系也发生了较大变化,中国政府的职能重心发生转变,由阶级统治转向社会管理,并逐渐向社会服务和社会平衡职能转移,政府对社会调控的手段和方法发生变化,更加多样化,除政治和行政手段外,还运用经济、法律和道德等手段,社会调控的范围有所收缩,但调控力度却在加强。政府对大学的高度集权管理有所放松,大学与政府的关系不断发生调整,出现新的特点。
1979年12月,复旦大学校长苏步青、同济大学校长李国豪、华东师大校长刘佛年、上海交大党委书记邓旭初为代表,在《人民日报》发表文章,呼吁政府“给高等学校一点办学自主权”,首次提出高校办学自主权问题,引起了政府的重视,开始了以“扩大高校自主权为重点”的高等教育管理体制改革,初步落实了扩大高校自主权的一些措施。
20多年来,颁布了多部相关政策法规。1985年5月27日通过《中共中央关于教育体制改革的决定》,《决定》指出“当前高等教育体制改革的关键,就是改变政府对高等学校统得过死的管理体制,在国家统一的教育方针和计划的指导下,扩大高等学校的办学自主权,加强高等学校同生产、科研和社会其他各方面的联系,使高等学校具有主动适应经济和社会发展需要的积极性和能力。”[7]国家对高校自主权问题给予确认,并对大学办学自主权做了一些规定:“要扩大高等学校的办学自主权,在执行国家的政策、法令、计划的前提下,高等学校有权在计划外接收委托培养学生和招收自费生;有权调整专业方向,制订教学计划和教学大纲,编写和选用教材;有权接受委托或与单位合作,进行科学和技术开发,建立教学、科研、生产联合体;有权提名任免副校长和任免其他各级干部;有权具体安排国家拨发的基建投资;有权利用自筹资金,开展国际教育和学术交流。”指出在我国高等教育改革不断深入的同时,要加强教育法制建设,强调政府要依法治教。
1986年3月12日,国务院颁发的《高等教育管理职责暂行规定》进一步明确了高等学校管理权限扩大的八大内容,同时具体规定了国家教委、国务院有关部门以及省、自治区、直辖市政府的高等教育管理职责。
1992年10月党的十四大,正式提出我国要逐步建立“社会主义市场经济体制”的发展原则,虽然经历了十多年的改革开放阶段,在很多领域已实践了市场经济体制,但由于计划经济体制的强大惯性,市场经济体制在某些领域还不能广泛地开展起来。
1993年,《中国教育改革和发展纲要》进一步指出:“进行高等教育体制改革,主要是解决政府与高等学校、中央与地方、国家教委与中央各业务部门之间的关系,逐步建立政府宏观管理、学校面向社会自主办学的体制。”“在政府与学校的关系上,要按照政事分开的原则,通过立法,明确高等学校的权利和义务,使高等学校真正成为面向社会自主办学的法人实体。”《纲要》的这一思想,为扩大高等学校办学自主权,提供了政策依据和指导原则。
1997年党的十五大,党中央提出要全面推进社会主义市场经济体制,高等教育领域在管理体制、办学模式和政府与大学的关系等方面也发生了大的变革。为了进一步理顺政府与大学的关系和促进我国高等教育事业的发展,1998年《中华人民共和国高等教育法》对大学与政府的关系做了新规定,并用法律的形式将政府与大学的关系稳定下来。第三十条规定:“高等学校自批准设立之日起就取得法人资格。高等学校的校长为高等学校的法定代表人。高等学校在民事活动中依法享有民事权力,承担民事责任”。法律在“第三十二条”“第三十三条”“第三十四条”“第三十五条”“第三十六条”“第三十七条”“第三十八条”分别明确了高校七项办学自主权:“自主调节系科招生比例”,“自主设置和调整学科、专业”,“自主制定教学计划、选编教材、组织实施教学活动”,“自主开展科学研究、技术开发和社会服务”,“自主开展与境外高等学校之间的科学技术文化交流合作”,“自主确定教学、科学研究、行政职能部门等内部组织机构的设置和人员配备”,“对举办者提供的财产、国家财政性资助、受捐赠财产依法自主管理和使用”等等
从以上政策法规中看出,与改革开放前的政策文本相比,关于政府与大学的关系,在文本的内容规定上有了许多实质性的变化,这是市场经济体制对重构政府与大学关系的客观要求,也反映了人们高等教育观念的转变。我国改革开放首先在经济领域中取得了成功,人民的生活水平得到提高,各种有经济实力的集团、组织和个人开始进入高等教育领域,大学开始通过各种途径筹措教育经费,政府拨款不再是大学办学经费的唯一来源。这种经济基础的变化,必然使大学与政府的关系发生重组,政府开始由控制转向监督,专注于高等教育的宏观管理,大学有了一定的自主权并寻求自主发展。政府与高校之间初步形成了高校合理的布局,教育资源配置的优化,建立了政府宏观调控、社会积极参与、高校自主办学的运行机制。[8]
经过30多年的改革和调整,高等教育出现了前所未有的发展局面。但是进入到这一阶段的改革“并不意味着相关的过去争论不休的理论与实践问题都已得到解决”。[9]高等学校由政府包办的传统思想仍然存在,计划经济体制下形成的管理制度也依然起作用,政府转变职能进展缓慢,高等学校对政府的依赖意识和等、靠、要思想没有从根本上转变,已经规定的办学自主权实际尚未到位,没有得到根本落实,改革的效果不能令人满意。[10]进入二十一世纪,我国对大学发展提出了更高的目标定位,政府要不断转换自己的角色定位,既要做好宏观监控,保护大学的利益,又要做理顺大学与社会、工业企业关系的“中间人”。总之进入21世纪,中国的高等教育正在向“以市场机制为导向、以政府调控为主导、以学校办学为主体和以社会参与为基础”[11]的方向发展。这是宏观层面公立大学与政府关系的表现。
高校作为独立的法人实体,政府与高校的关系应当是相互间的平等合作关系,此关系的建立仅仅依靠法律的规定是远远不够的,要使高校的法人实体地位真正落到实处,必须有配套的制度保障体系的建立,政府应该在宏观调控上充当领导者和管理者的角色,而在具体事务上,政府与高校应该是平等协商的关系。中国高等教育改革发展到今天,迫切需要现代大学制度的建立和支撑,建立现代大学制度,是新时期高等教育改革的方向,发展的必然要求。[12]
参 考 文 献
[1]杨东平.大学精神[M],沈阳:辽海出版社,2000.
[2]邬大光,赵婷婷.也谈高等教育的功能和高等学校的职能[J].高等教育研究,1995(3):57-61.
[3]蒋洪池.大学与政府权能关系的演变探究——兼论学术自由的限度及其实现[J].广西师范大学学校,2003(12).
[4]中华人民共和国高等学校章程草案[Z].高等教育部档案,1956年永久卷,卷65.
[5]刘莹莹.治理理论视角下政府与大学关系研究[J].华东师范大学学报,2007(5).
[6]别敦荣.中美大学学术管理[M].武汉:华中理工大学出版社,2000:42.
[7]中共中央关于教育体制改革的决定[M].中华人民共和国现行教育法规汇编,北京:人民教育出版社,1991:1-10.
[8]叶茂林、肖念.正确处理大学与政府的关系[J].中国高等教育热点述评,2007(10).
[9]李泽或.关于我国高等学校办学自主权的探讨[J].人大报刊复印资料·高等教育,2001(7).
[10]周远清.21世纪中国的高等教育[M].北京:高等教育出版社,2001.
[11]阂维方.高等教育运行机制研究[M].北京:人民教育出 版社,2002.
[12]袁贵仁.建立现代大学制度推进高等教育改革[J].中国高等教育,2000(3).
