国家建设视角下的村庄合并政策研究

摘 要：我们以国家建设理论为视角，实证分析湖南省AH县和浙江省CX县村庄合并的政治和社会后果，认为村庄合并虽然实现了节省国家财政支出、降低国家行政管理成本的目的，但是行政力量主导下的村庄合并从一定程度上破坏了村落社会传统的自生秩序，加之中央政府与地方政府在推行这一政策时存在明显的“动力差”，故而这一政策在实现国家对基层社会整合的效能方面发挥的作用十分有限。全面分析国家行政力量主导下村庄合并政策所产生的政治及社会后果，对于实现国家对社会的有效治理，推进现代国家建设具有重要意义。

关键词：村庄合并；国家建设；社会整合；动力差

中图分类号：D668 文献标识码：A 文章编号：１００８－７１６８（２０12）０4－0073－06

从公共政策所要达成的预期效果的角度来讲，国家推行村庄合并政策既是基于缓解税费改革以后县乡两级政府财政压力，节省国家行政管理成本的考量，也意在利用村组合并这一政策通过减少行政村的数量实现对基层社会的重新整合，加强国家与社会之间的联系和互动，实现国家对于基层社会的有效治理。但通过在湖南省AH县和浙江省CX县的调研，笔者发现，村组合并的预期效果并未完全实现：一方面，国家通过村组合并有效地减少了行政村的数量，节省了国家财政开支，达到了节约国家行政管理成本的目的；另一方面，行政力量主导下的村组合并在实际操作上往往没有按照适度规模原则进行，而只是把多个行政村在组织结构上进行简单的合并，忽视了村落历史上形成的自生秩序，给村民的公共生活带来诸多不便。再加上地方政府与中央政府二者在推行村庄合并这一政策的问题上存在较强的”动力差”，村庄合并政策的科学有效推行又面临着诸多困难。那么，村庄合并政策究竟给基层社会带来了怎样的政治和社会后果？通过村庄合并，国家是否达成了重新整合并有效治理基层社会的政策目标？这是本文将要探讨的主要问题。

一、行政力量主导下的村庄合并与理论分析框架 自20世纪90年代以来，合村并组工作就一直在国家的主导下在中国的农村地区低调推进。2004年，中共中央1号文件《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》提出，“进一步精简乡镇机构和财政供养人员，积极稳妥地调整乡镇建制，有条件的可实行并村”，被视为村庄合并的政策推手。党的十七大以后，中央又发布1号文件《中共中央国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》，明确提出“治理农村人居环境，搞好村庄治理规划和试点，节约农村建设用地”。此后，从东部的山东、江浙到中部的两湖再到西部的川渝，南部的两广，都陆续开展了村庄合并。

从中央出台的文件可以看出，国家推行村庄合并政策主要是基于两方面的考量：一方面，国家希望通过推进村组合并政策，有效地减少行政村的数量，达到节省国家行政管理成本，缓解地方财政压力的目的。另一方面，也希望通过村庄合并政策实现对基层社会的再整合，强化国家行政力量对基层社会的管理能力，实现国家对社会的有效治理。

本文在分析村庄合并政策对于加强国家对基层村落社会治理能力所发挥的实际作用时，主要运用国家建设理论作为分析框架。国家建设理论是对欧洲客观发生的近代化现象的一种概括，它主要是指分散化的、多中心的、割据的权威体系逐渐转变为一个以现代化国家组织为中心的权威结构，这种结构最具重要意义的标志就是近代民族国家建制的产生，它成为新的权威中心，将原来分割式的权威结构取代。蒂利将近代欧洲民族国家的形成归结为国家强制力量和资本共同作用的结果，认为是战争驱使国家形成与转型，而资本与强制的不同结合方式产生了不同的国家类型^[1]（p.280）。吉登斯认为，传统国家向现代民族国家转变的过程是一个国家管辖权威不断向社会延伸最终完成对社会整合和掌控的过程。传统国家本质上是“裂变性”的，其内部是一个松散的结构，其行政中心的行政控制能力如此有限以至于政治机构的成员并不能进行现代意义上的“统治”，传统国家有边陲而无国界；而现代民族—国家的兴起，则预设着传统国家中相当基本的城乡关系的消解，同时也内含着（与国界相联系的）高度密集的行政等级的诞生^[2]（p.5）。通过近代国家建设，欧洲建立起了现代民族国家，实现了国家对社会的有效整合及治理。

近代中国的国家建设也是基于这样一种逻辑展开的，清朝末年清政府就为了扩大税源解决财政危机开始不断将国家权力的触角伸向基层农村社会。建国以后，国家通过意识形态动员以及大规模的行政下乡等运动，打破了地方传统精英的统治模式，强化了国家对于基层社会的管控能力。但是，就目前的实际情况来说，中国现代国家建设尚未完全达成预期的目的，即实现国家权力对基层社会的全面渗透，反而使得基层政权作为一个独立的政治层级与公民社会之间的矛盾日益加剧，使其对国家与社会关系的离间作用越来越明显。中国在进行现代国家建设的过程中，国家为了扩张其控制权威，不可避免地与原来的传统地方秩序发生矛盾，它破坏了原本完整的社区单位，使得地方精英的权威合法性由基层社会转移到国家正式的行政体制中去，这就使得基层政权与公民社会的利益联系机制“破裂”，从而加剧了其对于国家与社会关系的离间作用。尽管建国以后国家短时间内以行政动员和意识形态祛除了传统乡村统治者，通过赋予农民统治权增强了基层社会对国家权威的认同，实现了短暂的社会整合，但是基层权威和基层社会利益分离并未因政权变化而得到根本的改观，它以新的方式在新政权下延续着，发挥着分离权威和社会的作用。“土地改革和税率的提高使国家政权空前地深入自然村，士绅和地主作为地方体的控制力量迅速丧失了地位，但并不意味着国家的管辖权真正实现，也不意味着国家可以绕过地方政权与社会建立紧密联系，更不必说通过社会力量监控地方政权”^[3]（p.44）。也就是说，中国在进行现代国家建设的过程中，并没有成功地解决国家管辖权实质扩张的问题，更没有发展出制度化的方法使国家权力的象征地位稳定地转变为管制地位，国家与基层社会的关联仍然微弱。

村庄合并这一政策的推行，从某种程度上也是为了使国家摆脱上述困境：国家希望通过推行村庄合并政策，有效地减少行政村的数量，促使两个或多个村庄土地、人口和其他资源的全方位流转，改变村庄原有的管理组织和管理体制，进而实现国家对基层社会的重新整合及有效治理。但是，这种由国家行政力量主导的公共政策能否顺利推行并最终实现国家与村落社会的有效的互动？笔者在下文将通过探讨村组合并在实际推行过程中所产生的政治和社会后果来进行具体分析。

二、村庄合并的政治和社会后果

对于村庄合并这一政策的评价，学界褒贬不一。村庄合并利大于弊的观点主要认为村庄合并有利于节省行政成本，增强村庄整体竞争力，促进村庄资源合理优化的配置从而推动整个农村经济的发展。同时，也有许多学者对村庄合并持反对态度，认为行政干预下的村庄合并会破坏整个村庄的文化，甚至还会对基层社会的文化、经济等各个方面产生不利的影响。王小军通过对江西南部的一些村庄进行调研发现，村庄合并对农村基层社会的影响主要表现在村庄的行政治理和村庄债务处理上：“在取消农业税后，乡村组织与村民间的联系纽带进一步减弱，加上收入大幅减少，它们的控制能力便大为削弱，在这种情况下，本应增强管理力量，加强对村庄的管理，国家在此时推出合村并组，减少村干部和村小组长，这无疑是与加强对村庄管理力度的目的背道而驰的。”^[4]廖瑀认为行政命令主导下的村组合并会使得新村的选举难，也会使新任村干部的工作困难重重。“村庄合并以后，新的村委班子难以做好村务的管理和协调，原赛驰村和飞塔村是有着数十年历史的村庄，村民对自己所在的村小组和他们熟悉的村干部已经有了认同感，在熟人的社会里，一旦有了什么事，村民的第一反应就是寻找村小组和村干部解决，用村干部的话来说就是‘在我这一片，有什么事，我不出面别人没法处理’。这造成两村合并后原赛驰村的干部无法涉足原飞塔村的管理，而飞塔村的干部也无法涉足原赛驰村的管理，不仅增加了村干部了解村民的难度，而且由于先前两村合并没有得到大多数村民和村干部的同意，加上原飞塔村为自己修路给两村造成的矛盾，新一届村委成员的合作显得困难重重”^[5]。在总结目前关于村庄合并学术研究的基础上，笔者结合自身对湖南省AH县以及浙江省CX县的调研，也从正反两个方面对村庄合并这一政策造成的政治和社会后果进行了分析，试图将村庄合并达成的效能与面临的困境比较全面地展现出来。

（一）基于政策理性和个体理性的村庄合并

发生村庄合并的动因是多方面的。从外部宏观政治、经济背景来看，首先是压力型体制下中央的政策推动。改革开放三十多年来，农村问题始终是重中之重。为了提高农村治理水平，建立能够适应新形势下的新型治理，更好地建设农村社区，为农民提供更多公共服务，加快推进农村城镇化建设进程，中央政府始终致力于推动农村社会的全面发展。为了节省行政成本提高村庄整体竞争力促进村庄经济的发展，中央决定推行村庄合并，在中央文件精神的指引下，全国基层积极响应，仅1998～2007年十年间，全国村委会由92.8万锐减31.4万，陡降至61.4万。其次是农村税费改革后的财政压力。农村税费改革自2000年国务院在安徽省试点开始，2002年将试点扩大到20个省份，2003年在全国范围推开。税费改革首先大大减少了乡、村两级组织的收入，也大大减轻了乡村干部的工作量，为村庄合并的提出提供了必要性和可能性。此外，由于取消了村提留，村级财政转为依靠中央以及省市县一级的财政转移支付，各级都面临着对农村税费改革进行转移支付的压力，以安徽省S县为例，2000年与1999年相比,乡村两级账面收入减少172999万元,减幅达20.27%。其中,乡镇政府减少54579万元,加上以往制度外的收入,乡镇政府财政实际收入减得更多。仅农业税和农业特产税两项,乡镇政府2004年就比2000年减少297456万元。而村庄合并一个明显的效果便是可以节省村一级的管理成本，降低村一级的财政支出。由此，上级政府对于村庄合并的推动力是显而易见的。最后是社会变迁的影响。伴随着农村城镇化进程的不断深入，大量农村人口入城，农村人口相对减少，因而村一级的管理人口随之减少，村一级的管理任务也逐步减少，村级管理职能出现不断弱化与空心化的现象。村级管理职能的上移造成乡镇一级的管理任务相对增加，而村庄合并能在一定程度上集中并优化村一级的管理资源，也能减轻乡镇一级的管理压力。

从内部主体的理性行为动机来看，对村庄干部而言，推动村庄合并有可能扩大村庄干部在村庄内的权威，扩大他们在村务处理过程中的影响力，有利于扩大村庄干部的可支配资源范围。对村民来说，强村、富村与弱村、穷村之间的合并有可能促进村域经济的发展，利于土地资源的重组整合等，为他们直接利益的获得提供可能性。例如，通过我们对湖南省AH县L镇的考察，L镇在2008年8月由原来的60个行政村、2个社区居委成建制合并成现有的28个行政村和2个社区居委，合并率达53.3%，其中三村并一的有7个村，两村并一的有18个村。就L镇来讲，其推行村庄合并的动因主要来自两个方面，首先将边界村并大有利于促进L镇的社会稳定。L镇共有23个村与新化县的圳上镇、吉庆镇和田平镇交界，此外还有10多个村与梅城镇交界，历年来，边界纠纷不断，摩擦时有发生。通过村庄合并将边界村并大并强，与新化交界的23个村并成了11个村。这就应对了突发的边界问题，保护了镇上村民的利益。其次，村庄合并方便了群众并符合L镇历史的发展。L镇的一些行政村在历史上曾经就是一个自然村，在后来的集体时期、划分责任制时，被分成了一个村或者是几个村，所以村庄合并是符合L镇各村的历史沿革的。此外，就村干部而言，通过村组合并，精简行政机构也可以使村干部的收入得到提高，通过对AH县财政局的电话采访，我们发现，在村庄合并以后，县级财政对新并的村庄的资金拨付力度加大，据当地财政局的相关工作人员介绍，原来县级财政对下级村庄的财政支出是5～6千元/村，到2008年变成2.2万元/村，村庄合并后县级财政对新并村庄的财政拨付将增加到4万元/村。县级财政对村庄的倾斜力度加大，村庄就有了更多可以灵活支配的资金，村级干部队伍的精简使得新任村干部的待遇有所提高，这也是村庄合并推行的重要动力之一。

从这些层面上看，村庄合并在农村社会发展的过程中似乎是一种理性的选择，通过精简农村行政管理机构，国家一方面节省了行政成本，另一方面众多分散的行政村合并成一个村也有利于政令的推行，强化了国家对基层社会的管控能力。

（二）行政力量主导下村庄合并的消极后果

尽管村庄合并节省了行政成本，给农村的发展带来了新的契机，但是村庄合并是在国家行政力量主导下强势推行的政策而非村庄之间自发的行为，故而村庄合并政策本身也存在许多缺陷，在推行的过程中也仍然面临诸多困难。根据在湖南省AH县和浙江省CX县的调研并结合之前学者对村庄合并的研究，笔者将村庄合并造成的负面影响主要归结为行政管理、村庄经济（主要是村庄债务和土地）、村庄公共事业管理和日常村务管理以及村庄文化几个方面。

村庄合并给行政管理带来的阻碍主要表现在村庄政权的重组和村干部的选举方面。谢晓琳认为，村合并后村委会的选举工作难度会增大。“在进行合并村选举时，由于各个村庄存在宗族、家族影响，再加上村民对别村的候选人不熟悉，产生排斥心态，只投本村人的票，造成选举的不公平。这对村庄基层民主的发展显然会产生不利的影响。尤其是大村和小村合并后，小村的候选人一般竞争不过大村，往往产生村党支部书记和村委会主任都在大村出现的现象。同时由于两个村合并后彼此之间存在着派姓问题，大部分选民都希望从自己原来的村中选出村委会干部的人选，而往往忽视了人选的素质和能力问题，这给能否选出组织上信任，能为村集体和群众办实事的村委会干部带来一定困难”^[6]。在我们对T镇乡镇党委书记的访谈中他告诉我们，在T乡推行村庄合并的过程中，村干部选举有失公平的现象是常见的。由于并村前各个村庄规模大小不一、实力不同，在村干部选举过程中小村往往处在不利地位，村干部中的大部分名额被大村所占据。因此，在村庄村干部选举中重复选举的现象是常见的，这种重复选举现象的发生往往是村民为了维护自身利益，都愿意选自己熟识的本村的干部，从而进一步造成大小村在选举上实力的差距。这种重复选举的现象会造成一个恶性的循环，使得村民在强化地域认同的同时也增加了彼此之间的隔阂。另外，AH县Y镇的副镇长也表示，推行村庄合并工作中遇到的最大难题就是村干部的去留问题。

村庄资产债务的处理是村庄合并遇到的核心问题。村庄合并往往会使合并后的村干部陷入两难的境地，体现在：（1）村债消肿难。许多村都有债务，合并后部分中间人及经办人或被精简或被分流，同时原来的村庄由于合并后失去了正当的法人资格，不具备偿还债务的主体资格。债权人频频向村委索取，村委会不得不拆东墙补西墙，导致财力短缺，难以办公。（2）账款移交难。不少离职后的村干部利用手中的钱款和账本成了他们向村委会讨价还价的筹码，强迫村干为其报销不合理的费用等。（3）资产管理难。由于在村庄合并过程中，贫穷的村庄和相对比较富裕的村庄存在动力差，所以在资产管理上，富裕的村庄在合并后往往注意原村资产的保护而不愿意把自己村庄的财产与贫穷负债的村庄共享。这往往造成合并后的村庄产权遭受严重破坏的后果，使得村民对村集体的认同感大大下降^[7]。L乡民政部门通过对其所属的村庄进行调研发现，村级财产的处置问题是调查中反映最多的问题。各村的村级财产状况不尽相同，有富裕村也有贫困村，有的村拥有上百万的集体财产，作为全体村民的集体财富，当然不希望凭空让别人来插手。而有的村则负债累累，对撤并后如何化解债务的问题十分关心。同时，各村财务的管理水平、透明度不尽相同，也增加了合并村组群众的猜疑。从而产生一种普遍的担忧情绪，甚至有部分村打起了紧急处置相关财产的主意。这都将为并村并组工作带来相应阻力。通过我们对湖南省益阳市安化县各个村镇的调研访谈，当地负责人反映的一个普遍问题就是上级在村庄合并过程中资产和债务的处理方法上，政策模糊不清不够明确。村庄合并过程中，村庄之间往往在村级资产和债务的处理问题上发生纠纷。例如，在安化县的L乡就出现过小酒村、楠木村和大山村因集体资产处理不当而拒绝并村的现象。

村庄公共事务管理和日常事务管理所面临的问题主要表现在干部资源的配置和干群关系上。在当前的大多数农村，除了村级组织外基本都不存在其他能为村民生产生活提供公共服务的组织，取消农业税及合村并组后，村民对村级组织的公共服务需求并没有减少，但这时候村级财力更弱了,村民小组长撤消了，村干部减少了，每个村干部要面对数个村民小组的一二百个农户。一些会议就得重复召开，一些工作得挨家挨户上门，这时要求村干部们不仅要不辞辛苦，还要是能独立工作的”全能型”；不仅要对自己“辖区”的农户了如指掌，还要能处理纠纷、计生、土地调整等方方面面的工作。这对村组织公共服务能力的提升是非常不利的。例如A村，在税费改革前，该村的村委们70%以上的精力用于以收取税费为核心的政府任务方面，整天为完成上级下达的任务而工作，村里的公共服务工作做得较少；税费改革后，村民对村级组织公共服务的要求并没有减少，而村级组织也正可以解放出来真正为村民服务。而在村庄合并以后，一个有3000多人的村庄却只有5名编制，平均一人要面对近600人，因此在组织公共设施建设、发展农村生产力方面明显力不从心。如沙洋县沙洋镇友谊村，如果村北的两个农户发生纠纷,住在村北的村会计就得出面调解，他就别指望把住在十多里外村南的村治调主任“调”过来；如果村北这一二百户中没有一个村干部，农户之间的纠纷就无法及时调解。友谊村按规定不能超过5个村干职数,镇政府在村委换届时要费尽心思保证村干部在地域分配上平衡,要求每个村干部都是能全面管理一方群众的“村长”,这样的要求比以往更高了。实际上,若遇到一些突发事件或公共危机(如防洪抗旱)，组织力量更是明显不足。学者申端锋通过考察合并后村干部如何应对禽流感时也意识到这个问题^[8]。L镇民政局的相关负责人也表示，村庄合并虽然从一定程度上达到了精简机构、节约行政成本的目的，但是有时这种成本往往“转嫁给群众了”：村庄合并使得上级干部和村的联系更多了（由原来的一个干部联系两个或数个村转变为两个或数个干部联系一个村），这样更加便于上级对村庄事务的管理；但是另一方面，由于基层村干部的减少，村干部与村民的联系更少了，这对村庄合并以后塑造村民对村庄的认同感是有害无益的。

在村庄社会文化方面，许多村干部告诉我们，由于合并前各个村文化的差异，使得村庄合并工作在推行的过程中困难重重。刘伟认为，村落作为一个相对独立的实体，存在着一种“自生秩序”，从外部看，村落是一个有着地理边界和文化边界的实体，从内部看，传统村落有着复杂而自足的秩序维持系统，它是一个“远离国家与市镇的乡土空间，这个空间集生产、生活、交往和娱乐于一身”^[9]。而国家行政力量主导下的行政村合并往往只是基于村庄的面积和人口状况进行的，很少考虑到村庄的文化因素。村组合并人为地把不同地域、不同姓氏、不同人缘、不同民俗的村民结合在一起，破坏了不同村落原本的“自生秩序”，形成了“半熟人社会”或“大众社会”。这使得村民的组织化程度大大降低，原有的自然村精英也不想出面解决，其结果是原有的自然组织结构被破坏，村级组织松散，村民自治陷入泥泞中。村庄合并后不同的村庄、村民之间存在许多认识上和文化上的差异，这是造成村民之间矛盾的重要原因。在处理村民之间发生矛盾的问题上，由于文化的差异且村级组织的力量较小，往往不能够充分发挥其管理和协调的作用。通过在L乡调研也反映出同样的问题：“根深蒂固的地域观念是村庄合并的阻碍，由于近几十年来，村级版图相应稳定，各村村民均形成了十分牢固的地域观念。甲村村民与乙村村民之间难以形成同村人之间的团结与默契。有些邻近村甚至因为历史的原因而有宿怨，相互敌视，这些都为并村并组工作带来一定的影响。”此外，我们通过对AH县行政区划调整的调查也表明，虽然推行村庄合并后村庄和村干部的数量减少了，但是村民小组的个数仍然没有改变，是原来各个村之和。以长赵村为例，其合并前是长赵和垌谢两个村，其中长赵有村小组11个，垌谢有村小组12个，合并后的长赵村就有23个。这反映出虽然村庄进行了合并但是这仅仅还是停留在地域上合并的阶段，要加强村民之间文化上的认同使得合并后的村在文化和实体上都融为一体恐怕还需要一个很长的过程。

此外，村庄合并后由于地域扩大，给许多村民的生活带来了不便。比方说，村里的学校随着村组的合并也相应的合并、减少，这就给村里孩子上学带来了不便；村部的位置发生变化，村庄行政人员的减少给村民办事增加了许多成本，等等。这些都是在村组合并过程中所出现的一些常见的问题。

三、整合困境：村庄合并中的动力差 经以上分析我们可以看出，尽管基本上达成了降低国家行政管理成本、节省财政开支的目的，国家行政力量主导下的村庄合并在实际推行过程中仍然存在诸多问题。在村庄合并政策推行的过程中，中央和地方政府存在强大的动力差，一方面，国家希望借助村组合并政策实现对基层社会的整合，加强国家对基层社会的管理；另一方面，基层县乡政府在推行合村并组的过程中缺乏动力，政府中主导政策执行的地方精英往往会基于当地的特殊情况对合村政策进行变通执行，继续维持或强化其在合并后新村中的地位和影响。

在村庄合并政策推行的过程中，最核心的问题主要表现在两个方面，即领导班子的确定问题和合并村的财务管理（村级资产和债务的处理）问题。从政策所要达成的预期结果角度去解读这两个问题，国家是希望通过推行村组合并实现不同村庄之间人员、土地和经济资源的全面流转，改变村庄原有的管理组织和管理体制，进而实现国家对基层社会的重新整合及有效治理。但是，在对AH县村庄合并情况进行实地调研的过程中，我们发现，基层政府中主导政策执行的地方精英具体执行政策往往会基于地方利益的考量做出与中央政策意图相背离的决策。例如，在新村领导班子的确立上，各个地区没有在新村的基础上展开普选，而是普遍采取了名额制度，也就是根据合并前各个村庄的规模来确定各村在新合并村的领导班子中所占比例，在中国传统的熟人或者半熟人的社会中，这实际上意味着并村以前传统的地方精英仍然在并村后掌握着对基层社会的管理权，原有的管理组织和管理体制并未发生根本性的改变。在村级资产和债务的处理上，各个村都确定了并村资产和债务的处理原则，规定在合村并组的过程中坚持“四不变”的原则，即原村组集体场所的承包、租赁合同不变；原村组集体土地、山林所有权不变；原村集体的固定资产、积累、债权债务的归属不变；原村组集体所有的各项补贴和已征项目与资金渠道不变。L镇的党委书记称，在集体资产和债务的账目管理方面，也采取各村财务独立的政策，如果合并前村的村干部在合并后新村的村委会里继续任职，那么原村的账目就仍然由他负责管理，如果没有继续任职，则会找专人进行管理。从这个角度来看，各村保持财政和集体资源分享权的独立也是与国家试图通过村庄合并实现经济资源的流转，加强对基层社会整合的政策目标背道而驰的。

中央政府和地方政府对村庄合并政策所要达成目标的不同预期导致了二者在政策执行过程中强大的动力差距。地方基层政府中的政治精英出于保护地方利益和维护自身权力的目的，往往选择采取基于地方本位主义考量的方式来推行这项政策。这种异化了的政策推行方式往往造成村庄合并的实际结果与国家预期达成的政策目标出现严重的偏离：国家通过村庄合并没有实现对基层社会的重新整合，原有的地方精英仍然在基层社会发挥着主导作用，国家对基层社会的影响仍然有限。

四、结语

村庄合并是国家行政力量主导下推行的一项庞大而系统的工程，国家通过村庄合并有效地减少了行政村的数量，基本上达成了降低国家行政管理成本，节省财政开支的政策目标。但是，由于中央和地方政府两者在推行村庄合并政策的过程中存在强大的动力差，国家利用村庄合并实现重新整合基层社会，加强对社会管理与互动的政策目标并未完全实现。通过这项政策国家只是从某种程度上加强了对基层政权社会的管控，有利于政府政令在基层农村的推行，但是从根本上来说，它并未促使各村在干部人事、经济资源、村落文化方面进行重新整合，国家与基层社会的联系依然相对微弱，有效治理基层社会的目标尚待实现。那么，在达成节约行政成本的政策目标的同时，国家该如何推动村庄合并政策更加科学、有效地实施以实现其对基层社会的有效整合和治理，进而推动现代国家建设向前发展，这是我们要进一步探讨的问题。

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[责任编辑:王 篆]