论乡规民约在民族地区生态保护中的作用
时间：2021-03-25 07:53:03 来源：达达文档网 本文已影响 人 
【摘要】少数民族地区自古以来就有利用乡规民约保护生态的传统，这些乡规民约在今天仍然在发挥着重要作用。国家生态保护部门的认可为乡规民约在少数民族地区生态保护中发挥作用提供了法律依据，民族区域立法极大地推动了其保护作用的发挥，而乡规民约自身的实践为其在生态保护中的作用提供了重要的现实依据。
【关键词】乡规民约 民族 生态 作用
我国少数民族自古以来就有制定乡规民约保护生态环境和自然资源的传统，时至今日，这些乡规民约仍然在发挥着重要作用。
法律依据：国家生态管理部门相关立法的认可
乡规民约作为一种民间自发性质的社会约束机制，获得较高的法律效力和公信力，得到国家立法的认可至关重要。事实上，国家有关环境部门早已注意到乡规民约在生态保护中所起的巨大作用，并在相关政策中作出了明確规定。这些法规文件虽然不是针对少数民族地区特别制定的，但却为少数民族地区运用乡规民约保护生态提供了法律依据。
国家环境保护总局规章的认可。国家环境保护总局是我国实施生态保护最主要的国家机关，它所制定的各项部门规章制度是我国监督、指导、协调生态保护工作的主要行政规范。在国家环境保护总局发布的一些有关生态保护的重要文件中，乡规民约都有特殊的体现。
2003年11月7日，国家环境保护总局办公厅发布了《关于环保系统所属自然保护区开展管理工作评估的通知》，在附件《国家级自然保护区管理工作评估赋分表》中，“法制建设与执行情况”这项评估指标的第一级状况要求是：“法规制度体系（指省级人大、政府根据该保护区特点制定法规以及社区乡规民约、管理机构内部规章制度建设的情况，下同）健全，并依法进行管理。”在这份文件中，乡规民约已被纳入到国家级自然保护区的法规制度体系当中，并成为衡量该保护区法规制度体系是否健全的评估指标之一，足见乡规民约在自然保护区管理工作中不可或缺的地位。2006年6月15日，国家环境保护总局办公厅发布的《关于推进建设环境友好型社会的实施方案（征求意见稿）》在“营造环境友好的社会氛围”部分规定：“将环境友好的各项要求渗透到乡规民约、社区守则、公民道德纲要，进行广泛普及。”在各项社会约束机制中，乡规民约被放在第一位，极大提升了其在建设环境友好型社会中的价值与功能。
国家林业局规章的认可。国家林业局是我国保护森林资源的重要部门，在其发布的一些保护和管理林木资源的行政规章中，也对乡规民约多有提及，这说明生态保护部门对乡规民约的作用有清晰的认识。
2004年1月1日，国家林业局发布《关于大力开展村屯四旁植树和农田防护林建设的通知》，规定“各地要认真执行《森林法》等林业法律法规，强化乡规民约，加强执法力度，严厉打击乱砍盗伐林木、乱垦滥占林地等违法犯罪行为，依法保护和管理林木资源，不断巩固村屯四旁植树和农田防护林建设成果，切实保护农民的合法权益。”2006年3月28日，国家林业局发布《关于贯彻落实〈中共中央、国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见〉的实施意见》，规定“在依法严格保护的同时，鼓励发挥乡规民约的作用，切实保护好森林、湿地等自然资源。建立健全集体、个体森林经营管护体系和管理机制。”由此可见，乡规民约在新农村的生态保护建设中具有至关重要的作用，而少数民族地区是其中重要的一环。
水利部和农业部规章的认可。水利部和农业部也是两个涉及生态保护的重要政府部门，在它们发布的有关部门保护水资源、草原、水土保持等方面的部门规章中，也对乡规民约的地位予以了充分的肯定。
2004年9月4日，水利部和农业部发布《关于加强水土保持生态修复促进草原保护与建设的通知》，其中“进一步完善政策法规”规定：“各地要依据《水土保持法》、《草原法》等有关法律法规的规定，针对开展生态修复工作的要求，对乱开乱垦、乱挖乱采、超载过牧等行为，进一步制定操作性强的相关法规规章、管理办法和乡规民约。”2005年6月8日，水利部办公厅发布《关于开展防治面源污染水土保持试点工程建设的通知》，2006年12月30日，水利部发布《水利部关于开展生态清洁型小流域试点工程建设的通知》等，这些政策和法规都为少数民族地区充分利用乡规民约、促进生态保护提供了政策依据。
实施推动：民族地方自治立法的吸收
少数民族地区的生态保护任务，最主要的实施者就是民族区域的地方自治机构。一些民族区域自治地方的立法机关充分运用法律赋予的生态自治权，在其制定的有关生态保护的自治法规和单行法规中，肯定了乡规民约对生态保护的巨大作用，极大地推动了乡规民约作用的发挥。其中以少数民族法文化积淀较为深厚的贵州、云南等地区为代表。
1991年通过实施的贵州省《务川仡佬族苗族自治县自治条例》第二十八条规定：“自治县的自治机关实行依法治林，加强林政管理，引导和支持各民族群众制定有利于保护森林资源的村规民约，严禁乱砍滥伐和其他一切破坏森林资源的行为，切实防止山林火灾，防治森林病虫害。”2003年通过的《贵州省人民政府关于加快通村道路建设的实施意见》第六条规定：“各乡（镇）、村负责通村道路的正常养护和绿化工作，要订立乡规民约，制定养护和绿化措施，明确养护和绿化责任，把推行专业养护与群众养护、常年养护与季节养护、突击养护与农闲整修结合起来。”贵州省2006年修正的《松桃苗族自治县自治条例》第七条规定，自治县的自治机关“通过在城乡不同范围的群众中制定和执行各种守则、公约，加强具有民族特点的社会主义精神文明建设。”2008年发布的《云南省文山苗族壮族自治州人民政府关于加强今冬明春森林防火工作的通知》规定：“要不断完善林区单位的防火负责制、护林人员岗位责任制，以及乡规民约、防火公约、联防协作等制度，将森林防火主体责任落实到林区基层，落实到山头地块，落实到防火一线，努力做到山有人管、林有人护、责有人担的片区挂钩包干责任制。”这些规定都体现出民族自治地方对乡规民约在生态保护方面的作用的重视。
现实依据：乡规民约自身的社会实践
立法实践。乡规民约的重要来源是各民族长期形成的保护生态资源的习惯，要重视乡规民约对少数民族地区生态的保护，就必须重视少数民族保护生态的习惯，只有这样才能制定出对生态保护切实有效的乡规民约。充分利用民间固有生态保护资源，是解决这一问题的思路之一。民族地区的执法部门，应当因势利导，充分利用民间生态保护法文化，指导少数民族将优良的生态保护传统转变成现代化的行为规范。这些习惯在民间被执行已久，对当地群众来说也喜闻乐见、易于遵守，可谓事半功倍。
事实上，在国家执法力量不足、民间早已出现传统生态保护习惯回归的情况下，一些少数民族群众自发地求諸于古老的乡规民约。费孝通在1982年的《四上瑶山》中曾描述过大瑶山瑶族群众在实行承包责任制后利用古老的“石牌律”保护珍稀植物“香草”的情形。许多少数民族地区的乡规民约直接将古老的习惯整理编写为条文，使群众毫不突兀地继续遵守着已遵守了几千年、几百年的规约，执行起来也就非常顺畅和适应。而古老的习惯被吸收成为乡规民约的有机内容后，其生命力也得以延续和扩展。
执法实践。乡规民约由于深入人心、群众认知度高，因此其执行效果远远超过国家法律。笔者在广西、贵州一些少数民族村寨调研时，收集到当地群众按照传统习惯自发组织生态保护“执法”组织的事例。这些机构都是村里自古以来就有的，但进入新世纪之后，他们又将其重新组织，并进行了规范化的改造，有力地保护了村里的生态环境，也弥补了国家执法力量在这一领域的薄弱和不足。乡规民约在解决农村基层生态纠纷中仍然发挥着重要的作用。发生偷盗林木等生态案件时，当地一般很少上报执法部门，而是依据村规民约进行了内部调解。从调解的方式看，程序简单、处理灵活、方便群众；从调解的结果看，偷盗者接受了经济处罚和批评教育，以后没有再犯，而受害者也心服口服，损失得到了及时的补偿，产生了良好的社会效果。少数民族群众的做法并非对国家法的“藐视”，而是在不违反国家法基本原则的情况下，妥善运用在民间具有一定权威性的村规民约，合情合理地解决案件。这表明，以这种方式在乡村一级内部消化生态案件，更加及时、简便、易于被群众接受。国家在基层生态保护方面的执法缺陷也得到了较好的缓解。
综上所述，尽管目前社会各界对乡规民约的反映不一，其简陋性和法律效力也遭到多方质疑，然而，在少数民族地区的生态中，乡规民约表现出更多的积极性。虽然许多乡规民约是少数民族自发形成的，但其根本目的和宗旨却与国家法高度一致。如果我们在建设西部民族地区生态文明时，能够有效地利用这一资源，将既有利于形成多元法律保护机制，又能够保护和弘扬优秀的民族文化遗产。
（作者为桂林电子科技大学法学院教授、西南政法大学法学博士后、西南民族法文化研究中心兼职研究员）
