谁应当为村级债务买单——对村级债务承担主体的透析

村级债务，是指村级组织全部收支的逆差，既不包括乡（镇）形成的债务，也不包括村民小组的债务。本文之所以不讨论乡（镇）及村民小组的债务，是因为它们的化解与村级债务的化解有异曲同工之处。村级债务若能有效化解，那么，乡（镇）及村民小组债务的化解就会迎刃而解。村级债务既包括公开帐面上的显性债务，也包括帐面之外的隐性债务。现实情况是隐性债务往往等于或大于显性债务。
　　正是因为有这么多显性或隐性债务亟待化解，于是村干部们竭尽盘活存量资产之能事。但问题在于：能变卖或出租的资产已经被变卖或出租，剩余的资产均难以变卖或出租。这在偏远的农村尤为明显。在资源性收入逐渐减少而生产经营性收入又几乎处于空白，花费了很大精力而债务的化解却并不理想的情况下，村干部们只好另辟蹊径，其中，他们乐此不疲的便是去跑项目、要资金。村委会本来是为农民提供公共服务的机构，但目前的情况却是另外一番景象：其除了完成上级交办的上交税收及计划生育等硬性工作外，主要精力往往是忙于招商引资以化解债务。招商引资是利用熟人社会中一切可能的关系包括同学、老乡、曾经下放本地回城去的知青以及从本村考出去或参军转业在外面工作的人员。他们的精神确实可佳，但令笔者忧虑的是如果每个村都在招商引资，究竟有没有那么多的资金、项目用于分配？如果某些村在外界无任何关系藉以利用，那么资金和项目又从何而来？所以，从现实语境看，村级债务的化解，是“三农”问题破解中的一道难题。如果我们的视角仅仅停留在村委会身上，那么，债务的化解只会陷入借新债还旧债借债还债债还债的尴尬局面，踯躅不前，毫无起色。笔者认为，为了实现化解工作的新突破，明确债务偿还主体、厘清偿债责任、规范债务清偿行为应成为必需。而从债务发生原因出发，来探析债务承担主体及化解方法则不失为明智的选择。一般而言，根据形成的原因不同，村级债务主要有以下几种类型：盲投型债务、透支型债务、应差型债务、拖欠型债务以及浪费型债务①。与之相对应，债务承担主体包括政府②、村委会、农民以及村干部。当然，村级债务发生的原因异常复杂，其责任主体并非是泾渭分明，本文仅是探索一条思路，抛砖引玉是笔者真正的初衷。
　　一、政府能袖手旁观吗
　　《国务院关于进一步做好农村税费改革试点工作的通知》（国发[2001]5号）指出：各地要结合实际，加强指导，制定乡村债务的具体处理办法，不能简单由政府背起来。不能简单由政府背起来，其潜台词是政府该背的，自己还是应当背起来，不能隔岸观火，一概不问。按谁决策，谁负责等原则，因财政体制及政府决策失误等原因而产生的债务，责无旁贷地要由政府承担，而不应由村垫资承受。例如，相关公共产品提供过程中产生的债务。现行农村财政制度所形成的村级组织财权、事权不对称，导致农村公共产品严重供给不足。村级组织事权过多，财权过少，事权与财权脱节，陷于有事权而无财权的境地。相应地，村级组织同样具有经济理性，在事权无法转移的情况下，便向农民伸手，一旦超过农民可支配能力，自然就演变为村级债务③。例如义务教育。《中华人民共和国义务教育法》第十二条规定：实施义务教育所需事业费和基本建设投资，由国务院和地方各级人民政府负责筹措，予以保证。国家用于义务教育的财政拨款的增长比例，应当高于财政经常性收入的增长比例，并按在校学生人数平均的教育费用逐步增长。由此可见，九年义务教育是法定项目，属全国性公共产品，它们关系到国家的总体利益，应由政府承担供给责任④。但事实并非如此。据国务院发展研究中心的调查（2001），中国的义务教育经费78%由乡镇负担，9%左右由县级财政负担，省财政负担11%，中央财政只负担约2%。而乡财政的来源又主要源自农民的上交，所以，村实际负担了义务教育投资总额的70%-80%⑤。立法的意旨是义务教育经费的主体由中央及省级财政承担，在中央与地方分税，省级以下财政大多困窘的情况下尤为如此。但遗憾的是其意图在实务中并未得到体现。长期以来，在城乡分割的二元经济结构和城乡分隔的二元户籍制度下，我国形成了城乡分离的二元公共产品供给制度：城镇实行的是由政府供给为主导的公共产品供给制度；农村实行的是以农民“自我供给”为主导的公共产品供给制度⑥。因而在农村，义务教育以外的其他公共产品如修路、民兵训练、卫生及计生等，政府亦负担很少。政府不该转嫁自己的法定责任，毫无疑问，其应承担由此造成的后果。不仅如此，政府还应在核销村级债务中发挥积极的作用。99年开始，为了维护金融安全，国有独资银行相继豁免、核销了一批不良贷款，然而其对象基本是国有企业。对按照政府指令借贷兴办的村办企业，是春风不度玉门关，基本未予以核销。所以，政府应会同银行等机构参照国有独资商业银行处置不良资产的办法进行政策性核销，即对村级债务中的呆坏帐，由村委会或村集体经济组织提出，再由乡镇向债权单位申报，按有关规定销帐；对村欠乡镇政府的款项，先予挂帐；对过去兴办教育、交通、水利等公益事业形成的债务，若其事权、财权、产权已上划，其债务随之划转。对债权单位已撤销或债权人主动放弃追偿要求的债务，可按《会计准则》或有关规章规定的程序予以核销。质言之，政府承担责任一般是基于两点：一是体制设计有瑕疵，对由体制性原因造成的债务，政府应承担其后果。用法律语言来表述，这就是立法成本的支出；二是决策失误而给村级组织造成的损失，按民事责任中的过错原则，其当然应承担责任。这两点是村级组织负债的主要诱因。如果政府真正对村级债务负起责任，那村级债务的主体将会得以消化。否则，一味依赖村委会，只会使债务陷入无解的境地。
　　二、村委会如何演好自己的角色
　　村委会在债务化解过程中要不要负责任，首先必须弄清村委会的定位，即村委会究竟是不是一级法人。如果是法人，其就能独立承担责任。按照民法原理，法人资格取得有两种情况：一是依法设立的，从成立那天起就自动取得法人资格，如机关法人；二是核准登记取得的，自工商部门颁布营业执照那天起取得法人资格，如企业法人。现行法律对村委会是否是法人并未界定。《宪法》及《村民委员会组织法》规定：村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。笔者认为，既然村委会是依照《宪法》及相关法律设立的，其当然就适用第一种情况，即从成立那天起就自动取得法人资格，性质类似于准机关法人。法人的重要表征是能独立承担责任，村委会亦毫不例外。那么，村委会究竟以什么资产来承担责任呢？客观地讲，尽管各地采取了许多举措化解债务，但效果并不明显，原因是多方面的。其中一个很重要的因素是债务多的村往往位于中西部，而中西部省份，尤其是偏远地区农村，其根本无财产可用来拍卖偿债，即使有一些“四荒”地，也是无人问津。而依据《宪法》、《土地承包法》等法规的规定，对自然条件、交通区位相对优越的农田，在农民不愿意的情况下，村委会又无权组织流转，这样就使得村委会没有收入用于偿债。既然村委会是资不抵债了，能不能将其“破产”，答案显然是否定的。虽然村委会是一个自治组织，但其在一定意义上是政府职能的延伸，充当着“准政府”角色。如果将其“破产”，那政府的许多目标将无法实现，同时还有可能使农村的管理陷入无序的状态。既然如此，村委会在化解债务中究竟应该怎样履行职责呢？概而言之，笔者认为可以从以下几个方面着手：一是依法清收问题债权。村级组织负有大量债务，同时其对外一般也享有一定的债权。这些债权通过经济、行政的手段难以顺利回收，因而被称之为问题债权。问题债权回收力度越大，数额愈高，不良债务的偿还就越充分。二是协助有关部门，对现有债务进行清理，以剔除违规债务。这包括两块：（一）审视高利贷和计算复利及预先在本金中扣除利息的问题。最高人民法院《关于人民法院审理借贷案件的若干意见》规定：民间借贷的利率可以适当高于银行的利率，但最高不得超过银行同类贷款的四倍，超出此限度的，超出部分的利息不予保护。另外还指出：债权人将利息计入本金计算复利的，只返还本金。同时，《合同法》第20条规定：借款的利息不得预先在本金中扣除，利息预先在本金中扣除的，应按实际借款数额返还借款并计算利息。对业已结算转本的利息，首先剔除超标准计算的利息，然后剔除息转本重复计算的利息，用于冲减本金。对预先在本金中扣除利息的，债务应按实际借款的数额以及由此而发生的利息计算。村委会在这个方面有大量工作可做。（二）对相关债务的真实性，包括凭证、发票的合法有效性予以审查，避免弄虚作假情况的发生。由于村干部变动频繁，财会人员业务素质不高，加之时间久远，财务监管不力，往来结算手续不清等原因，导致一些村债务，干部说不准、帐上算不明、债主弄不清，有的甚至是糊涂官打糊涂百姓，不仅虚增了数额，而且出现了虚报冒领等情况。因此，村委会有必要配合、协助村民主理财小组及相关部门对此进行清查。三是避免新债务的发生，村委会一方面要化解存量债务，即现实债务，更重要的是要防止产生增量债务，即或有债务。如果存量债务化解了，新的债务又产生了，“按下葫芦浮起瓢”，那债务的化解终究是扬汤止沸，而非釜底抽薪！可以肯定的是，村委会在这个方面将可以发挥其他任何组织或个人不可替代的作用。
　　三、农民有没有义务
　  有学者指出，有的地方由于农民对村干部的违法行为无动于衷，因而村级债务较多。而另外一些地方，农民对村干部的违法行为动辄上访，因而债务较少。是故，对村干部违法行为无动于衷地方的农民应对村级债务负有责任。笔者对此不敢苟同。尽管我国进行村民自治多年，但村组织内部没有建立起或者说没有很好地建立起让农民自己充分表达对公共产品需求的合理机制，农民投票选择权受到限制。因而从某种意义上讲，农民的监督权是虚置的。按照法理，以权力制约权力，监督才会真正有效。更何况，即使农民对村干部的违法行为进行上访，但结果如何完全取决于上级政府的关注程度。而在现实背景下，出于稳定的考虑，政府并不提倡农民动辄上访。在抗议成本较高，而效果很有可能不明显的情况下，农民是不会轻易动用上访或者起诉手段的。并且，具体对个体农民而言，监督是权利，可以行使，亦可以放弃。如果由于农民没有或者较好地实施监督而发生了债务，并硬性转嫁给农民的话，那么，监督实际上就变成了一项义务。显而易见，这是不符合法理精神的。当然，不能把村级债务转嫁给农民，并不是说农民在事实上没有间接地承担债务。在有的地方，农民虽然未直接承担债务，但农民在很大程度上间接地承担了村级债务所带来的不利后果，从某种意义上讲，这比承担帐面上有形的债务更可怕！有的经济发达地区，由于没有债务，农民应交的税费往往由村垫付，且村里进行基础设施建设等公益事业建设，反过来又促进了农民收入的提高。而在村级债务多的落后地区，村干部整天忙于还债，没有精力亦没有财力来进行水利兴修、公路修建等公益事业建设，这在一定程度上影响了农村产业结构的调整及农民收入的提高， “三农”问题在这里成为真正的难题。如果不能缘因监督不力而让农民承担债务，那么，可否依据农民是集体经济组织的成员而让其承担呢？有的地方提出，既然承包的土地被征用后，农民可以获得相应补偿，与之对应，当村里负债时，农民理所当然地就要承担责任。于是，出现了农民把户口迁往城镇时，村里进行掣肘，非要其分摊了一部分债务后才给办理手续。笔者对这种观点和做法同样不敢苟同。理由是：第一，集体资产盈余的分配与成员有一定的关系，但并不能完全按照成员进行。在现实条件下，当集体资产盈余，农民迁往外地时，一般并不能分享盈利。如果负债时要农民承担的话，显然违背了权利和义务相一致的法律原则；第二，不能以承包土地被征用后要予以农民补偿费作为抗辩理由。给予农民土地使用权，是保护农民生存权的需要，而生存权又属于人权的范畴，人权是不可侵犯的，在任何社会均应得到保障。所以农民基于土地使用权而获得补偿费不是依据权利和义务相一致的原则，而是生存的需要。即使硬要适用权利和义务相一致的原则，此处的义务也仅仅是指根据国家的规定缴纳相应税费的义务，而非偿债的义务。很显然，税费和村级债务不能等同；第三，从人口数看，随着生老病死、参军、入学等情况的出现，村人口始终处于发展变化的不确定状态，债务不好分摊。如果硬要现有的人口承担以前的债务，显而易见对这部分人是不公平的，违背了法律最基本的价值取向——公平、正义；第四，即使农民已经入股，但其承担的是有限责任，即以自己的出资额为限，超出部分与其无关。所以，在一般情况下，农民对村级债务是不需要承担责任的。当然，农民对于村级债务不需要承担责任，这是相对的。由于个体农民的原因而导致村级债务的增加，农民对此应负责。例如，尽管现在有的地方在减免农业税，但对于减免农业税以前依法应由农民承担，而实际上是由村垫资支付的税费，由此形成的债务农民自己应承担。依照《土地承包法》的规定，在签订承包合同后，如果因为外出打工或种田比较效益低下不耕种而任意抛荒的话，那么，该承包田上产生的相关税费应由农民承担。即使现在在减免农业税，但法不溯及既往。
　　四、村干部可不可以脱掉干系
　  一般而言，一个村负债较少原因可能有几个：一是位置偏远，上面来人较少，招待费不高；二是未贯彻上面村村点火、处处冒烟的指示而盲目兴办企业；三是未大举借债兴修水利、公路及办公楼；四是村干部道德优良、作风正派，不利用权力假公济私。但事实证明，不负债或者负债很少的村非常罕见。这种现象固然与上面的体制及错误决策有一定的关系，但某些村干部本身的原因亦不可忽视。村干部本身也是“经济人”，有追求自身效用最大化的动因，天生就有内部性和自我扩展的动力，凭借权力寻租以满足个人利益就成为一种必然的选择。村干部自身导致债务增加的不道德行为主要体现在以下几个方面：一是某些村干部借口上级达标升级的要求，去做那些明知不会产生效益却可以为自己带来业绩乃至索贿机会的所谓事业。这些村干部会不遗而力地想出种种为索贿而建设的工程，会去借各种可以借得的高息贷款，从而做出所有人都知道不该做、做不好但却做了的那些坏事，从而留下严重的村级债务；二是有的村管理制度不健全，财务混乱，吃喝成风。在村民自治以后，某些村干部未经村民主理财小组同意或违反村民自治财务方面的规定，超越权限进行招待，擅自签单而发生了巨额的费用；三是少数村干部以权谋私，贪污挪用公款，这些都会导致公共产品需求无限扩大，当扩大到超过农户实际供给能力时，就自然转变为村级债务；四是某些道德败坏的村干部经常钻现行体制的空子以徇私。例如未经批准随意为与自己关系好的单位或个人进行担保或未按规定程序决策盲目举债，其导致的结果很有可能就是村级债务的累加。对以上行为形成的债务，村干部无疑负有不可推卸的责任。应按谁决策，谁负责，集体决策由主要领导负责的原则处理。不可否认，要清晰界定并明确具体对象，无疑具有一定难度。但决不能因为有难度，就免除某些村干部在化解村级债务中的责任。同时，亦不能因为某些村干部承担了刑事或者行政责任，就免除其在化解村级债务中的民事赔偿责任。当然，需要注意的是，对于村干部善意的从发展集体经济维护农民合法权益角度出发但干部本身能力差而形成的债务，不能由村干部承担，否则会损伤他们工作的积极性。