公众参与水利工程决策浅谈
时间：2021-11-11 15:25:15 来源：达达文档网 本文已影响 人 
摘 要 江西省南丰县某水库发生的一起纠纷，说明公众参与水利工程决策是必要的。借鉴国内外公众参与的经验，提出我国公众参与水利工程决策的建议：建立健全政府管理体制；加强法律意识、转变观念；加强公众对水利工程常识的了解，提高公众参与水利工程决策的能力与质量；建立一个开放的与工程相关的信息渠道；建立健全公众参与水利工程决策的法律、法规等。
关键词 公众参与 水利工程 决策
江西省南丰县某水库具有发电、灌溉、防洪和抗旱的重要作用，建库以来给当地及下游的居民带来了许多利益，水库管理单位与当地农民的关系一直很好。然而，２００１年一场洪水，水库弃水淹没了农民的稻田和橘树，造成损失达６万元。村民认为这是水库管理单位忽视了他们的利益，为了多发电蓄水过多造成的，形成了长达一年的官司。２００２年１２月，法庭做出判决：水库管理单位赔偿村民２万元。
这件事表明，水库管理方和上下游农户之间由于利益不同，决策信息不对称，存在决策冲突。如果有某种机制鼓励公众参与和了解水利工程的重要决策，同政府、工作人员和投资者进行磋商，这样的纠纷很可能不会发生，也不会给国家、集体和个人造成不必要的经济损失。
一、国外公众参与水利工程决策经验
２０世纪以来，公众参与水利工程决策得到西方各国普遍重视。１９８８年６月，在美国旧金山召开的第十六届国际大坝会议上，Ｇ．Ｅ．舒赫在《大坝的社会和环境影响》一文中就已提出了公众舆论能使大坝工程的潜在危害降至最低限度的论断。１９９１年６月在奥地利维也纳召开的第十七届国际大坝会议上，Ａ．Ｇｏｎｃａｌｖｅｓ Ｈｅｎｒｉｑｕｅｓ（葡萄牙）指出，工程及环境影响评价的公开讨论是保证工程为公众认可，并使工程引起的社会经济发展与工程造成的环境危害之间相互协调的惟一途径，并且可以增强公众和决策者的环保意识。例如，葡萄牙的卡布拉萨工程，由于公众的积极参与，促进了库区气候条件的改善，促进了库区居民生活水平提高，为野生动植物的发展创造了良好的条件。再如，加拿大艾伯塔省南部的老人河大坝工程的环境保护计划，除了政治和财政的强力支持外，在整个计划的制定和执行过程中，公众以顾问组方式介入到保护活动的范围、内容和位置的决策中，对促进渔业和野生动物保护计划、历史遗迹保护计划及娱乐计划起到了功不可没的作用。
公众参与在国外已被广泛运用到各项水利工程建设中，渗入到水利工程建设的各个阶段，并已被列为水利工程建设不可缺少的一部分。世界银行明文要求，工程建设要将移民参与的活动、时间、形式记录下来，编制成表，在规划报告中反映出来，同时还要求对移民申诉渠道的安排、形式作详细的报道。２０００年末，国际大坝委员会在《大坝与发展》中强调，群众参与对重要决策的支持，对水资源的可持续利用至关重要。
二、我国公众参与水利工程决策的现状
１．相关法律依据
我国是以公有制为主体的社会主义国家，人民有知情权、参与权和决策权。《宪法》规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民……人民依照法律规定，通过各种途径和方式，管理国家事务，管理经济和建设事业，管理社会事务”；《土地管理法》也规定，被征地的农民对征地过程和政策有知情权、参与权，要求征地政策公开，要求被征地的农村集体经济组织公布征地补偿费用收支状况，全面推行水库移民监理制等。以上条款说明公众参与水利工程决策的权利是受法律保护的。
２．参与现状
综观我国水利工程的实践，公众参与在我国水利工程决策中越来越受到重视，其中不乏成功的经验。目前，我国政府十分重视水利工程建设与管理中的公众参与，如在编制移民规划前进行淹没实物指标调查时，都是由设计人员与当地的土地管理部门和基层干部组成小组逐村、逐户进行调查核实，调查结果都要得到户主的签字认可。在编制移民安置规划时，由设计院和地方有关部门以及受影响的村、村民小组干部、移民代表共同确定安置地点、补偿标准和劳动力的安置等。例如：小浪底水利工程在编制移民规划时，结合我国国情及世界银行的要求，将公众参与的情况作了书面报告，使之成为移民规划报告的一部分。
但是，长期以来受传统习惯及其他各种因素的影响，公众参与的时间、活动、形式等具体内容并没有得到很好的实行，没有做到程序化、规范化和法制化，导致一些工程忽视公众参与，并最终导致决策的失误。例如，福建省龙海市甘文尾围垦工程因破坏了龙海市的红树林保护区，在公众的舆论压力下被迫下马，红树林虽得到了保护，但却造成了几百万元的经济损失。
三、公众参与的作用与对公众参与水利工程决策的建议
１．参与的作用
（１）可以减少事故中致害和受害双方的冲突
水利工程尤其是大中型水库，淹没面积大，必然会对生态环境产生负面影响，尤其会对库区居民造成巨大的财产及精神损失，致害和受害双方的冲突始终存在。如果能让群众参与到项目的可研、设计、建设和管理决策中，通过不断的磋商和妥协达成共识，有利于促进受害方与致害方的沟通与理解。
（２）避免政府决策的失误，减少经济损失，促进经济社会的可持续发展
由于水利工程对社会、经济及环境的复杂影响，仅靠政府、投资者、专家和工作人员无法完全了解实际情况，估计出所有的影响，作最优的决策。而当地居民对当地的情况了解比政府部门更全面，如果让公众积极参与，各抒己见，就可以避免决策上的失误，避免不必要的损失，生态环境才能得到最好的保护，资源才能得到最优配置，社会才能得到稳定与持续发展。
（３）防止和减少腐败事件的发生
群众参与决策，可以加大建设项目的透明度，避免偷工减料的事情发生，杜绝腐败。
（４）提高公众的环保意识和对水利工程的保护意识
公众参与的过程，也是公众了解工程和了解工程对环境负面影响的过程，可有效地帮助公众了解如何保护生态环境，并积极投入到生态环境保护和水利工程保护的行列中来。可以从根本上减少填湖围垦、破坏水利工程和过度砍伐水利工程周围的树木和植被造成的水库周围塌方及水库因淤积程度加快，缩短工程寿命的事件。
２．建 议
（１）建立健全政策管理体制
明确政府与公众在决策中的地位。政府的管理和干预是影响公众参与的限制性因素，因此，需要打破自上而下的集权式的管理体制。在这种体制中，政府是决策者，利益受影响的群众是被动的接受者。取而代之以自下而上的管理体制，即为公众提供一个参与的空间。明确水利工程规划是一个有关利益各方在平衡和自由的平台上展开对话、协商与谈判，最后就冲突达成妥协的过程，这对促进公众参与至关重要。
（２）强化法律意识，转变公众参与水利工程决策的观念
我国大部分水利工程建在偏远山区，而我国农村历史上民主观念不强，村民习惯了听从，对参与决策表示怀疑与不相信，有些政府人员也习惯了发号施令。因此，宣传法律知识、培养公众的权利意识、不断鼓励村民参与并通过接受村民提出的合理建议和要求来鼓励公众参与的热情，并对政府人员的工作进行民主监督，目的是从根本上转变观念，培养合作精神，促进公众参与。
（３）加强公众对水利工程常识的了解，提高公众参与水利工程决策的能力和质量
公众的文化素质、对水利工程知识的了解，直接影响着公众参与的程度与质量，进而影响公众参与的热情。我国农民的文化素质有待提高，这就需要充分发挥各种媒体的作用，结合村民的实际情况采取各种生动有效的宣传形式，增加公众的水利常识，提高公众参与的质量。
（４）建立一个对称的信息渠道
建立一个开放的与工程相关的信息渠道，使所有利益各方可以进行有效的协商、对话与决策，使工程决策过程透明化，防止弄虚作假，提高公众参与积极性。
（５）建立健全公众参与水利工程决策的法律、法规
建立健全公众参与水利工程决策的法律、法规，使水利工程决策的公众参与达到程序化、规范化和法制化，从而为公众参与决策提供制度保障，使公众参与水利工程决策得到健康稳定的发展，避免形式化。
参考文献：
１ Ａ．Ｇｏｎｃａｌｖｅｓ Ｈｅｎｒｉｑｕｅｓ等（葡萄牙）．大坝环境影响评价的方法论及实际经验．中国电力企业联合会科技工作部．大坝工程环境问题——第１７届国际大坝会议论文译文集，１９９２．９．
２ Ｊ．Ｂａｒｌｉｓｈｅｎ（加拿大）．老人河大坝工程的环境保护计划．中国电力企业联合会科技工作部．大坝工程环境问题——第１７届国际大坝会议论文译文集，１９９２．９．
３ 吴宗法，荀厚平．我国水库移民政策与世界银行移民政策对比分析．水利水电科技进展，１９９９．４．
４ 徐启龙，徐运汉．小浪底水库移民项目利用世界银行贷款的实践与体会．水利经济，２００２．３．（作者单位：罗冬兰、傅春为南昌大学，鄢帮友为江西省山江湖办公室）
