国际竞争网络的运行机制及其演进逻辑分析论文

    摘要：国际竞争网络的目的在于为竞争方面的国际协作提供便利，促进竞争集团的程式和实质上的一致性，极大地发展有关共同利益的竞争实践。国际竞争网络为改善国际竞争治理体制提供了强大潜力。
关键词：国际竞争网络；国际协作；竞争政策
（一）国际竞争网络的建立
国际竞争网络（ICN）于2001年10月25日建立，在很大程度上它建立的基础就是美国国际竞争政策咨询委员会（ICPIC）最后陈述中提出的建议，ICPIC由美国司法部的反托拉斯部门建立，它提出一种更加非正式的国际竞争政策协议，而不是将所有国际竞争规则捆绑在一起。这使得美国对于国际竞争政策的定位发生了轻微变化：美国不再一味坚持双边协作，而是发动国际社会实施ICPAC的建议。虽然欧洲联盟一直是建立WTO最低标准的倡导者，但是它立刻对美国的提议表示赞许，并且加入到其实施过程中。ICN为国家的和跨国的竞争机构提供了一个论坛。ICN的目的在于为竞争方面的国际协作提供便利，促进竞争集团的程式和实质上的一致性，极大地发展有关共同利益的竞争实践。由于ICN没有任何法律特征，而且不是在任何国际条约的基础上建立，所以ICN实质上只是一个组织。所有ICN提出的建议都是非约束性的；所有参加到这项工作的人员和遵守其规定的人员都是出于自愿。因此，ICN既没有自己的组织形态和员工，也没有任何融资责任。ICN由一个指导委员会领导，ICN主席由成员机构中的领导代表组成，每两年换一届。所有相关成本都是由实际的成员机构共同承担。目前将近有80个国家和地区的86个竞争主管机构参加了这个组织（王晓晔，2005）。

（二）国际竞争网络的运行机制

ICN的工作计划以项目为导向，其成果往往要获得一致赞同。ICN工作小组（WG），负责的是一般定义上的项目，他们进行实质上的工作。2002年12月，建立了三个工作小组：（1）在多集团背景下的并购控制过程；（2）反托拉斯机构的竞争倡导角色；（3）能力建立以及竞争政策的执行。在2003年的墨西哥会议上，还建立了第四个WG，其任务为在监管部门强制竞争的执行。倡导WG旨在加强竞争机构拥护市场竞争的角色。因此，他们要研究评价成员国中的辩护经验，然后总结发展出出此领域内的最佳经验，让成员机构自愿采纳。倡导WG必须积极地同经济合作发展组织（OECD）和联合国贸易和发展会议（UNCTAD）进行合作。总之，这个WG应当增强竞争委员会在促进竞争改革中的能力和作用，特别是当竞争显然同其他政治和公众目标（如产业政策）发生冲突的时候。该WG已经制定出一个倡导竞争政策报告，指明了：（1）对竞争机构的政治影响；（2）倡导小组在发展中国家所扮演的角色；（3）为了促进竞争的不同机构背景之间的相匹配特征。执行WG旨在促进发展中国家竞争文化和机构的建立，提倡竞争委员会的独立性，分析是否应当鼓励区域性制度。

并购WG由美国司法部领导，旨在通过分析评价并购治理实践来促进成员国采纳最佳的经验。为此，必须增强多集团并购的经验总结，才能为实施程式上的和实质上的一致性提供便利，才能减少多集团冲突和降低交易成本。三个子小组（SGs）组成了网络治理体系，分别完成以下特殊大的计划工作：（1）负责并购公告和回顾程序的SG由美国联邦贸易委员会领导。通过与私有部门的紧密合作，它们制定出8个基本的有关并购回顾体制的指导方针：（a）主权；（b）透明度；（c）非歧视性（以国籍为基础）；（d）程序公平；（e）有效率、即时、有效果的回顾；（f）协作；（g）一致性；（h）保护机密信息。通过运用这些原则，可以极大地降低成本和由于程序以及公告差异带来的无效现象。在这个子小组中，没有任何实质上的集中性；相反，最在意的是：（a）公告的极限；（b）公告的时间选择和回顾期间；（c）最初公告的要求；（d）交易效应和回顾权限之间的恰当关系；（e）发展出一套持续的并购控制程序回顾体系。在墨西哥会议上，集中讨论了最一般的没有任何争议的实践问题；（2）负责分析性回顾框架的SG由英国公平贸易办公室领导。该小组旨在收集和分析有关禁止反竞争并购所运用的标准的相关信息。小组积极地同来自全世界的学者们进行协作，分析各种正面标准和反面标准，如“减少竞争”和“创造和加强主导市场地位”。为了得出标准并购指导方针，这个SG在墨西哥提出了一项中期报告，这个报告回顾了成员国现有的并购指导方针，根据以下内容为其共同特征和差异编出了目录：（a）市场定义；（b）单边效应；（c）协作效应；（d）进入壁垒；（e）效率要素；（3）负责研究方法的SG由以色列反托拉斯委员会领导，旨在得出研究并购的最佳经验总结，其方法包括收集相关信息的方法、保护机密业务数据的方法以及系统信息共享的方法。为此，该小组全面地总结归纳了当今的实践和经验。不仅如此，该小组还将分析经济迹象和经济学家参与金兵控制程序所能扮演的角色。

跨国并购的治理（起源与效应）有赖于自愿形成的互动与协作[1]。首先，了解了最佳的经验，就能够通过采纳更有效的并购控制方法，得出一致的程序（也许甚至可以达到长期一致）。这种一致性的增加过程能够降低由于对跨国并购施加过多政治负担所带来的无效率现象。第二，多集团竞争委员会办公室之间的相互作用可以提高感知上的一致性（也就是说，通过交换意见和协作性的回顾过程，对特殊并购案例的理解就能够获得和谐结果）。

（三）国际竞争网络：面向国际竞争治理的新方法

尽管ICN提议完全不具有强制性并且完全依靠资源性，但是其支持者深信ICN的实施要通过工作人员的劝诱、成员的同伴压力以及相关的宣传和支持才能得以实现（von Finckenstein，2002）。可以运用两种系统上不同的传播机制来进行解释：（1）通过永久性相互作用形成的感知一致。通过成员机构的主要官员之间意见、数据、事实等的系统和持久交流以及解释，可以导致感知的一致性。这就意味着由于相互之间持久的相互作用，成员机构对跨国反托拉斯案例的观点和评价将会越来越趋于一致。竞争政策的制定者（Schaub，2001）坚持认为，反托拉斯情形中的众多冲突不是根植于相关国家竞争法的实体性差异，而是由于它们在评估限制竞争协议对不同的事实和情况的反竞争效应时，所持有的观点和理论不同。如大量的竞争理论学家和政策专家认为，在欧洲限制并购（市场势力）的最低标准和美国的相关政策（实质上放松竞争）之间存在微小差异。如果双方的委员会都转换一下各自的标准，那么主要冲突情形的评估结果也不会发生什么变化。欧洲委员会根据它们对捆绑效应的经济评估，最终禁止了GE/Honeywell这项并购，如果所运用的是SLC检验，最终结果也不会发生变化。反之亦然，美国反托拉斯委员会运用其特殊的经济理论没有制止这项并购，但是就算它运用市场势力检验，结果同样不会发生变化。可见，矛盾冲突并不是来自于实体性竞争规则的不相容性，而是由于对事实的评估差异所导致：美国反托拉斯委员会和欧洲委员会在评估这项并购潜在的反竞争效应时运用了不同的竞争理论，因此才会得出有分歧的甚至不相容的结论。如果卷入这场跨国竞争案例的机构双方在一开始就能够进行合作，那么就能够防止上述情况的发生，也就是说，它们在调查、交流（更重要的是）讨论和评估实际情况的时候就应该加以合作。感知的一致性可以为共同竞争文化（Schaub，2001）以及共同利益（Fox，2001）的建立和实施做出贡献。因此，才能够减小对同一项反托拉斯案例得出矛盾结论的概率；（2）最佳实践和同伴压力。最佳实践的识别、发展以及公布都会给成员机构采纳这些实践带来同伴压力。因此，就会发生程序化一致性的增强过程，随后将是实体性一致性的增强，这种过程可以通过周期性地发布国家一致性评估结果来得以巩固。如果成员国拒绝采纳得到一致认同的最佳实践，它们的声誉不仅会在网络中受到影响，也会受到（本国的）公共部门的关注。

（四）国际竞争网络的内在逻辑

网络方法的一个主要目标就是通过系统的、持久的相互作用来促进自愿协作[2]。因此，在这种方法下，可以使不同集团的监管体制以及这些体制之间的重叠部分设计得更加恰当，而不会侵蚀集团的主权。在协作网络内部，感知的一致性能够促进一个共同的竞争文化的出现，也能促进竞争政策标准的一致通过，从而可以缩小竞争政策中可能发生冲突的范围。这个观点既可以得到制度理论和法律理论的支持，也可以得到现代经济学理论的支持，特别是互惠和信任的博弈理论。一般而言，反复地进行社会交流可以在网络成员之中建立起充分的信任性，从而能够为稳定地自愿协作提供便利条件。如果人们觉得没有公平可言，就会使得背叛性的非协作行为越演越烈，而且复仇心理也会为行为方式设置心理障碍。然而，需要强调的是，虽然背叛可以得到适当阻止，却不是完全不可能发生。这就表明，虽然竞争委员会之间的冲突以及相互矛盾的决策可以得到缓解，但是却无法完全避免。可以假设，不包括非竞争利益的冲突能够在网络内部得到解决。那些纯粹的反托拉斯争端（根据反托拉斯从业者）就代表了跨国竞争政策中的大部分争端。然而，如果争端是由非竞争利益（如战略贸易或者产业政策、当地就业考虑、国家威信或者地区威信等）以及政治经济因素激化甚至完全由此产生，在这些情况下ICN机制就会陷入困境。在这些情况下，竞争机构作为网络成员，很有可能无法仅仅按照自己的意愿采取行动，而是会受到国际或者地区政治家（他们本身受到特权阶级和“特权利益”的影响）的影响。通过这样的途径，非竞争利益就会进入ICN内部，并且在特殊情况下将以竞争为导向的解决方案扭曲。如果竞争机构无法自由地追逐竞争利益，而不得不实施由本国政府强迫实施的歧视性战略时，能否在竞争机构之间达成一致协议呢？这个问题还非常可疑。然而，相反的是，竞争委员会可能对国家政治决策的制定过程产生影响，所以非竞争利益的障碍会非常多。因此，只有严重的国家利益才能导致不可调和的矛盾。这些情况可能涉及的国家不多，但是却会对国际竞争和国际关系产生剧烈影响，如著名的EU-US争端，它是由20世纪90年代中期发生的Boeing-McDonnell Douglas-merger所引发的。当然，如果假设这项争端在ICN内部也不会得到解决，是非常合理的，如，在GE Honeywell案例中，就是由于反托拉斯协作的双边协议而产生的争端。由此可以引出竞争政策的一般目标：应当保护国家竞争还是国际竞争？从经济学的角度讲，有一个问题同此紧密相关：竞争政策是应当以国家福利为导向还是以国际福利为导向？传统上，国家竞争机构看重的是国家福利，国家福利在排除任何卡特尔的限制时，或者在并购控制中运用差别性标准（国际竞争防御）时能够达到最大。根据经济学理论，国家福利和国际福利在自由的国际竞争环境下都能够得到增长，所以它们之间不存在权衡。然而，尽管如此，现代有关国际贸易的理论表明，在特殊条件下，集团国能够通过国际竞争的限制条款中获利，但是却要牺牲其他国家的利益（损人利己政策战略）。因此，为了防止国家竞争政策成为限制国际竞争的工具（Fox，1997），国际竞争政策体系必须将焦点转移到国际福利上来，这种转换可以看成是国际竞争政策的一个重要特征。ICN并没有改变成员国的竞争政策，并且没有明确规定是否将奋斗方向从国家福利转移到国际福利上来。

   ICN的一个优点在于其程序化的一致性能够提高效率，特别是涉及到并购控制事项时更是如此。就算是不存在实体性的一致性，公告要求的一致性、归档条件、时间序列等等，以及信息的共享与交流、协作的加深等等调查中的事项也可以为提高效率提供重大潜力。如果这些程序能够以协作方式进行，而不是由每个国家独立执行，那么就能够减少调查机构的工作量，从而降低行政成本。更重要的是，多集团的并购回顾对并购企业施加的官僚主义负担也能够大大减轻。在现行的体制下，由于跨国并购必须面对所有集团国的并购控制程序，因此此项并购要想达到促进竞争的效应，就必须付出昂贵的成本。虽然不存在实体性一致性的情况下无法达到交易成本的最小值，但是只要能够将情况得以改善，就会带来不少收益。由于并购控制体制的程序化差异带来的行政负担是一个特别缺陷，它同任何保护竞争的事项都没有关系。不仅如此，对于国际市场上的大多数企业来说，这些行政成本（包括法律的不确定性和时间序列的不确定性）比实体性差异带来的成本更加重要。原因在于，大部分对不同的集团市场产生效应的企业都不会带来集团内的竞争问题，因此，所面临的仅仅是程序化的无效率。人们在论述中往往低估纯粹的程序化一致性的意义。

   从表面看，ICN能够极大地改善程序化的一致性。迄今为止，大部分有关ICN的研究都将焦点放在程序化的协调上，特别是并购控制WG以及大部分已经被采纳的最佳实践也都是直接为程序化的一致性作贡献。现在人们已经广泛承认ICN方法可以达到反托拉斯的目的，因此推动了程序化一致性的过程。ICN中参与机构的数量不断增长，这也象征着它的政治经济适应性极高。进一步讲，迄今为止，还没有发生任何背叛、抵制或者反对ICN工作的情况。然而，这也许是因为现有的所有提议到今仍旧没有从实际意义上为成员国寻找到解决方案而已。然而，ICN的议程中还是存在一些大的项目的，这些项目很有可能引导出大家一致同意的方法。为了发展出“交易效应和回顾权限之间的恰当关系”所作的努力（并购控制WG, SG I）从表面上看可能没有什么害处，但是却带来了深远的有关能力分配的问题。并且，模拟并购指导方针以及不同的实体性标准的比较评价也触及到了主权的并购控制体制。ICN是否能够有效处理实体性事项并进一步提高效率呢？时间将会给我们提供答案。

   国际竞争政策效率的另外一个方面指的是有效竞争规则的国际性传播[3]，特别是那些基础性的规则，例如反核心卡特尔的规则。从这个角度讲，ICN为改善国际竞争治理体制提供了强大潜力。能力构建和执行WG 能够积极地争取弥补发展中国家的无效竞争秩序所带来的国际竞争保护漏洞。不仅如此，所有的工作小组都能够改善竞争机构之间的协作，增强反托拉斯政策的效率，因此能够学到更有效的反托拉斯方法。如果网络中网络内部权力的不对称性导致ICN提议符合有权力的集团（如美国或者欧盟）的意愿，但是对其他国家（如发展中国家或者小的国家集团）却实行差别待遇，就会给后一种效率问题带来障碍。如果非竞争利益进入了ICN，美国或者欧盟就可能会竭力在国际反托拉斯中获得霸权地位。虽然ICN的非强制性特征允许小集团国家抵触那些歧视性的提议，但是对于这些国家来说，离开网络就意味着完全失去影响力，所以必然会产生一种非正式的依赖性。然而，从现在的角度讲，这个论点只是理论化的，并且迄今为止还没有得到任何证据。进一步讲，网络可能塑造出内部的动态性，不管集团国的重要性如何，它们都无法控制这种效应。

    ICN的另一种效率优势在于它的分散化结构，能够避免跨国委员会、机构和行政部门以及它们设计和执行过程中可能发生的效率劣势发生。集中的跨国组织有很多缺点，它可以使国家丧失主权，会远离人们和企业的偏好，并且统一性能够侵蚀地区性的特质，带来行政无效负担，导致抵触监管环境变化的现象等等。国际组织中的效率挫伤效应导致了政策网络作为一种全球治理模式的流行度的不断增长（Maher，2002）。

   将最佳实践建议和同伴压力结合在一起可以作为促进标杆竞争的有效工具。这里会涉及到制度竞争的概念，不过只是有限的意义上有所涉及而已。由于制度竞争的高级形态，如自由选择法律和区位的竞争，既不可行，也不会碰到竞争规则和政策实践中的诸多缺点，所以通过制度的标杆竞争来进行共同学习为有效利用分散的反托拉斯知识和经验提供了最佳途径。竞争政策体制之间的标杆竞争也可以在没有任何国际协作的情况下发生。然而，由于对外国制度及其相对效率的信息不足并且存在不对称性，这种情况下标杆竞争的效率将会受到限制。ICN在此发挥了重要作用，它可以作为一种信息中介（最佳的实践建议）和模拟动机（同伴压力）。对成员机构实践的系统回顾可以为组织的竞争政策程序提供多样性，因此，可以提高透明度。不仅如此，对实践的评估也便利了不同制度和实践的相对业绩的评估。因此，基准方案的鉴别和公布促进了机构和机构之间的相互学习，并且强化了制度的标杆竞争。尚有方案一旦被鉴别出来，就会给成员机构施加无形的压力，促使他们采纳/运用这些基准，进而促进上优方案的传播。因此，就可以增强标杆竞争的效率。ICN提供了种组织化的标杆竞争，这种竞争制度可以解决无组织的标杆所存在的那些最严重的缺点。不过无论从静态的观点，还是从进化的观点，都无法评价这种组织化的标杆竞争是否能够在不花费集中成本的情况下将分散的竞争知识最优化提供有效工具。首先考虑静态的观点，首要的问题在于是否存在全面的最佳实践。ICN的成员机构赖以经营的国家中经济环境和制度环境差异很大，所以，在集团国的国家中能够作为基准的最佳实践放到发展中国家或者转型国家是否恰当，这点非常值得怀疑。如果不得不制定差异化的最佳实践，那么就需要一个标准来定义差异化的程度。一方面，每个国家中都存在竞争文化、行业结构以及人们对完全竞争控制（委托—代理层次）的偏好等方面的差异。另一方面，至少对于特殊的反托拉斯目标来说，集团内部最优方案的存在性是没有什么质疑的，并且对于经济体系和发展阶段类似或者相同的国家来说更是如此。没有任何理论能够为最佳实践群提供地理渊源，也无法得出不同“群”之间的明确界限。然而，ICN构架里面不存在这些问题。如果运用进化的观点，需要讨论的障碍将会很多。通过最佳实践建议和同伴压力得到的标杆竞争必须依赖于制度的差异性。正是制度和实践的差异性的相对进化，才支撑了最佳实践的有效性和正当性。然而，这种差异性只能发挥临时性的作用。一旦最佳实践被鉴别出来，到目前为止有用的差异性就会被“最优的规则协调”所侵蚀（First，1998）。如果所提出的最佳实践能够通过标杆竞争和同伴压力得到有效的传播，那么当所有集团都采纳了最佳实践之后，共同学习的过程就会停止，竞争规则和程序的差异性也会被自我组织的协调关系所取代。后者能够很好地作为一种相对优异的协调战略，但是这并不表明协调本身的绝对优异。

（五）国际竞争网络的发展方向

从理论上讲，如果竞争可以看成是一种稳定环境下的均衡，那么协调就代表着优异[4]。但是如果将不断进化的环境中的比较市场过程作为恰当的理论背景，那么最佳实践/协调就会面临两个挑战。一方面，竞争中的企业可以创造出新的、以前未知的反竞争战略（不断变化的商业环境）；另一方面，未来科学技术的发展很有可能创造出新的竞争理论和模型，也可能实现现有理论、实质性标准（如并购的限制标准、卡特尔豁免标准或者掠夺性实践的评估标准）或工具（如市场定义、集中度比率等）的新进化（不断变化的学术环境）。这两种相对环境的进化都能给当下盛行的最佳实践创造障碍，而竞争机构为了控制改革后的反竞争行为模式并将新理论融入进来，就必须对此作出反应。ICN中组织化的标杆竞争只是看重实践的模仿阶段，但是竞争（无论是实物，还是制度）却依赖于模仿和创新的相互作用。现有的实践将会受到未来新创造的最佳实践的挑战，因此，不断改善现有竞争的阶段同优秀方案的模仿和传播阶段同样重要。为此，规则和实践的差异性在保持革新能力和保持国际竞争政策体制方面发挥了重要作用[5]。如Kovacic（1996）指出，美国反托拉斯体系的革新总是依赖于反托拉斯制度和机构的差异性，这种差异性为获得新的理论和观点提供了多种渠道。因此，充足的多样性是通过有利的标杆竞争进行持久的共同学习的前提。提到ICN，差异性在网络中是否有恰当地位的问题，以及它是否只是暂时促进协调的问题还不明晰。然而，必须明确，质疑的目标在于差异性的未来角色，而不是协调的实际过程。ICN的非正式框架是否能够变成竞争规则和反托拉斯实践的协调器呢？网络是否无法达到成员协作所必须的稳定性呢？从现在的观点来看，这仍旧是一个不明确的、也不可预测的问题。