构建以人为本服务行政模式

构建以人为本服务行政模式
    十六大以来，以人为本逐渐成为科学发展观的本质和核心，这为服务行政理念的发展带来了契机，以人为本的服务行政模式必然要求政府转变管理模式，在扬弃以物为本的管理行政的前提下，重新构建行政的价值基础与理论基础，摈弃传统行政模式的不足，确立崭新的行政模式，由以物为主转变到以人为本、以民为本的轨道上来。政府职能表现为管制型向服务型的转变。

一、构建以人为本服务行政模式的必要性

以人为本的服务行政是经济社会发展的需要。随着经济的持续、快速发展和市场经济体制改革的进一步深入目前政府部门的管理模式，在某些领域表现出不能适应经济发展要求的一些特点，一些旧的、落后的管理方式、方法还存在于行政领域，并且在一些基层政府部门带有一定的普遍性，例如，人治思想、置政策法律于不顾，一把手说了算的以权压法、以权代法现象，行政执法中的粗暴行为，只收费不管事或以罚代管现象（此种现象在农村计划生育工作中尤为突出），农村扶贫工作中忽视最困难群体利益的“肥肉贴膘”现象……，这些不良现象的存在已严重影响了党和政府在人民群众心目中的威性和现象，甚至已影响到一地安定团结的大局，对经济社会的进一步发展已形成严重的障碍，这些不良现象的存在固然有人为等其它一些因素，但从宏观管理角度来看，政府职能和管理模式未实现根本性转变是主要因素，政府职能还未实现从“管制”向“服务”的转变，政府部门工作人员还未普遍确立管理就是服务这一行政理念，管理模式还未从“见物不见人”的以物为本管理行政转变到理解人、尊重人、关心人的以人为本的服务行政模式上来，也就是说上层建筑在某些领域不能很好地适应经济发展要求，而按照马克思主义上层建筑一定要适应经济基础发展要求这一科学论断，扬弃以物为本管理行政模式，构建以人为本服务行政模式势在必行，并且政府在此方面已有了成功做法。如国家在全国范围内逐步取消农业税，并实行种粮补贴这一惠农政策，这既体现了以民为本这一服务行政理念，同时在客观上促进了乡镇政府职能与管理模式的转变。

二、以人为本服务行政模式价值基础

服务型政府是一新兴的政府模式，学术界还没有对这一概念达成共识。但是，这些年来逐渐形成的一些服务理念，却有助于我们理解服务型政府的内涵，这些理念包括：泛公民本位；个性化公共服务；公共权力共享；公共利益共商；促进人全面发展的政府职能；全方位的责任途径；双重公共理性；公共人假设。在这些服务理念中，我们可以很容易看出其运行的价值基础，这便是民主、正义和效率。

政治学是公共行政学的母科学，政治学的许多基本概念总是主导着公共行政思想，以人为本服务行政也不例外。在这些基本概念中，最重要的便是民主。既人民当家作主。人民群众是真正的主人，政府部门的一切权力总的来源，构建以人为本服务行政模式，首先要以民主作为首要的价值基础，政府工作始终把普通老百姓的利益放在第一位，政府重要决策形成前，先征求广大人民群众的意见，倾听来自最底层人民群众的要求与呼声。民主概念可以从意识层面和结构层面两方面来理解。就意识层面来说，民主即自由平等的个人积极参与公共生活，各自在寻找公共问题的解决方法或途径的协商过程中互相容忍和相互尊重的精神；就结构层面来说，民主建立在自由、公正和平等人权基础上的一套解决公共问题的简明程序和规则。政治学的民主概念引入以人为本服务行政观中，其意义首先体现在政治民主的工具性作用。在民主社会中，人们享有生活的自由权以及言论和行动的自由，因此，他们有理由要求政府帮助他们摆脱信息缺乏的束缚并保护他们的知情权，服务型政府应该保证对公共问题进行交流与辩论的公开性，而公民的民主权益在这一过程中应具有中心地位。我们对各级政府及其官员进行激励时，无疑应该把他们听取人民意见的积极性作为首要的考察因素。其次，民主的意义还表现在它具有建设性的一面，这主要体现在行使基本民主政治权利会促使政策更有可能对公共需要做出回应。民主权利，特别是那些与保障公开的讨论、辩论、批评以及持有不同意见的权利，对产生知情的、反应民意的政策选择过程，具有中心意义。而这些过程是形成以人为本价值观念和公共问题优先主次的关键。

以人为本服务行政模式的另一个价值基础就是与民主价值相并行的正义问题。以人为本的政府必须是一个能够维护社会公平与正义的政府，社会正义由每个社会成员来提供显然是不可能的，这个任务只有交给以人为本的服务性政府。而政府作为正义的提供者，不但必须是符合法律的主体，而且应该是道德的主体。服务型政府在正义价值基础上以人为本的服务行政应该确保公民的政治平等、法律平等、机会平等和矫正的平等（即确保弱者获得救助），能够为每个成员的发展提供一个公正、平等的发展环境，除了民主与正义之外，效率也是以人为本服务行政模式的一个重要价值基础。建设勤政、廉洁、务实、高效的政府，是政治体制改革的重要目标之一，试想一个低效无能的政府能为社会经济全面快速发展创造一个怎样的环境，提供怎样的服务？因此在行政学诞生之初，行政学家便开始关注行政效率问题，特别是以泰勒为代表的科学管理运动兴起之后，一些行政学家开始重视通过科学管理管理来寻求政府行政效率的问题。效率这一价值从来没有离开公共行政学的中心视野，以人为本的服务行政模式在倡导民主、公平与正义的同时，仍然不能忽视行政的效率价值基础。

三、以人为本服务行政理念在中国的缺失

在社会主义中国，“全心全意为人民服务”是我们党和政府的根本宗旨，也是对全体党员和行政人员的根本要求，以人为本的服务行政本是我国政府行政的题中应有之义。然而，在现实的行政领域“全心全意为人民服务”在很大程度上还只是一句空喊的口号，并没有得到很好的贯彻落实，一些政府部门官员及工作人员服务意识、公仆意识淡薄、“官本位”思想严重，不能正确认识到一切权力来自人民，人民是真正的主人，自己是人民公仆，主仆角色错位，并且这种错误的思想认识在现阶段一些政府部门中带有一定的普遍性。为何至今我们仍然有使服务行政这一理念在实践中全面贯彻落实？笔者认为，原因有以下几点。

1、以物为本的传统行政观直接导致以人为本服务理念的缺失。在我国社会主义制度确立后很长一段时间里，行政体制的特点是人治管理，而这恰恰是与以人为本的服务理念相斥的。改革开放之后，随着我国市场经济的发展，管理体制也发生了相应的变化。在借鉴西方理性官僚制的基础上，我国也着手建立社会主义官僚制行政模式。但是由于中国现代官僚制先天发展不足，以加上政府主导的市场经济模式的缺陷，我国的行政模式实际上是以物为本的管理模式。这种模式至少存在以下几点不足：其一，片面追求经济利益，把人的发展问题、社会改革与发展问题排除在政府的中心视野之外；如：某环保局为了本部门的利益，对污染环境的行为采取以罚代管的办法，只要你交钱，就可以随意排污，其结果必然损害到广大人民群众的根本利益和长远利益；其二以物为目的必然排斥以人为目的，工具理性的片面发展导致仅仅把人当作手段而不是目的，没有认识到物质财富的创造与积累最终是为了人的全面发展，违背了马克思主义人是目的与手段普遍统一的原则。

2、官僚的行政伦理因素。虽然官僚制不能与官僚主义相等同，但是官僚制导致官僚主义却是一个不争的事实，再加上中国传统行政遗留下来的官僚主义习性，使得指导政府官员的行政伦理染上了更为严重的官僚主义弊病。首先行政人员对于伦理价值的热情，让位于缺乏人性的冷冰冰的归纳、演绎、判断、推理计算和论证之中。为了追求效率，社会各个领域几乎都被人们用现代官僚制组织起来，而价值、理想信念则往往被置于经济利益之后，作为社会主体的人也被物化了。其次，官僚制自身的矛盾导致其反民主性。由于国家脱离了社会，官僚为了保障国家利益和公务的执行，便成为国家管理自己、反对市民社会的全权代表。再次，行政人员角色概念模糊导致其责任意识淡薄。

3、制度伦理因素。制度在伦理上的因素包念有两种：一是对制度的正当与否的伦理评价；二是制度本身蕴涵着一定的伦理追求、道德原则和价值判断[1]。关于制度的作用，邓小平作了经典阐述：“制度好可以使坏人无法横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面”[2]。我国作为社会主义国家，为人民服务是我们进行制度设计的根本出发点，但具体的制度运行并非与理性设计完全一致，主要体现在以下几个方面：第一，社会转型期制度约束机制的软化。第二，制度与道德的分离导致制度建设中道德维系向度的偏废，以人为本的服务行政特别强调行政人员作为社会秩序、公共利益的维护者，在行使公共权力、以及处理公私关系时应以他人利益、公共利益为重，在必要时具备自我牺牲的精神，这一点不仅是倡导为人民服务的社会主义国家的最高定律，也是西方国家经久不衰的黄金定律。

四、构建以人为本服务行政模式的路径选择

以人为本越来越成为国家和各级政府管理事务中所普遍认同的原则，而服务行政也是各级政府职能改革的必然趋势。我们要构建以人为本的服务行政模式，各级政府及行政人员就要重塑行政价值理念，同时要提供服务行政的制度保障，而以人为本服务行政的成效最终要以科学的评价标准来检验。

1、构建以人为本服务行政模式的理论基础

以人为本的服务行政是崭新的行政理念，它的理论体系目前仍是不完善的，但是其理论基础是存在的，即以民主、公正和效率为基础的民主行政理论、治理理论和后现代理论。

首先，作为以人为本服务行政的理论基础，民主行政理论有着较长的历史渊源。自文艺复兴以后，民主观念在西方得到了较大的发展民主历来也是马克思主义的题中应有之义，五四运动以来，中国人追求民主的步伐从未间断过。然而，在改革开放以前很长的历史中，我们的专制集权制限制了民主的发展。改革开放以后，片面强调法制的西方现代官僚制的引进又带来了新的集权。在这样的情况下只有超越官僚的局限性，实现民主制度化的同时，注重行政人员行政民主精神的建设，即通过行政人员的民主精神塑造来实现公共行政的民主化，这样即避免了法制的片面发展，又找到了行政的伦理视角。总之，民主行政理论认为，“官僚思想使越来越多的公共生活空间理性化，使个人选择和民主责任的余地越来越小，削弱了整个社会的自治和责任感，为促进社会的进一步发展，应该将民主方法引入公共行政领域，使民主观念渗透到整个公共组织这中”[3]。

其次，善治是以人为本服务行政模式的另一理论基础。“善治就是使公共利益最大化的社会管理过程，善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态”[4]。法国银行家玛丽·克劳德·思莫茨指出，善治的构成有以下四个要素：（1）公民安全得到保障，法律得到尊重，特别是这一切都通过司法独立，亦即法治来实现；（2）公共机构正确而公正的管理公共开支，亦即进行有效的行政管理；（3）政治领导人对其行为向人们了解情况，亦即实行职责和责任制；（4）信息灵通，便于全体公民了解情况，亦即具有政治透明性。善治意味着国家职能的缩小和政府权力受到限制，但这并不意味着社会公共权威的消失，而是这种权威日益建立在政府与公民日益合作的基础上。这就有利于公民社会的发展，是一个还政于民、政府权力向社会性回归的过程。

再次，后现代理论构成了以人为本服务行政模式的第三块基石。“后现代”是相对于“现代”，用来描述后工业社会的特征，后现代理论对于公共行政理论影响极大。后现代理论对公共行政理论的渗透使人们开始质疑以科学为基础的工具理性，质疑管理政府的权威地位。后现代理论关注人，关注服务倡导公众与政府的平等地互动，特里·库柏认为，“后现代理论为对公共行政的影响主要表现在三个方面：一是公共行政的政治趋势明显，或者说，行政性政治不可避免；二是在双重角色（公民与公务员）中，行政官员对公众的效忠优先于对代理机构的效忠；三是随着绝对权威和统一价值观的崩溃，政府应提供个性化的公共服务和公共物品，而且要考虑政府的供给成本和公民的参与及消费成本”[5]。

2、构建以人为本服务行政模式的制度保障机制

上文我们探讨了以人为本服务行政模式的理论基础，然而，要保障这些理念在实际的行政过程中得到贯彻，我们就必须提供保障其有效运行的制度。

第一，要从组织制度上健全权力约束机制。为人民服务，这是我们一向的宗旨，但之所以至今仍然不能得到很好的践行，除了官员个人道德问题之外，我们的制度未能提供有力的权力约束机制是一个重要原因。例如：政府官员腐败问题，除了腐败者个人理想信念的丧失，人生观、价值观的扭曲变形之外，对其权力缺少必要的制度约束，不能不说是一个很重要的原因。如念，我们倡导以人为本的服务行政模式，就必须提供一系列权力约束机制，包括外部控制和内部控制机制，外部控制主要是依靠法律监督、人民群众监督、媒体监督等手段来实现；而内部控制则主要是依靠行政人员自己内在的价值观和伦理准则，这种方式偏向于鼓励行政人员在缺乏规则和监督机制的情况下，从事合乎道德规范的行为。为了有效实现对权力的约束，很多情况下需要综合运用这两种控制方法。例如当前出现较多的行政问责制，实际上就是巧妙地综合利用了上述两种方法。

第二，实现行政道德制度化。个体道德的影响力和作用是很有限的，而制度化了的道德则具有深刻性和广泛性。正如罗尔斯指出的，由于制度有了伦理的内涵，个人才能具有道德的行为。行政人员的道德行为又直接推动这行政体系的良性循环，发挥行政在协调人与人、人与社会、人与自然关系方面的应有作用。今后，我国在公共行政的法律制度和权力结构体系及其运行机制上，都需要包念有道德的内容，而且所确立的制度能够激励行政人员不断提高道德修养。惟有如此，才能使行政人员真正做到情为民所系、权为民所用、利为民所谋，从而消除政府与社会、国家与公民的紧张关系，才是真正以人为本的服务行政。这也是我国在“依法治国”的同时，又将“以德治国”作为另一个重要治国方略的意义之所在。

第三，进一步明确制度建设的目标体系。人类历史的进步就是人们越来越关注推动人的全面发展。总之，以人为本，突出人的地位、人的权利、人的尊重，突出人的个性发展和价值实现，这是服务行政制度建设的总体目标与基本价值取向。以人为本的服务行政的目标体系至少应该由以下两方面组成：一是完善行政人员的发展与社会保障制度，这样有利于公务员放下包袱，全身心地投入到为人民服务的行政管理中去，同时，这也是对行政人员做为人体人的重视，也是以人为本，二是行政人员通过自身人格的发展，在行政活动中充分发扬人文精神，全面体现人文关怀，抛弃工具理性的以物为本，代之以真正的以人为本，从而保证人民能够和谐幸福地生活，全面自由地发展。

3、构建以人为本服务行政模式的评判体系

以人为本服务行政是一种全新的政府模式，它的政府职能、政府合法性、政府合理性、公共服务、公共利益和公共责任等方面，都与过去的行政模式有着不同的理念。因此，对于政府服务的质量，便具有它不同于以往的行政效果评判标准，这个评判标准应该具有全面性、实践性和群众性。所谓全面性，就是要求我们对行政活动的效果进行评判时，仍然要用“三个有利于”标准来衡量，既要看经济指标，又要看环境指标、人文指标和社会性指标；既要看城市的发展，又要关注农村的进步；既要看当前的发展，又要看发展的可持续性；既要保证经济总量的增长，又要兼顾社会的整体发展；既要看经济的发展，又要看人民是否从发展中得到实惠。所谓实践性，既以人为本的服务行政不能停留在口号上，而是要切实地贯彻实施到具体的行政活动中去，就是要重实干、办实事、求实效，各种行政活动的效果要经得起实践和历史的检验。所谓群众性，即我们的服务行政忠实履行全心全意为人民服务的宗旨，倾听人民的呼声，关注群众的利益，为人民求民主，为人民谋福利，为人民追求公平与正义，并最终看人民满意不满意，人民拥护不拥护，人民赞成不赞成，人民高兴不高兴，人民答应不答应，这是对政府活动的最具权威性和决定性的价值评判。