基于理性“经济人”人性假设的行政伦理建设

摘要：理性“经济人”人性假设中蕴含着行政人员价值的“个体主义”取向、行政组织目标的“特殊利益”定位和行政行为“逃避责任”的逻辑，这使我国行政伦理建设陷入了困境。在行政伦理建设中我们应该以“经济人”假设为借鉴，正视政府“自利”本性，科学定位行政价值目标，建立“私利”与“公利”的共容机制，规范行政权责关系。

关键词：理性“经济人”；行政伦理；利益共容；权责关系

中图分类号：F202

文献标识码：A

文章编号：1000—2529(2010)01—0104—04

“公共选择”是一个政治学命题，它是将经济学的工具和方法大量应用于集体或非市场决策而产生的。对于公共行政而言，如果说在20世纪前半期，官僚制理论是影响最大的理论的话，那么在20世纪后半期，公共选择理论则是最为注目的理论之一。公共选择学者从经济学的假设、理论和方法人手来研究政治和行政问题，为政治学和行政学研究提供了一个新的视野与研究途径，丰富了当代政治学和行政学理论，拓宽了行政伦理研究的领域。它用方法论个人主义来取代传统政治学的方法论集体主义，得出与传统经济学完全不同的结论，认为资本主义的经济问题不在经济方面而在政治方面，并针对主流经济学的“市场失灵论”提出了“政府失灵论”的理念。此理论虽有其自身的局限性和片面性，但为我们进一步了解影响行政价值取向的因素、思考引发官员行为的动机以及制定防范“政府失灵”的措施等方面提供了全新视角，因而对我国行政伦理建设具有某些启示意义。

一、理性“经济人”人性假设的行政伦理阐释

亚当·斯密提出的“经济人”假设是公共选择理论的基本出发点和核心内容。理性“经济人”人性假设即人是关心个人利益的、是理性的、并且是效用最大化的追逐者。活动在经济过程中的个人都以追求个人的经济利益为动机，面临选择时总是倾向于选择能给自己带来最大收益的机会，每个参与者都依据自己的偏好，用最有利于自己的方式活动。依照公共选择的观点，“经济人”范式反映了人的基本行为特征，是社会中所有个体行为特征的统计描述，因而用这个范式，既可以用来分析经济市场上当事人的行为，也可以用来分析投票者(选民)的行为。因为个人无论是处于什么地位，并不会因所处的地位不一样而使其本性改变，其本性都是以追求个人利益的最大化或个人效用的极大化作为最基本的动机。公共选择理论将“经济人”假设引入政治领域，在分析政治问题时强调了以下几方面：首先，无论在经济领域还是政治领域，参与活动的人都是“经济人”，利己的“经济人”是经济行为的主体，也是政治行为的主体。其次，市场过程与政治过程是一致的，都是“交易”行为。公共选择理论将人类行为的两个方面——经济决策和政治决策，纳入了统一的框架。“政治制度”就像市场制度，“政治家”就像企业家，“公民”就像消费者，“选举制度”就像交易制度，“选票”就像货币，两种行为具有统一的内在动力和行为模式。“政治家为了实现他们个人的目的，他们制定他们相信能获得最多选票的政策，正像企业家生产能获得最多利润的产品一样……”。20世纪70年代后许多学者使用“经济人”、“自利性”和“租金”等概念对公共领域诸多现象进行解读。具体从行政伦理的视角来看，理性“经济人”人性假设蕴含了以下思想：

1.“个体主义”的行政人员价值取向

以理性“经济人”人性假设为核心的公共选择理论认为，人类的一切行为，不论是政治行为，还是经济行为，都应从个体的角度去寻找原因，个体是组成群体的基本细胞，个体行为的集合构成了集体行为。如果单单从整体构成着眼，则无法解释自利动机和个人偏好在决策时的作用及所占的比重。在公共选择理论将个人主义的分析方法带入政治学之前，传统的政治理论主要采用集体主义的分析方法。即把集体当作基本的分析单位。它在分析集体行为时，往往将组织及其由职位构成的团体当作一个不可分割的整体，以此为基础来分析其政治行为过程。并认为国家利益、社会公共利益是完全独立于个人利益的，国家和政府是代表整个社会的唯一决策单位。公共选择理论的“个体主义”虽然是以方法论的形式出现，从个人出发解释一切社会现象。但仍然是以理性的利己心规定个人人性，并以此为基础，将个人作为一切道德价值的最终根据所在。其实质是把个人利益视为一切善的价值合理性的最终依据。可以说，行政人员的价值取向是个人主义。行政官员的行为目的是追求个人利益的最大化，即权力与声望的提高以及相应的经济收入。

2.“特殊利益”的行政组织目标定位

理性“经济人”人性假设理论认为不仅行政人员具有“自利”本性，且政府也是“自利性”的组织。行政组织在政治运作中担负着重要的公共角色，其组织目标却是“特殊利益”(而不是公共利益)的最大化。它以追求隶属机关得到预算最大化为其目标，以此提高个人待遇，获得政绩或行为的便利。政府在实施管理活动中漠视公共利益，追求自身利益最大化，这是政府失灵的原因所在。“官僚主义”的行为方式通常是实现政府组织和行政官员“特殊利益”的最佳方式。政府领导可以利用其特殊地位，如所掌管的权力，用提高服务代价、降低服务质量的方式，变相地谋取自身利益。此外，“利益集团”也是政府实现“特殊利益”的一种方式。政府部门在某种程度上需要和依靠利益集团的资助来获得竞选胜利和实现自己的利益。这样，利益集团往往和当选议员、政府官员形成一个“铁三角”关系。在这种情况下，政府表面上是代表公共利益，实际上却是维护某些利益集团的特殊利益。

3.“逃避责任”的行政行为逻辑

理性“经济人”人性假设理论认为政府人员具有理性“经济人”行为倾向，因此可能忽视委托一代理中的“信托责任”。根据社会契约论，公民和政府之间是授权和被授权的关系，实质上是一种责任的“信托”关系。从理论上讲，政治委托人要有效地控制代理人的行为，迫使他一心一意实现和维护委托人的利益，需要满足两个前提：一是政治委托人能够掌握有关政治代理人本身以及客观环境的完全信息，且获得信息的成本足够廉价；二是政治委托人能够根据完全信息设计出最优的制度安排，将代理人奉行机会主义策略的可能性降低到零。然而，现实的情况显然不是这样。政治委托人不可能完全、甚至较深入地了解政治候选代理人的“品质”，而候选人基于理性“经济人”的人性而千方百计地隐瞒对自己不利的信息。由于现实中的人都具有“经济人”力图实现自身利益最大化的倾向，可能导致委托人和代理人之间的利益、目标发生冲突。在信息不对称和监督机制不健全的情况下，委托人就可能产生道德风险和逆向选择行为，导致“代理问题”的出现。致使政府因其自身和行政人员个体的利益趋向而偏离公共权力设置的初衷、违背公共利益的现象发生，从而产生一系列责任问题。

二、理性“经济人”视域中的行政伦理困境

公共行政的价值追求是为人民服务，维护和实现公共利

益，担当公共责任。然而，现实生活中，由于理性“经济人”假设观念广泛渗透到政府行政实践，致使公共行政领域中产生了一些伦理困境。

1.为人民服务与为官员服务的价值背离

“‘价值’这个概念所肯定的内容，是指客体的存在、作用以及它们的变化对于一定主体需要及其发展的某种适合、接近或一致。”公共行政价值便是行政价值主体(社会、群体或个体)和行政价值客体(政府和官员)之间需要与满足属性的统一。一般来说，主体与客体之间形成的实践关系和价值关系是基本重合的，因为价值关系是以实践关系为基础的。然而，行政实践关系与行政价值关系异常复杂。由于公民把国家事物的管理权委托给政府和官员，政府和官员就是社会和民众的“仆从”。在行政价值关系中，政府和官员是行政价值的客体，社会、民众是行政价值的主体，本来应该是“为人民服务”的。然而，在实践关系中，政府作为“主权者”的代理人，则处在主动的主体地位，是实际上的“主权者”，加之受理性“经济人”“特殊利益”的影响，一切实践活动总是围绕着政府展开，“为人民服务”的本质在形式上倒挂为“为政府服务”，政府和官员成为了行政价值的主体。也就是说，政府出于社会的需要而产生，而产生以后，就一跃为行政实践主体，从而造成了作为行政价值主体的社会(民众)丧失了实践主体的地位，而处在行政客体的地位。于是政府和官员总是千方百计地要求社会和民众去适应和服从他们的统治和管理，而不是要求自己去适应和满足民众的价值期望。适应“官”的就是善，不适应“官”的就是恶。这样，“为人民服务”的宗旨在社会实践中就异化成“为官员服务”，从而背离了公共行政价值。因此，“政府不只是人民的仆人，而且是一个不能信赖的、靠不住的仆人。”

2.实现公共利益和与民争利的利益错位

政府及其行政权力是为公共利益而设立的，政府是公共利益的代表者和维护者。然而，政府职能及其行政权力需要通过一些具有特殊利益和偏好的个体或群体来行使，行政权力的公共性也需要由这些个体(公务员)或组织(各级政府)来实现。因而行政权力的运行过程不可避免地要体现出权力行使者的意志，这就是公共权力的个人性或私人性。公共权力公共性与私人性的共存特性，为掌权者追求自身利益提供了可能。当然，这也是权力的工具属性所表现出来的权力既可以为广大人民的公共利益服务，也可以为政府及其官员的自身利益服务的特征。由于公共权力行使者都具有理性“经济人”特性，当他们运用权力主要或完全追求自己的利益时，他们的个人利益就会扩大，相应的公众利益就会受到侵蚀。正如丹尼斯·缪勒所说：“毫无疑问，假如把权力授予一群称之为代表的人，如果可能的话，他们也会像任何其他人一样，运用他们手中的权力谋求自身的利益，而不是谋求社会的利益。”因而，政府又是公共利益最大和最危险的可能破坏者。例如：有的地方政府片面维护自身利益，漠视人民大众的权利要求与利益诉求，有的甚至还将损害群众利益当做增加政府利益的前提。于是，本来为了实现公共利益的政府，以行政权力为资本，背离公共利益的目标，牟取自身利益，导致了利益实现的错位。

3.担当公共责任与责任缺失的责任空置

公共行政的责任原则往往体现为公共权力的责任规定。它表明责任与权力是统一的、对等的，拥有什么样的权力，就负有什么样的责任。任何行政主体都是责任主体，任何行政行为都必须处于责任状态，这是公共行政的基本逻辑。责任是权力运行的必然约束，行政责任是行政主体行使行政权力必须承担的后果(即行政权力运行的必然结果)，不受约束的权力必然会导致腐败。然而，由于现行行政体制中授权主体不明确，权力运行透明度不高，权力和职责划分不清，对行政权力制约的无效等原因造成了行政责任与行政权力相分离。此外，当前为了解决行政体制中政府效率低下的弊端，也需突破有关责任制度规则的过多限制，从而不可避免地产生效率行政与责任行政之间如何取舍和平衡的矛盾困境，这些都不同程度地体现出行政责任缺失的特征。行政责任缺失主要表现在三个方面：一是行政主体对法律规定应承担的责任通过努力而未实现的过失；二是行政主体对法律规定应该发挥作用的领域而未作为的行为；三是由于行政主体其他的不当行为给公众利益造成的损失。行政责任的缺失是行政责任机制不完善的必然结果。“如果责任机制含糊不清者很容易被忽略，那些潜在的问题必将形成对整个管理主义模式的挑战，缺乏责任机制可能意味着政府公务员的为所欲为，并且潜在的腐败行为将到处发生。

三、基于理性“经济人”的行政伦理建设路径

探讨西方理论的目的是为分析我国的社会问题提供借鉴。虽然我国是社会主义国家，有着不同于西方资本主义国家的基本制度和国情，但以理性“经济人”人性假设的理论反观行政伦理制度建设，乃有某种启示意义。

1.科学定位行政组织价值目标，建设制度伦理规范行政行为

行政价值定位，是由政府在国家治理中的特殊作用和公务员职业的特殊性质决定的。随着时代发展、国内外形势变化，以及治国理念和行政方式的转换，行政价值目标也需要进行重新认识和定位。结合我国当前改革开放和市场经济发展带来的新变化，“经济人”假设渗透到政府行政活动中现状以及现实生活中存在各式各样价值取向不同的价值主体(组织和个人)的实际(不管人们是否愿意，这些价值主体和价值取向都必然以不同方式、不同程度地影响行政价值导向)，科学的行政价值目标应该定位为：以公共利益为最高目标和根本原则，同时，兼容行政主体与公共利益一致的价值取向；以公共利益来统摄行政主体的其他价值，以行政主体目标来促进公共利益价值的实现；当行政主体价值与公共利益发生矛盾和冲突时，行政主体目标必须服从公共利益。一切与公共利益相背离、有损于公共利益的行政主体目标都应该排斥在行政行为的价值选择之外。

以价值观为导向的道德修养，是建立在“德性伦理”基础上的良知在起作用，然而具有再好德性的人也有道德失范的时候。因此，要有效地规范行政行为，外在制度的硬性约束才是根本。特别是当前我国正处在经济转轨、社会转型和政治转制时期，在法制不健全、政策不协调、改革措施不到位的情况下加强制度伦理建设显得尤为重要。制度伦理是制度中蕴含的道德价值和伦理要求，它在规范主体行为方面有着非常重要的意义。如果制度伦理缺失，行政权力的运行就可能脱离规范。因此，以“经济人”假设为借鉴，制定一套有效的抑制政府官员及其他当权者不当谋利的组织架构和政治决策过程是一项迫在眉睫的课题。

2.承认官员的正当谋利性，建立“私利’与“公利”共容机制

在现行法律框架内，只要追求利益的方式和手段合乎法律和相关制度的规定，其利益就是正当的。因此，政府官员以其优质服务或良好政绩谋求适当利益是合理合法的。在现实生活中，政府官员作为人民公仆也好，依法行政者也罢，都

不得不与以货币为基础的物质利益发生联系，否则就根本无法生存和发展。从这个意义上说，适当的“高薪”是“养廉”的基础和必要条件，不然，要么没多少人愿意为官，要么不能吸引优秀人才，要么设法贪污以弥补收入“不足”。因而，官员的合法谋利不仅是必要的，也是必须的。要从根本上杜绝政府官员在谋求自身利益过程中损害公共利益，就需建立一种行政官员的自身利益与公共利益的共容激励机制，在官员合法谋利的同时促进公共利益的增长。

实现政府利益与公共利益的共容，需要优化利益结构，理顺政府利益和公共利益的关系，使相互之间形成良性互动的关系，消除和减少两种利益之间存在的不协调和矛盾关系，减弱相互抵消、摩擦和内耗，使得政府利益的实现以增进和维护公共利益为前提。公共利益的实现又能够增进政府利益，这样两种动力在作用方向上更加一致，相互之间形成激励效应，从而使政府与公众之间形成相互信任的关系，使得两者的委托——代理关系更加稳定，政府因维护公共利益而赢得公众的信任，从而提高政府公信力。实现政府利益和公共利益的共容，保证政府在追求公共利益的前提下追求自身利益，在实现公共利益的过程中实现自身利益，而自身利益的实现又促进公共利益的实现，两者之间相互依赖、相互保障。

3.完善行政问责，规范权责关系实现权力之善

“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人使用权力一直到遇到有限制的地方才休止”。“绝对的权力会产生绝对的腐败”。在承认人性的不完善前提下，为了警惕权力的扩张，就需建立有效的权力制约机制。在权力制约中，政府内部分权制衡是必要的，但最重要的还是来自政府之外的责任监督和责任追究。行政问责的实质就是以责任控制的形式对行政权力进行监督以及对权力过失进行责任追究。各级政府部门之间以及行政官员间清晰的权、责、利关系，是有效问责的基础与前提。为了增强行政问责的针对性，政府及行政人员必须具有明晰的权责关系。这种责任关系应包括：明确的问责主体及其权力；明确的问责客体及其职责；明晰的问责事由和情形；明确的责任种类和内容等。毫无疑问，政府及行政人员明确的权、责、利关系，为推行行政问责提供了问责标准和依据，有利于通过行政问责规范行政权力运行，实现权力之善。

一方面，行政问责通过对权力行使不当的责任追究来抑制权力为恶的可能。通过行政问责，严厉惩处违法违纪行为，加大权力异化的成本，可使敢越“雷池”者得不偿失，促使权力拥有者不愿、不敢滥用手中的权力。对权力滥用、权力腐败行为的惩处，可促使各级政府及其行政人员廉洁高效地行使权力，防止公共权力的异化。另一方面，通过对权力运行的监督实现权力之善价值。从公共权力的来源来看，它起源于维护社会公共利益和社会公共生活秩序的需要，因而它在本质上是一种凝聚和体现公共意志的力量，是人类社会和群体组织有序运转的指挥、决策和管理能力与责任。实行问责就是要保证行政权力的规范运行和正确行使，确保行政权力体现公共意志、满足公共需求、实现公共利益并履行公共责任。

四、结语

带有自由放任倾向的公共选择理论是一种颇具争议的学说。把理性“经济人”人性假设应用于行政伦理方面的思想。有的具有理论创新意义和合理之处，有的具有其自身无法克服的缺陷，有的则还需进一步检验和证实。其合理性主要表现为：其一，尊重政府人员追求自身利益的合理性。一般意义上讲，人们对自身利益的追求，不仅没有违背道德的基本要求，而且还应是人类道德的内在规定之一。“经济人”假说强调人们追求自我利益的合理性，包含着对个人权利的尊重，而对人们权利的尊重是道德的一个基本前提。其二，蕴含德性伦理建设的重要性。个人主义伦理思想方法是一种美德论的方法，只不过这种美德论是基于个人权利与个人理性基础上的，它有利于表达自律道义精神与个人美德，其中折射出德性伦理建设的重要意义。其三，加强公共领域制度伦理建设的必要性。“经济人”不可能脱离个人利益而“一心为公”、“公而忘私”，此观念既防止了人们把人神化为纯粹“道德人”的倾向，也彻底毁灭了人们曾经有过的对政府官员“善”的期待。“经济人”在具体的社会生活层面难免会产生搭便车、敲竹杠以及机会主义等道德风险，因而必须设计和构建严格的制度，以防止此类问题的发生。

然而，理性“经济人”假设抹杀了政治活动和经济活动的差异性，因而，“经济人”假设并不完全适用公共领域，这也是本文的不足之处。其一，“经济人”行为选择与公共道德相冲突。“经济人”抽去了利他心的属性，没有了“仁爱之德”和“正义之德”，是一种单纯追求个人利益最大化的个体模式。现实中，在政治家和行政人员的个人利益背后，还隐约可见道德在发挥作用，并不是每一个政治家和行政人员都成了个人利益的奴隶，也不是每一个人都疯狂地追求个人利益。其二，个人主义自我利益的追求与社会利益的实现难协调。试想如果每个人都采取最大化原则来追求自我利益，必然会与他人和社会利益发生冲突，一旦冲突发生，又必将牺牲他人和社会利益。这样，包括公共利益在内的社会利益就无法实现。其三，市场领域的“交换性”与公共领域的“非交换性”不相容。公共领域的显著特征就是“非交换性”，一旦公共领域变成交换的领域，公共权力成为交换对象，也就不再有公共的领域存在。因此，“公共的是非交换的”，与市场领域的“交换性”不能相容。

由于现实生活中客观存在的理性“经济人”自利性追求，既可被用来激励政府工作人员的工作积极性，又可成为政府工作人员以公权谋私利的重要心理诱因。因而需要加强政府及其行政人员的行政伦理建设，构筑起可能抵御各种诱惑及滥用公权的心理基地和精神长城，这也是作者的初衷所在。

(责任编校：文心)