政策科学研究缘何进展缓慢?
时间：2020-11-10 08:03:15 来源：达达文档网 本文已影响 人 
摘 要:政策研究在方法上应该是多元的和包容的,需要加强政治学、社会学和经济学等多学科的交叉优势,既不排斥科学的实证,也不拒绝规范与哲学的知识。无论是从个人主义还是整体主义的视觉获得解释社会经济现象的知识或不同观点都是科学的。当前,中国政策科学研究大体上停止了脚步或进展缓慢,其根本的原因正在于政策科学的理论和方法在中国发展非常滞后,且理论研究和中国的政治决策规则等实际经验过于脱节。结合中国政策科学研究的现状和政策决策的政治规则,我们认为,政策科学在当今中国问题研究中存在以下难以回避的若干理论和方法问题,即政策决策的基本规则、价值观念与研究方法的多元性。
关键词:政策科学;决策规则;价值观念;研究方法
中图分类号:D60;C93 文献标识码:A 文章编号:02575833(2010)09001211
作者简介:赵德余,复旦大学社会发展与公共政策学院副教授、博士 (上海 200433)
]一、政策科学研究的迫切性
最近,随着宏观经济形势和政策调整的敏感性争论,尤其是关于2008年证券市场政策的批评和呼吁救市的政策呼声不断增多,我们深感学术界对公共政策的研究还非常薄弱,对许多重大的经济社会政策决策缺乏政治经济的视野和方法上的支撑。现有的关于公共管理或公共事务的治理政策研究主要局限于各个学科的分化背景下特定领域的问题研究,如对农业政策、金融政策、产业政策等,而且研究过于强调经验实证性而使得许多研究非常细致和细碎化,这样反而制约了关于政策问题的宏观思考。但是,关于政策问题本身的性质是如何界定的?政策的利益相关方及其冲突的性质对政策过程的影响方式是什么?政策目标的多元化及其冲突背后的价值观念根源何在?政策是如何执行的?等等,学界对许多问题显然还缺乏足够的重视和研究。
其中一个重要的原因,是关于政策过程的研究需要跨学科的理论知识,但目前有关政策问题的研究主要还是分散在各个学科之内按照不同的语言体系独自展开的,还明显缺乏学科之间的沟通和对话。如Shafritz指出的,“政策科学以解决问题为导向,它超越了所有学科以处理重要的社会决策,从而需要寻求将各个学科有关的知识整合为一个统一体”①。
显然,政治学、社会学和公共管理有关政策研究,其多数政策研究目前还只能局限于个案式的研究,并且在研究方法上也难以模型化和形式化,因而这类研究文章在《中国社会科学》、《管理世界》、《社会学研究》和《经济研究》这样有影响力的期刊上是难以发表的。而经济学有关政策问题的研究通常虽然能够形式化和模型化,但其基于的假设一般非常之多而远离真实世界的政策过程,其研究成果不仅缺乏解释力,而且其政策建议对政策制定者而言,常常是“南辕北辙”或似是而非。社会科学对于政策研究的细碎和专门化等问题,事实上早在20世纪中期就已经被美国政策科学的早期倡导者如Lasswell等所注意到,而正是试图克服对政策问题研究的学科分化等各种努力,最终促成了一门独立的政策科学在西方学术界地位的确立
[BF]参见HLasswell,The Decision Process,Collegee Park: University of Maryland Press,1956[BFQ]
。
但是,相对于西方的政策科学研究而言,国内有关公共政策的研究还处于杂乱无序的状况,这迫切需要学术研究机构与学科的重构以及研究方法的交叉渗透。本文拟以发表在《中国社会科学》、《管理世界》等主流期刊上为数不多的几篇有关公共政策问题研究的成果加以评论,其中三篇论文刚好可以反映政治学、社会学和经济学不同学科对待政策问题的研究取向及其方法论的特征。通过对这三篇不同学科方法性质的论文的评价,本文试图解释现行政策科学研究在中国发展缓慢的原因及其正面临的机遇与挑战。
]二、中国政策议程设置模式的误解:对政策制定程序的政治学研究
在过去的十多年里,政治学和公共管理学对公共政策的西方经典的翻译和引介兴趣明显地不断增加,其中,比较有影响力的公共政策经典译丛包括生活•读书•新知三联书店、中国人民大学出版社和中国青年出版社等
这些系列译丛的著作包括:Stone的《政策悖论:政治决策中的艺术》,中国人民大学出版社2006年版;Dixit的《经济制定制定》,中国人民大学出版社2004年版;RGoodin和HKlingemann的《政治科学新手册》(下册),生活•读书•新知三联书店2006年版;Peters等《公共政策工具》,中国人民大学出版社2007年版;MHill的《现代国家的政策过程》,中国青年出版社2003年版,以及Kingdon的《议程、备选方案与公共政策》等。其他重要的政策译著还有纳格尔的《政策研究百科全书》,科学技术文献出版社1990年版;安德森的《公共决策》,华夏出版社1990年版;RM克朗的《系统分析与政策科学》,商务印书馆1986年版,以及[以]叶海卡•德罗尔的《逆境中的政策制定》等,上海远东出版社1996年版。
。但是,有关中国政策过程的学术研究却是令人惊奇地匮乏。现有关于中国政策过程的研究的重要学术成果远远赶不上对西方政策文献的翻译进程。总体而言,如果以《中国社会科学》和《政治学研究》来看,过去10年间这两份重要的学术期刊发表的有关公共政策的政治学研究论文总计仅有数篇。而即便这些为数不多的文章也主要是对西方政策科学理论与方法的评论,如陈振明对政策科学与政策分析的两种范式的区分和比较
参见陈振明《政策科学还是政策分析:政策研究领域的两种基本范式》,《政治学研究》1996年第4期。
,景跃进对政策执行研究的综述
参见景跃进《政策执行研究取向及其争论》,《中国社会科学季刊》(香港)1996年春季卷(第14期)。
。可见,对中国政策过程的研究,王绍光在2006年发表于《中国社会科学》的论文可能算是探讨招工仲裁制度过程研究的一个开端,这里仅对此文作一个评论。
作为政治学专家,王绍光对中国的公共政策议程设置作了初步的探讨,其在Peter JMay的议程设置两维分类标准基础上,将Peter JMay的议程提出者中的政府细分为政策决策者和智囊团两类,从而和民间提出者合在一起共计三类政策提出者,分别和公众参与程度的“高”和“低”两种情形匹配。于是王绍光将中国的政策设置模式区分为六大类,分别为关门模式、动员模式、内参模式、借力模式、上书模式和外压模式
参见王绍光《中国公共政策议程设置的模式》,《中国社会科学》2006年第5期;王绍光《从经济政策到社会政策的历史性转变》,《中国经济时报》2008年12月8日;Peter JMay,“Reconsidering Policy Design: Policies and Publics”,Journal of Public Policy,(1991)11, 2:187-206
。这样,王绍光提出了6类政策设置模式,比Peter JMay的四类政策议程设置模式又多出了两类。大体上,可以认为王绍光的“内参模式和上书模式”类似于Peter JMay的“内部推动”模式,而王绍光的“借力模式和外压模式”则类似于Peter JMay的“外部推动”模式。
在关门模式中,王绍光认为:“没有公众议程的位置,议程的提出者是决策者自身,他们在决定议事日程时没有或者认为没有必要争取公众的支持。”在传统社会里,当普通公众没有什么政治参与意识时,决策者倡议是议程设置的主要模式。与关门模式一样,动员模式下的议程也是由决策者提出的。但与关门模式不同的是,在动员模式里确定一项议程后,决策者会千方百计引起公众对议程的兴趣,并争取他们对议程的支持,即先有政策议程,后有公众议程。在什么样的情况下决策者会放弃关门模式而采取动员模式呢?首先,公众具有强烈的参与意识,关门模式的正当性遭遇普遍的质疑;其次,所涉及的议程执行起来需要得到公众普遍和自觉的合作;最后,决策者缺乏实施该议程所必需的资源。在这些情况下,决策者会期望使用某种方式动员公众参与议程设置以减少执行阶段的障碍。
