建立我国高校退出制度的逻辑依据、法律规范及其路径选择
时间：2021-03-05 07:56:27 来源：达达文档网 本文已影响 人 
打开文本图片集
摘要：大学扩招之后我国高等院校数量增长速度明显加快，为经济与教育事业的快速发展作出了重要贡献。但经过20年的发展，其政策环境已经发生迁移，政策影响需要重新审视。为此，笔者通过数据与事例分析，论证高校不断显现的质量下降、生源危机、供给过剩和债务风险等问题，迫切要求我国建立高校退出制度，其间教师失业、高职扩招和放管服政策以及人力资本积累不应成为高校退出的顾虑，而事实上高校退出具有社会承载力和可行性。在此基础上，笔者从提出单位、审批单位、终止事由、学生安置、财产处理、终止后事宜以及退出流程七个维度总结我国关于高校退出的法律规范和操作程序，并从预警机制、退出标准、退出方式、善后机制四个环节探索我国高校退出的有效路径。
关键词：高校;扩招;退出制度;高校退出制度;逻辑依据;法律规范
中图分类号：G64922;G647 文献标志码：A 文章编号：1008-5831（2020）01-0222-14
1999年教育部出臺《面向21世纪教育振兴行动计划》，成为我国高校扩招的标志。在当时的历史条件下，人们普遍认为“高校扩招既是促进经济增长的突破口，也是教育的突破口”。由此开始，我国高等教育毛入学率整体呈现逐年上升趋势，2017年达到45.7%①，超过中等收入国家的平均水平②，对中国经济发展的贡献率达到1.82%～3.62% [1-2]。然而，大学扩招与任何其他改革一样有利有弊，特别是随着国家整体形势和各种条件的不断变化，其累积的各种问题也逐渐突显。为此，习近平总书记在党的第十九次全国代表大会上强调，我们要“实现高等教育内涵式发展”[3]。2017年12月19日，国务院办公厅印发了《关于深化产教融合的若干意见》（国办发〔2017〕95号），明确提出“严格实行专业预警和退出机制”，2018年6月教育部办公厅发布《关于批准部分中外合作办学机构和项目终止的通知》（教外厅函〔2018〕39号），批准终止229个中外合作教学项目。事实表明，党和政府已经下定加强我国教育事业改革的决心，尤其是高度重视对“预警退出”手段的运用。
在此背景下，2019年3月的全国“两会”期间，全国人大代表、吉林外国语大学校长秦和曾提交建议：民办高校面临生源萎缩挑战，应及早研究退出机制，同时加强高校对“优胜劣汰、新陈代谢”规则的研究。对于建立我国高校退出制度的可能性和可行性研究，目前学术界已经形成一定的成果，比如：不少学者认为[4][5]105-126+149-167[6-7]，我国高校扩招之后出现了大量的生源问题、财务问题和办学质量问题，这就要求我国必须适时建立不合格高校的有序退出制度。但是总结现有文献我们发现：关于高校退出依据的论述，仍需要充实的数据以及总结性的论述作为补充;关于高校退出的社会承载力和可行性问题，仍缺乏正面辨析。尤其是退出路径设计是论述高校退出逻辑依据的落脚点，高校退出不同于企业破产，法律适用有所差异。为此，笔者在借鉴卢彩晨关于民办高校退出法律规范总结的基础之上，对民办高校和公立高校退出的相关法律规范和操作程序进行梳理，并在此基础上提出路径优化的对策建议。
一、我国高校的数量变迁
过去几十年，公立高校经历过以政策推动的“合并潮”，民办高等教育机构经历过市场竞争导致的“倒闭潮”，民办普通高校则在政策支持下经历过“建立潮”。但我国高校整体数量稳中有升，普通高等学校数量由1977年的404所增加到2017年的2 631所，本专科在校生数量也由1977年的62.50万人增加到2017年的2 753.59万人。公立高校与民办高校数量（学校数、在校生数）变化历程可参考本文图1、图2。其中，图1数据来源于国家统计局网站;图2数据中2003年及之前数据来源于参考文献[5]，2004年及之后数据来源于《全国教育事业发展统计公报》（历年）。
如图1所示，公立高校数量变化大致分为4个阶段：1977—1987年快速上升，1988—1998年缓慢下降，1999-2009年急速上升，2010年至今持续缓慢上升，即经历了“快升—缓降—急升—缓升”的变化历程。在校生数量整体处于上升趋势，并且从1999年高校扩招开始经历了一段快速上升时期，之后稳步上升。
如图2所示，民办普通高等学校的数量在大学扩招之后“持续增长”，但近年来上升速度明显趋缓，2017年共有747所，占当年全国普通高等院校数的28.39%。在校生数量也随之增长，2017年为628.46万人，占当年全国普通高等学校本专科在校生数量的22.82%。
由此可以知道，民办高等教育机构呈现了“增长—下降—趋稳”的态势。2001年之前，民办高等教育机构呈现出明显的上升趋势;2001—2009年之间，大量民办高等教育机构关停，但值得注意的是，民办高等教育机构各类注册学生数量却比较稳定，可见学校关停较少涉及学生分流或安置问题;2009年之后，全国民办高等教育机构数量逐渐稳定。
二、建立我国高校退出制度的逻辑依据
虽然近年来我国高等院校数量增长速度减缓，但上升趋势并未出现转折。这种格局是否为持久的“常态”，高校数量发展是否会出现开始下降的“拐点”？我国台湾地区及日本、韩国有过高校大量退出的发展过程，我国大陆是否也会面临这样的问题？民办高等教育机构已经经历过一次“倒闭潮”，公立和民办学历教育尚未发生这种现象，但本文认为学历高等教育也潜伏着退出危机，政府应当积极面对，更早采取措施，化被动为主动，构建高等教育事业良性发展的长效机制。其逻辑依据和理由如图3所示。
（一）质量下降
从历时发展来看，很多发达国家在研究生教育阶段取得了巨大成功，但本专科教学质量却出现下滑的趋势，中国也不例外。伴随高校规模的扩大，我国高等教育数量与质量之间的矛盾一直为社会所诟病，2016年教育部发布的《中国高等教育质量报告》显示，用人单位对工科毕业生的满意度平均分为68.29，仅有64%的毕业生具有较强的解决方案能力，63%的毕业生具备较好的沟通能力。具体而言，主要表现为以下两个方面。
