完善地方政府财政收入分配机制的思考
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摘要：由于地方税体系尚不完善、地方政府缺乏正式收入的收入自主权及过大的非正规收入自主权等，导致中央和省级政府之间的收入分配与规范化的分税制异化。应通过优化地方税体系、规范地方政府收入分配行为、进一步实施税费改革、制定《税收基本法》和适时允许地方政府举债等措施完善地方政府财政收入分配机制。
关键词：收入分配；地方税；立法权；举债
中图分类号：F812.7
文献标识码：A
文章编号：1007-7685(2010)04-0087-03
一、地方政府财政收入分配存在的问题
1994年分税制改革，根据事权与财权相结合的原则，按税种划分了中央税、地方税和中央与地方共享税：将维护国家利益、实施宏观调控所必须的税种划分为中央税，将同经济发展直接相关的主要税种划分为中央与地方共享税，将适合地方征管的税种划分为地方税，并充实地方税税种，增加地方税收入，分税制改革在一定程度上理顺了中央财政与地方财政的关系，但在地方财政收入分配中仍存在一定问题。
(一)地方税体系尚不完善
一是地方税范围界定不科学。如，地方企业所得税是地方固定收入，但又将地方金融企业所得税划为中央收入；原则上将营业税和城市维护建设税划为地方固定收入，但又将铁道、各银行总行、保险总公司集中缴纳的营业税和城市维护建设税划归中央。二是地方税主体税种缺位，规模过小，难以满足地方政府支出的需要。现行分税制虽然划归地方的税种不少，但大都税源分散，征收成本高，难度大，收入弹性低的税种，地方税收入一般只占全国税收总收入的20％左右，从而加大了地方财政对中央返还收入和上级补助的依赖程度，使地方财政平衡的难度加大。三是地方税种改革不到位。原有的一些地方税种改革迟迟出不了台，如，土地使用税、物业税、城市维护建设税、教育费附加等。
(二)地方政府缺乏正式收入的收入自主权
1994年的分税制改革，中央与地方重新调整了事权职责与支出范围，但收入权并没有相应下放到地方。地方政府无权立法设立新税种，只能对少数税种有是否征收权(如屠宰税和筵席税)和税率的调整权。这一方面加大了地方政府的支出责任，另一方面地方政府又无财力作保证，无疑不利于地方政府提高公共服务的水平。地方税收入规模过小，使地方政府支出过分依赖中央转移支付和地方非税收入。在目前中央政府的转移支付方法不够规范和数量不足以弥补地方政府支出缺口时，地方政府只好将目光更多地转向了非税收入，尤其是土地出让收入，由此造成基金、收费迅速膨胀，扰乱了正常的国民收入分配秩序，给老百姓带来了难以承受的负担。目前，政府收入除税收以外，纳入预算的规范性收入有：企业收入、教育费附加及其他杂项收入。介于规范性和非规范性之间但仍可精确计算的有：预算外收入、政府性基金收入、社会保障基金收入等。纯属制度外且无法加以统计的收入有：由各地方、部门“自立规章，自收自支”的各种收费、罚款、集资、摊派收入等等。由于非税收入大多缺乏规范性，地方政府对此又无自我约束机制，结果出现地方政府收入严重超越地方经济发展基础的现象，削弱了经济增长的后劲，造成未来地方税税源的严重不足。
(三)地方政府非正规收入自主权过大
一般认为，缺乏正式的税收自主权，会使地方政府以各种不同的方式实施“非正式的”收入自主权。主要表现在：在法规规定范围之外的各种收费。地方收费是预算外资金的主要来源，而预算外资金占地方预算的比重又相当大。这些非正规收入问题已成为关注的焦点之一。然而，对于这些收费对经济福利造成的实际损失有多大，却不清楚。为人所知的只是这些收费对地方收入的贡献很大，并继续提供所需的资源，对满足地方政府基本支出需要发挥了重要的作用。我国地方收费主要被作为一般性资金来源使用。尽管收费在地方预算安排上具有重要作用，但在那些为地方公民提供服务的项目上，地方政府却没有普遍通过收费来补偿成本。地方政府另一种不同类型的非正式收入自主权表现在给企业的税收减让和优惠上。
(四)缺乏省以下政府正式的收入分配制度
由于1994年分税制改革未触及省以下政府的收入分配制度，造成了目前实践中各省以下政府收入分配体制各不相同的局面。这种非正式的省以下政府税收安排，为省级政府提供了预算的灵活性，并有助于实现地方政府间的收入均衡。但同时也带来一些问题。它使地方政府没有收入自主权。同时，缺乏正式的分配机制也使地方政府的收入可预测性下降，使其安排计划和支出预算的能力下降。缺乏正式的收入分配机制，也促使地方政府将财源隐藏在预算外资金中。
(五)中央和省级政府之间的收入分配方式存在的问题
第一，地方政府之间收入分配不均衡。这是由于中央政府与地方政府根据收入来源(税收征收地)分享增值税造成的。这往往导致资源的不公平分配。目前的增值税收入分享安排因有利于富裕省份，而导致省际间收入分享不均衡问题加重。第二，增值税征收范围问题。即属于地方政府的来自增值税未覆盖的其他一些部门的“营业”税或销售收入税的存在。从税收政策角度看，显然应该取消营业税，而将增值税的范围扩展到以前征收营业税的部门。按销售收入征税是不符合效率原则，在增值税体系下对服务业征收更加有效率。第三，企业所得税的归属问题。企业所得税是一种不稳定的税收来源，所以并不适合地方政府。企业所得税的税收负担很可能会转移到其他地区的纳税人身上，这将有损于收入分配的公平原则。
(六)完全划归地方政府的税收中存在的问题
完全划归地方政府的税收，一般不能向地方政府提供足够的收入来源。事实上，这些税收中的一部分可被视为“麻烦”税收，因为这些税收带来的少量收入可能不能抵消管理成本。中国税制结构的合理化可能要求取消一些目前属于地方的税收。如，应取消1994年改革后划归地方的在旅馆、饭店、娱乐、运输、通信或建筑行业征收的营业税，并用常规的增值税来代替。目前有两种属于地方政府的税收，从长远看，具有向地方政府提供充足的收入来源的能力，这就是个人所得税和财产税(物业税)。
二、完善地方政府财政收入分配机制的思考
(一)完善地方税体系
第一，要扩大地方税规模。一是适时出台税制改革方案中已定的税种，并适当扩大计税范围和提高税率。如，物业税、车船税和城市维护建设税等。二是对已设立但还没有出台的税种，如，遗产税应尽快立法开征；对经济发展要求设立的税种，如环境税(碳税等)，应在理论和实践广泛论证的基础上立法开征。此外，应大力开展对地方收“费”和“基金”的治理整顿，不合理的要予以取缔，具有税收性质的，可改“基金”或“费”为税。如排污费，可改成环境污染税。
(二)适当扩大地方政府的“税权”
地方税收自主权可表现为可自主决定开征新税种、定义和改变已有税种的税基和税率等。从执行和管理费用以及对中央政府保持宏观经济稳定看，以上选择中最小的成本是将税收自主权定义为对一些在全国范围内具有相同税基并且数目固定的地方税可自主选择不同的税率水平。另一方面，加强房产税并逐步将其转化为现代的物业税(不动产税)，但需要解决一些问题。首先，开征此税会加重企业和个人的税收负担，会有一些个人阻力。其次，为使管理更公平，需要在管理上有显著的改进。最后，在未建立成熟不动产市场的情况下，不动产税能否发挥其作用仍然未知，应进行科学的论证。
(三)改进增值税和企业所得税的收入分享制度
增值税和企业所得税收入在中央和地方政府间的分享仍有一些缺陷。建立在税收来源基础上的增值税分享制度(包括对中央新增加的增值税30％部分的税收返还)，导致地方政府间不公平和低效率的收入分配。现行的增值税共享制度，是产生地方政府之间不断增强的不均衡及地方政府之间竞争加剧的主要原因。可考虑借鉴其他转轨国家的做法，将增值税都作为中央收入，然后对这些收入以人均或其他分配方式为基础在地方政府间分享。在短期内，政府可考虑逐步停止税收返还的做法，并为增值税设计一个固定的比例以实现均等化的目的。
(四)继续实施“税费改革”，规范政府分配行为
我国实施的“税费改革”主要措施集中在两个方面：一是重塑财政在政府收入活动中的唯一主体地位，实现财政对政府财力的统筹支配。取消在体制转轨时期形成的政府各部门各单位的多元财力支配主体和独立于财政的利益格局，彻底还权于财政。把所有属于政府收入范围的财政资金，全部纳入预算管理，实现政府收入、财政收入和预算收入的统一。二是规范财政收入分配形式，重塑税收收入在财政收入中的主导支配地位，实行以税为主，税费归位。旨在将预算外资金转为正常预算的“税费改革”政策，应进一步完善，并与其他政府问财政关系改革协调起来。对预算外资金，特别是地方政府需要进行控制和统一支配。由于地方政府没有真正意义的税收自主权，而多征收收入又有可能被中央收回，地方政府在预算支出上的权力又受到限制，结果必然造成地方在收费和预算外资金使用方面的超常增长。即使在地方大量使用收费和预算外资金，对政府责任和预算管理造成损害，但这些措施也增加了地方收入，这在一定程度上使一些基本服务的资金得到保障。收费的使用也有利于弥补一些公共服务部门的成本，这使公共支出的总效率得到提高。
(五)制定《税收基本法》，以法律形式规范中央与地方的关系
提高我国税收立法质量，应从总体上构建以《宪法》为统率，《税收基本法》为主导，《税收实体法》和《税收程序法》为两翼的三位一体的完善税收立法体系。《税收基本法》是国家税收运行过程中的最高法律，它可以规范、约束和协调各单行税种的法规、规则等，不仅应包括如何划分中央政府与地方政府的税收管理权限问题，而且应包括如何确定各级政府的征税权、税法解释权和执行权、税目和税率的调整权、税收加征和减免权、税收征收程序、税收检查处罚程序等。在各级政府税权划分问题上，既要遵循中央统一领导、分级管理的原则，又要充分调动地方政府的积极性，充分体现依法治税的原则。从世界各国的税收管理体制经验看，依法治税是我国的必由之路，而制定《税收基本法》是我国依法治税的重要标志。在《税收基本法》下制定《地方税收通则》，规范地方税收的立法权、管理权和管理体制。《地方税收通则》是地方政府税收工作的指导性法规，能规范各级地方政府的税收行为，以避免出现“一统就死，一放就乱”的现象。《地方税收通则》应具有高度的概括性，并赋予地方政府充分的管理权，以便各级政府在《地方税收通则》的框架下因地制宜地制定地方税收政策，发展地方经济。但制定《地方税收通则》应与《宪法》、《税收基本法》保持高度一致，不应与其抵触。
(六)适时允许地方政府举债
改革后的分税制预算管理体制，在一定程度上可以较好地处理中央与地方的财政关系。但问题不容忽视。我国《预算法》第28条明确规定：“地方各级预算按量入为出，收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”地方政府是不允许列赤字的，即使有赤字也不允许举债来弥补赤字。但实际上，我国地方政府的各级预算是不平衡的，他们往往以各种变通的手法，或多或少的存在着“隐形举债”的问题。这些“隐形举债”对地方政府提供公共物品和服务、发展地方经济起到了一定的作用。但地方政府的“隐形举债”的风险较大，由此可能会引发财政风险，以致财政危机。可以看出，与其让地方政府“隐形举债”放任自流，不如加以正确引导，化解潜在的财政风险。因此，本文认为，应允许地方政府举债，理顺政府间财政关系，但应对其加强监控和管理。在政策制定之前，必须结合中国国情，先行制定一些过渡性措施，然后逐步把地方公债纳入规范化轨道。
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(责任编辑：闫春英)
