张凌：做合格立法人，必须有过硬的本领
时间：2021-03-25 07:53:44 来源：达达文档网 本文已影响 人 
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2000年实施的立法法规定了地方人大法规案实行统一审议的制度。自那以后，法制委在立法中的责任一下子重了许多。先后担任本届市人大常委会法工委主任和市人大法制委主任委员的张凌，对此的感受更是非同一般。作为本届人大立法工作的全面参与者和见证人，张凌主任对每一件法规的制定和修改早已熟稔于心。访谈那天，他对一个个实例、一件件法规，信手拈来，如行云流水，没有丝毫的阻塞。这让我们久别应试记诵年代的一行人敬佩不已。
一、服务大局：立法决策的重大考量
立法权是地方人大的一项重要职权。张凌开门见山地告诉我们：“本届常委会共制定和修改地方性法规62件，其中制定28件，全面修改28件，通过法律性问题的决定6件。另外还简易修改60件，废止5件，立法的工作量比较大。”自然，立法的关键在于质量和效果，他加重语气，几乎一字一句地说：“本届常委会的立法工作有不少特点和亮点。立法的过程凝聚了常委会全体组成人员的智慧，体现了他们的韧劲，更展示了他们的魄力。”他结合常委会和法制委的立法实践，一条一条给我们讲述了五年来立法工作的可圈可点之处。
张凌认为，围绕中央和市委对上海改革发展的重大决策，积极推进相关立法，是本届人大立法工作的一个重要特点。他举例说，加快建设上海“四个中心”是中央对上海的要求。常委会花了整整一年的时间，制定了上海推进国际金融中心建设条例，从打造一流的金融服务环境、吸引金融人才、更好地为金融企业服务、开展人民币跨境结算等方面做了有益探索。条例出台后震动很大，全国40多家报纸及伦敦的泰晤士报、纽约的报纸都做了报道。在推进贸易中心和航运中心建设方面，常委会审议通过了上海推进国际贸易中心建设条例及口岸服务条例、民用机场管理条例等法规。他分析：“经济中心其实是个帽子，下面的金融、贸易、航运三个中心并列，这三个中心建好了，经济中心也就建成了。”
“从上海的层面看，”张凌进一步介绍，“市委作出创新驱动、转型发展的决策后，我们围绕上海特大城市如何转型、创新，也做了很多探索。”他继续列举一系列实例加以印证：常委会有关“四个中心”建设的立法有7件；围绕创新驱动、转型发展，有1件决定、9件地方性法规，比如节能能源条例、建筑节能条例、中小企业发展条例、科技进步条例等等，都有利于促进上海的创新、转型。常委会还着眼使上海的创新驱动、转型发展保持持续不断的活力，制定了终身教育条例。他特别提到世博会筹办期间人大立法发挥的作用：在不到三年的时间内，常委会不仅及时作出了关于促进和保障世博会筹办的决定，同时还制定了7件涉博法规，并授权市政府制定了14件临时性行政管理措施和28件临时性通告，组成了一个世博法规群，有效覆盖了世博期间上海生活的方方面面，取得了良好的立法效果。他总结说：“本届常委会围绕中心、服务大局的意识非常强，这在立法决策上表现得十分明显。”
二、回应民意：民生立法占据半壁江山
民有所呼、我有所应，在立法中关注民生，通过立法保障和改善民生。张凌概括，这是本届常委会立法的又一个重要特点。
他说，本届常委会关于民生的立法项目达到了30件，占立法总数的近50%。比如，控烟立法，与百姓密切相关。人大代表曾连续三年在市人代会上提出有关议案，有的一次会议上就有2、3件这样的议案。控烟问题关系广大市民的身体健康，群众反映比较强烈，常委会下决心制定了有关法规；又如，市民体育健身条例，看起来是比较小的立法项目，但如何通过立法调动各种资源，打造上海健康城市，很有必要，市民也积极响应；再如，义务教育条例，目的就是要通过法制手段如何使教育均衡化发展，如何使百姓享受改革开放的成果，如何使几十万外来务工人员子女享有平等教育的权利；拆违条例、城管条例、公共汽电车管理条例等等，这些法规的制定和修改，都和广大群众的利益息息相关，也是群众非常关心、关注的内容。
“本届人大的许多立法看起来是一些小事情，但小事情背后有民生的大文章。急群众所急，积极想办法解决群众反映强烈的问题，一点一滴地改善群众的工作和生活环境，给百姓带来实惠，这也是人大立法应尽的责任。”纷繁复杂的立法事务，经张凌略加提炼，好比画龙点睛，一下子让我们感受到了一种新的境界。
三、法规修改：地方立法的繁重任务
2011年初，全国人大常委会宣布中国特色社会主义法律体系已经形成，这对地方立法工作必然提出更高的要求。其中很突出的一点，就是与国家法律不一致的地方性法规，必须及时加以修改。对此，张凌尤为看重。
张凌认为，地方人大立法的一项基本原则就是维护国家法制统一。本届人大，法规修改的量特别大，包括简易修改和废止的法规，总数达到了93件。他分析，社会主义法律体系有三个层次：第一个层次是国家法律；第二个层次是行政法规；第三个层次是地方性法规。这三个层次互相衔接，而不能互相碰撞，才能维护国家法制的统一，为此必须要对与国家法律不相适应或有抵触的地方性法规，进行及时清理。
与此相关，张凌还感到，地方立法日益面临着两个新情况。一是由于国家大法已基本健全，地方立法没有必要照搬照抄上位法，而是要在制定法规的过程中，更多采取简易立法的形式，有几条立几条，抓住关键的几条。本届人大“关于……规定”这样的法规有五件之多，这是一个非常有益的探索；二是相关的配套性文件要及时跟上。很多法律制定以后，要保持法律体系的完整性和有效性，一定要有大量配套的规范性文件。本届常委会及时制定了本市规范性文件备案审查规定，法工委下面专门成立了规章备案审查处，对市政府报送的所有规章、规范性文件进行备案审查，为的就是使市政府规章和规范性文件不与国家法律、行政法规、地方性法规相抵触，保证国家法制的完整统一。他概括：“这是非常基础性的工作。本届人大花了很大精力做这件事，总体来讲取得了预期效果。”而适应新的要求，对本市地方性法规开展集中清理，也是本届人大立法工作很重要的一个特点。
四、人大主导：科学民主立法迈出坚实步伐
不过无论是立法决策、民生立法还是法规修改，地方人大在立法中无法回避的一个核心性问题，就是如何发挥人大的主导作用。
谈到这点，张凌告诉我们，如何充分发挥人大在制定地方性法规中的引领和主导作用，本届常委会表现明显。他说，跳出以往那种政府部门送来什么人大就审什么、政府提出什么项目人大就立什么法这个圈子，本届常委会做了大量工作。一是在立法项目的选定上，常委会和法制委充分发挥人大代表的作用。本届常委会约50%的立法项目是根据代表议案确定的。有些项目，政府部门开始并没有提出，但因为代表提出了议案，比如拆违、终身教育、控烟、养犬、食品安全等，都列入了正式立法项目；二是在立法的时机上，如果群众呼声比较高，常委会把握好契机，就及时启动。比如控烟条例，原本是一个预备项目，但群众反映强烈，常委会及时加以启动，迅速进入立法程序，在比较短的时间里取得了较好的立法效果；三是在立法后的评估上，一个法规制定后，常委会适时启动项目评估，通过评估，发现立法过程中存在什么薄弱环节，以及如何更好地加以克服。本届人大常委会还及时从机构、编制、经费、人员等各个方面大大加强了立法研究所建设。将立法所转为财政全额拨款的事业单位，打造成整合各方资源、发挥人大主导作用、加强地方立法理论与实务研究工作的平台。五年来，立法所共完成立法课题研究73项，其中有20余项转为立法正式项目，还举办了四次大型法制研讨会，编写了38期法制参阅资料。这些工作都为人大发挥立法主导作用提供了保障。
充分把握立法工作的主导权，很重要的一点就是推进立法的科学化和民主化。张凌认为，在立法全过程做到科学化、民主化，是本届常委会立法工作的一个显著特点。这方面，常委会和法制委建立了一系列制度，把立法科学化、民主化落到实处。比如，立法项目论证制度使立法项目的产生都经过充分论证，而不是“拍脑袋”，从而把有限的立法资源用在刀刃上。又比如，在立法过程中，每件法规草案出来后常委会都及时通过网络、报刊向全社会广泛征求意见，问计于民，并形成了制度。此外，还有立法听证制度、立法技术规范等等。他表示，初步形成了一套完整的地方立法制度规范，标志着本届人大在科学立法、民主立法方面迈出了坚实的一步，而“所有这些都为今后的立法工作奠定了较为厚实的基础……”
起身告辞之际，我们的耳畔依然回响着张凌主任那舒缓的语调：这没有夸大，更不是虚言。由此联想到不久前他为本刊撰写的《地方立法中的智慧、魄力、韧劲》一文中的一段话：“本人作为65位常委会组成人员中的一员，从担任常委会法工委负责人到法制委负责人，有幸亲历了五年立法工作实践，深感立法作为治国安邦的社会公器，在民意表达、部门协调、资源整合当中意义重大；深感立法是一项政治性强、实践性强、专业性强的工作，做合格立法人，必须政治上、理论上、法律上都过得硬。”做一名合格的立法人，多么朴素而深刻的感悟！可是真正做到了，那又要付出多少的心血啊！
人物简介：
张凌，1968年3月参加工作，现任上海市人大法制委员会主任委员，上海市立法研究所所长。律师、仲裁员、国家二级心理咨询师。
1968年至1987年，在福建部队历任排长、政治指导员、团组织股长、师组织科长、团政治处主任、团政委等职。1987年9月，转业回到上海市司法局工作，历任市司法局律师管理处干部、副处长、法制宣传处处长、政治部主任、局长助理。
1994年10月至1999年9月，担任市司法局党委委员，浦东新区司法局局长、党组书记，浦东新区法制办主任。期间1996年8月至1997年2月公派赴美国西弗吉尼亚大学学习。
1999年年9月至2008年3月，历任市司法局党委委员、市司法局副局长、市司法局党委副书记、市监狱局党委书记。期间，1998年3月至2001年9月兼任市律师协会会长、党组书记，1999年4月至2002年4月兼任上海市仲裁委员会副主任。
2008年1月至今，先后担任市人大法制委员会副主任委员、常委会法工委主任、市人大法制委员会主任委员。
