中美大学治理特征的“人治”与“法治”比较
时间：2021-03-25 08:02:47 来源：达达文档网 本文已影响 人 
明晰中美大学治理特征，是中国高等教育“双一流”建设的必经之路。中美大学的内部治理特征存在着明显的差异性，中国大学由于法律不健全、科层次管理以及人情社会的原因，表现出人治的大学治理特征，其具有灵活性、高效性、创造性的优势，也具有随意性、专制性及恶化竞争的缺陷;美国大学由于法律公约、法律意识以及法治传统，表现出法治的大学治理特征，这种治理特征具有规范性、公平性、权威性、透明性的优势，但也具有低效率、不及时和刻板性的缺陷。
大学治理是一个广泛而综合的过程，它不仅包括教育行政管理与教学质量管理，还包括通过学术和行政管理机构、资金与产权结构、督导评估机构等的合理设置与安排，形成一个制度化的结构，也就是大学治理结构，用以保证大学内部机制的有效运行。“双一流”建设是目前中国大学所面临的共同问题，总所周知，美国作为拥有最多的世界一流大学、一流学科，学术水平和创新能力稳居世界前列的高等教育强国，这于其先进的大学治理经验密不可分。中国作为拥有众多高等教育机构的高等教育强国，在自身悠久发展历程中也沉淀了宝贵的治理经验。为了进一步建设世界一流的高水平大学，我们必须明晰中美两国在大学治理特征上的差异性，从而明确各自的利弊，推动我国大学治理结构的完善，适应高等教育的“双一流”建设趋势。
1 中国大学内部治理特征——人治
中国大学内部治理的组织机构与制度安排是在国家法律如《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国高等教育法》等国家法律规定下依法运行的，国家法律的不全面不完善，使得我国大学内部治理出现了人治代替法治的现象，所谓人治即校园治理过程中由个人或极少数人意志来决定学校发展政策和方针，而法律处于从属地位。
1.1 我国大学内部人治的原因
首先，相关法律规定不健全。我国国家法律规定的漏洞导致大学治理组织运行的无章可循，人治占据主导地位。第一，《教育法》与《高等教育法》有关规定表述冲突，《教育法》中规定学校工作由校长负责，《高等教育法》规定由党委领导、校长负责，二者冲突与矛盾。第二，《高等教育法》本身不完善，对高校内治理组织的职责及组织运作方式表述含糊不清，使得实际操作过程中各权力主体互相干涉，毫无避讳。其次，我国大学实行科层式管理，层级化和官僚化是大学治理的显著特征，因此下级服从上级意识、遵从领导指示意识早已根深蒂固，远远胜过对规章制度的服从意识，组织成员更习惯人治而不是法治。最后，中国是一个人情社会，组织治理上不可避免的将人情关系融入其中，这就使治理的法制化松动，出现人情化的治理现象。
1.2 我国大学内部人治的表现
以我国最高决策机构校党委会为例，我国高校党委领导的原则是：“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”，以保证决策的公平性、合理性、完善性，但实际治理过程演变成校党委书记决策，各个党委委员按照党委书记的意愿进行集体讨论、投票表决、作出决策。校内其他各个组织机构运行如校长办公会议、学术委员会会议、教职工代表大会会议、学生会会议由于存在大学治理科层文化和传统人情文化导致讨论决策时组织内下级揣摩上级心思，按照上级意愿行事，集体治理形同虚设，实际上都是每个治理机构组织“一把手”的进行决策的现象。决策如此，执行时也如此，领导之言大于天，尽管有规章制度的明文规定，组织成员也会在领导权威之下慢慢淡忘，甚至可以回避，学校章程、工作条例只不过是应付中央和官方检查时的一纸文书。
1.3 人治的评价
人治是在我国传统文化和大学治理体制下形成的治理特色，具有優势如下：第一，灵活性。人治最大的特点是不像法律规定治理般死板，尤其是当法律规定不尽合理时，人治可以结合实际情况进行有针对性、合理性决策。第二，高效性。人治过程往往根据决策者意愿当机立断，不会出现争论不休的境况，节约了大量的时间，保证了决策的高效率。第三，创造性。英明领导的决策会使大学治理突破现有治理的历史局限性，积极调整改革适应环境需要，最终为今后大学健康良好发展奠定基础，成为时代的创举，如我国民国时期的蔡元培北大改革，使得北大从一座充满封建沉珂的学堂变为中国近代的头等学府。当然人治也有不少的缺陷：第一，随意性。大学内部事务处理时忽视具体的法律法规和条例，使决策严谨性和规范性降低，长此以往会助长决策一把手决策的主观随意性，而组织内部约束机制不健全，最终导致不合理决策甚至违背相关法律规定。第二，专制性。学校人治实际上就是党委书记等重要领导人物专制，组织内成员习惯性的附和领导，使得成员们渐渐丧失自己原本拥有的决策权力而变成了执行决策的工具，领导也因政治权威的逐渐积累从领导决策大学内部事务转变为专制主义甚至霸权主义。第三，权力竞争恶化。一方面，权力组织之间竞争恶化，由于法律对各领导机构权责没有进行详尽的规定，各领导都想拥有更多职权，相互竞争，互相夺权，导致执行机构臃肿，重复率极高;另一方面，组织内部权力竞争恶化。人治决策者享有许多特权，组织内许多领导都想争当大学组织内部决策的“首领”，这就不可避免的加剧了组织内部的明争暗斗。
2 美国大学内部治理特征——法治
美国大学内部治理机构和制度安排都严格按照各州宪法及各大学章程进行的，一切组织机构的运行都依法运行，呈现出明显的法治特色。《布莱克法律辞典》对法治（Rule of Law）的解释是“法治是由最高权威认可颁布的并且通常以准则或逻辑命题形式出现的，具有普遍适应性的法律原则称为法治”，“法治有时被称为法律的最高原则，它要求法官制定判决时，只能依据现有的原则或法律而不能受随意的干扰或阻碍”。
2.1 美国大学内部治理法治的原因
首先，美国国家法治传统。自1620年美国还是英国殖民地时，就深受法律影响并将法治这一传统延续至今。当时的法律公约——《五月花号公约》中明确指出：“为了殖民地的公众利益，我们将根据这项契约颁布我们应当忠实遵守的公平公正的法律、法令和命令。”其次，美国人法律意识强烈。美国人民十分注重遵纪守法，维护法律的权威性和公正性。在美国人的思维方式中，依法办事，尊重法律，无条件的服从法律的支配，是一个永远不能背离的大前提。最后，美国大学法治传统。美国大学自特许状颁布拥有自治权开始就制定了大学章程作为学校内部各组织机构运行的核心依据，大学治理除了要遵守联邦宪法和州宪法相关规定以外，大学章程就是学校内部治理的最高准则和依据。
2.2 美国大学内部治理法治的表现
首先，大学内部治理法律健全，内容详尽。美国大学内部治理的法律多样且篇幅较长，内容规定细致全面。校内治理法律主要包括：第一，大学条例和规章;第二，大学与教师、职工、学生及外部公司签署的合同。其次，各组织机构依法运行，一旦出现问题，也会寻求法律救济。大学章程渗透在大学治理的方方面面，大学治理依赖大学章程并不断完善大学章程，没有绝对权威，没有专制主义，权力机构设置重视权力制衡和法律援助建设，比如美国大学学生会部门设置中就设有司法部门和学生议会，学生自治组织必须按照学生议会制定的学生会章程运行且出现问题时可求助于学生司法部门。校内其他组织机构也依据相关工作条例运营。总之，法律永远保证美国大学自治，永远是学校内部治理的第一原则，在美国大学治理中居于不可撼动的地位。
2.3 法治的评价
法治虽然没有人治历史久远，但因创造的巨大效益而颇受现代大学领导人的喜爱。具体来说，法治具有的优势如下：第一，规范性。大学治理决策按照法律规章制度进行可以避免组织运行的随意性和人情化，一切按照正规流程和法律章程办事，大学运行有条不紊，法治使大学内部杂乱无章的各种权力关系、交叉运行的各种组织关系处于规范状态。第二，公平性。美国大学治理注重公平、民主，依法治理可以保障大学各利益相关者的以平等的法律地位充分参与大学治理，依法行使参与治理的各项权力，如审议权、监督权、建议权等等，充分调动各利益主体参与大学治理的积极性，保证决策的民主性和科学性。第三，权威性。与政治權威不同，法律权威更庄严、更长久，是大学内部形成依法治理良好风气的重要保证，法治的权威性使得组织内部成员自觉遵从工作规章条例，按照章程办事，当出现意外状况时，也坚信法律的处理结果的公平公正性，成员工作中充满安全感，便会更加努力工作。第四，透明性。美国大学依法及时将各治理机构决策信息和人事信息等重要事项进行公开，接受校内及校外各利益相关者的监督审查，以防止徇私舞弊，弄虚作假，使大学内部各项权力在阳光下运行。当然法治也并非十全十美，其缺陷主要有：第一，效率低。由于校内各项决策都要依法进行民主决策，各个组织运行必须经过法律规定的流程，很多繁琐无用的步骤无法避免，组织决策与运行效率明显降低。第二，不及时性。当大学内部遇到突发状况而相关法律规定模棱两可甚至空白的时候，法治会使大学内部系统瞬间混乱无章，不能得到及时的控制。第三，刻板性。法律是人事先制定的，无法保证事事都合情合理，当实际情况的合理解决方案与相关法律规定冲突的时候，法律规定的刻板性会引起校内各利益相关者的不满，进而加剧组织治理矛盾。
3 小结
人治即校园治理过程中由个人或极少数人意志来决定学校发展政策和方针，而法律处于从属地位。我国大学内部人治的原因：相关法律规定不健全;我国大学实行科层式管理，下级服从上级意识早已根深蒂固，组织成员更习惯人治而不是法治;中国是一个人情社会，治理的法制化松动，人情化的治理现象普遍。我国大学内部人治的表现：我国最高决策机构校党委会其实际治理过程演变成校党委书记决策，校内其他组织机构运行实际上都是每个治理组织“一把手”进行决策。执行时也是如此，学校章程、工作条例只不过是应付中央和官方检查时的一纸文书。人治具有优势如下：灵活性、高效性、创造性。人治也有不少的缺陷：随意性;专制性;权力竞争恶化，一方面，权力组织之间竞争恶化，另一方面，组织内部权力竞争恶化。
美国大学内部治理机构和制度安排都严格按照各州宪法及各大学章程进行的，呈现出明显的法治特色。美国大学内部治理法治的原因：美国国家法治传统、美国人法律意识强烈、美国大学法治传统。美国大学内部治理法治的表现：大学内部治理法律健全，内容详尽;各组织机构依法运行，一旦出现问题，也会寻求法律救济。法治具有的优势如下：规范性、公平性、权威性、透明性。其缺陷主要有：效率低、不及时性、刻板性。
（作者单位：重庆第二师范学院）
