李昌平《取消农业税将引发一系列深刻变革》
时间：2021-09-26 16:32:23 来源：达达文档网 本文已影响 人 
一、“农不养政” 乡镇体制和机构改革要来真的了
改革开放以来，乡镇政府部门以农业税为载体，派生出从农民、农村、农业摄取剩余的数百种税费负担，且"取之于民"不是为了"用之于民"，而是为了解决乡镇"干部"的吃饭和福利的需求。中西部地区的乡镇政府部门的职能进入了一个怪圈--"收钱-养人-养更多的人-收更多的钱"；政府=干部=收钱=管理=寻租；政府财政=干部饭碗=农民口袋=农业税费。
面对日益膨胀的机构和越来越庞大的干部队伍，中央部署过三次乡镇机构改革，改革的目的就是要精简机构和人员，提高政府服务效能，促进农村经济发展和社会稳定。回顾历次乡镇机构改革，我们不难发现每次机构改革都是加强条条的权力，削弱地方块块的权力，上收农民的权力。北京的各个强势部委的权力是要加强的；地方政府从自己的利益出发，采取"上有政策、下有对策"应付中央，一般情况下，地方的权力也难以削弱；每次改革的结果是农民的权力更小了，管农民的权力部门越来越多了，农民身上的绳索越来越紧了。在市场经济条件下，市场配置人才、技术、资本对小农经济是不利的，农民需要技术服务和金融服务，但是每次改革都是削弱农村技术服务和金融服务部门。可惜的是，每次全国性的轰轰烈烈的机构改革都是一次官家"抢银子、甩包袱"、民间"套绞索、背包袱"的过程。每次都是机构改大了，人员改多了，从农民身上摄取剩余的能力增强了。
一般认为乡镇机构改革失败的原因是没有抓住转变职能--"收刮"职能转变为服务职能这个关键。其实更深层的原因在于：县乡依然靠"以农养政"，"收刮"农民依然是县乡财政的主要来源。中央财政不养县乡政权，上面发帽子，农民开票子，中央、省市各级不会产生真正改革乡镇体制和机构的动力。而农民有改革乡镇体制和机构的动力，但农民没有权力。只有县乡政权靠中央财政统筹，县乡政权的基本职能才有可能转变为服务农民。只有县乡政权靠中央财政统筹，中央政府才会下决心解决县乡如此庞大的机构和官僚队伍。
随着农业税的取消，"农不养政"变为现实，县乡体制和机构改革不得不真正开始了。
二、“农不养政” 开创乡村社会“民本位”新时代
在我国的中西部农业地区，农业税既是县乡"收刮"体制存在的理由，又是县乡"收刮"体制存在的经济基础；"收刮"体制的存在既是"官本位"体制的存在理由，又是"官本位"体制存在的经济基础。只要县乡"官本位"体制的存在，民主容易成为欺骗人民的招牌，法制容易成为桎梏人民的工具，市场容易成为权力和资本合谋的平台；只要县乡"官本位"体制的存在，中央转移支付的资金就难以用到老百姓的身上，公共财政就难以建立起来，服务型政府是一个无法兑现的白条，建立公民社会也是一个无法实现的目标。
取消农业税后，乡镇的财政来源主要就是上级政府的拨款，乡镇政府的利益和人民的利益就具有一致性--向上级争取资源和优化配置本乡本土资源是乡镇政府和民众共同的基本目标。取消农业税后，"收刮"体制就没有了合法性和经济基础，乡镇政府必然转向服务型政府。在另一个层面，当县级政府不找乡镇政府要钱了，而是反过来给钱，县长对乡长的要求主要就是把下拨的有限资源用好，以保证乡民安居乐业。谁当乡镇长对县长而言不是特别重要，只要人民满意就行，这时县政府和人民群众的目标也是高度一致的。民选乡镇政府、让人民群众监督管理乡镇政府才能顺理成章、水到渠成。同样的道理，当乡镇政府不找农民收钱了，谁当村长对乡镇长不是很重要，只要农民满意谁当都行，这时村民自治就顺理成章、水到渠成了。当村长和乡镇长都是民选民管的，当乡镇政府和县级政府不找小农要钱，而是给钱时，官方控制乡村社会最佳的选择是提高民间社会的组织化水平，以降低乡村社会的管理成本；反过来，乡村社会组织化程度的提高，民间力量得到增强，有利于一个健康的市场经济的、民主的、法制的、公平公正的自治为主的乡村社会的建立。很明显，农业税取消后，支撑乡镇"官本位"体制的第一块多米诺骨牌倒下了，预示着一个"民本位"的乡村社会开始发育。
三、实行“税转租” 开启乡村组织发展和村民自治新时代。
过去是国家权力下乡，推行"税外费"、"费改税"，剥夺了土地集体所有者权利，所收的正税、附税和各种费都掌控在官方的手上，村自治组织成了一个只有义务、没有权利的空架子，民间组织成了无本之木。官方掌控了乡村社会的一切经济资源，民选的弱势的村长不得不向官权乞讨，民选的强势的村长也会遭到掌控资源的官权赎买，如果赎买不成，官权也可以对强势的村长行使合法的"加害权"。这就是十几年来很多地方的村民自治--只是"选举游戏"的根本原因，也是民间组织艰难生长的根本原因。
取消农业税后，一个值得认真考虑的重要问题摆在了我们的面前：三年后，当农业税取消了，农民种地还要不要交负担？
在一般的学者和政策研究者看来，农民种地再不要交任何负担。实际上这是不对的，农民种地一定要交费。第一，土地承包一定三十年或五十年不变的政策，导致农民占用土地极不平衡，不收费就无法体现公平。特别是贫困的地方，土地依然是生存的唯一资料，不占用土地的农民如果得不到相宜的补偿，就等于他们的基本生存权被剥夺了，这是违反宪法的（土地承包法必须尽快修改）；第二，土地属于村民集体所有，所有者的权益通过什么来体现呢？第三，村委会作为村民自治组织，必须要有自治的财政基础；第四，村集体经济组织作为一个为村民提供公共服务--水利、道路、技术服务、合作互助、发展基金、五保照顾等，必须拥有一定的资源；第五，农民放弃土地的权益要进城发展，必须要拿一笔钱加入城市社会保障体系，这笔钱从哪里来，应该由村集体经济组织支付--从地租或承包费中支付。
时下在减农业税的同时，要研究"税转费"或"税转租"的相关政策。种地的农民一定要向村集体交纳承包费或地租，租金或承包费收多少、怎么收、怎么管、怎么分配，以及国家未来的农村养老制度、合作医疗制度、义务教育制度、村民自治制度、合作互助制度、农村人口转移制度等等，都必须加紧研究、统筹安排。
农业税取消后，民间会获得很大的一块经济资源--每年至少500亿以上。村民自治组织有了500亿以上的经济资源，农村一个新阶段--民间组织发展和真正意义上的村民自治时代开始了。
随着村民自治和民间组织的发展，长期困扰乡村社会进步的诸多问题会得到突破：小农户无力应对大市场、大资本的局面会有改善，生产成本会大大降低，生产收益会显著提高；乡村社会的自我管理能力会大大提高，管理成本会大大降低，乡村社会的组织动员能力会大大增强。"政府只管该管的事，不该政府管的事民间自然有组织去管"会成为现实；民主政治有了组织保障，农村民主不再是少数人操纵的民主；法制社会才有基础。如果穷人不是生活在一定的组织之中，法律是不能够平等地保护穷人权利的，弱势的人没有组织做后盾，法律就会成为强势者欺负弱势人的工具。总之，民间组织是好的市场经济和好的法制社会的基石。
四、二十五年后，又一个新起点
中国农村改革改什么？开放放什么？改革就是要革除"高度垄断的经济体制和高度集权的政治体制"的弊端；开放就是要对内和对外开放国营垄断经营的领域，总的目标是建立"市场经济、民主政治、法制国家"。在一个高度计划和高度集权的体制下，构成农村社会的三大基本要素：农民、基层组织和基层政府都在严格的管制之中，整个乡村社会缺乏活力和效率。改革的必然逻辑过程就是：放活农民、放活基层组织、放活乡镇政府。
中国农村的改革开放正是从放活农民开始的。
25年前，中国乡村社会发展的根本的障碍是人民公社把个人、家庭和大队管得过死，在以"收刮"为主要职能的人民公社的体制中，大队没有生产主动性和积极性，家庭更没有生产的权力，社员消极怠工，整个乡村社会没有活力。在这样的情况下，一方面公社制度不仅不能为国家的工业化提供更多的农业剩余，相反，随着越来越多的拖拉机、化肥、农药、钢材等"支农"物资下乡，国家通过公社获取的农业剩余相对减少了；另一方面，随着支农物资越来越多的下乡，农民从公社得到的分配越来越少，吃饱饭越来越困难了。公社体制维持到70年代后期，既不能满足国家利益，又不能满足集体和农民的利益，国家、集体和农民都在困境中突围，这就决定了公社体制必然灭亡的命运。
小岗村农民的家庭承包经营--分田单干冲破公社体制的牢笼，家庭有了活力，农村劳动力的生产积极性得以释放，粮食的单位面积产量大幅提高。由于家庭经营制度的制度收益在"交足国家的、留够集体的"后，还有"更多自己的"，所以，微观的家庭经营制度冲破貌似强大的公社制度和共产主义意识形态，像黎明前的太阳，腾空而出。不仅如此，随着"留够集体的、剩下自己的"的不断积累，大队和家庭有了发展的本钱，在当时的短缺经济的环境条件下，社队（乡镇）企业和家庭非农经济--民本经济也获得了飞速发展。
随着民本经济的快速发展壮大，民间和地方政府也有了经济力量，越来越不满意国家对农村基础设施和公共服务投资的速度和力度，财政"递增包干、分灶吃饭"的制度随之产生了--家庭承包发展为"政府承包"了。这种财政包干制度在一定的时期确实调动了地方政府和村集体发展经济的积极性，地方的基础设施也得到了空前的发展。但是，一个致命的问题在于"官本位"的"收刮"体制没有任何的改变，上级政府和下级政府虽然"承包"了，但不是对等的法律主体之间的"承包"。
随着时间的推移，上级政府得到的经济发展的好处越来越多，下级政府得到的经济发展的好处越来越少；上级政府为了控制下级政府，延伸到乡村社会的权力（发帽子）越来越多，下级政府权利越来越少而"开票子"越来越多；上级政府甩给下级政府事权和达标升级工作越来越多，下级政府背在身上的包袱和套在脖子上的绳索越来越多。村一级是"收刮"体制的末端，因此，捆得最死，受害也最深重。
从家庭承包到"政府承包"，25年过去了。放眼25年，我们惊奇地发现，乡村社会的问题和人民公社时期的问题有惊人的相似性--乡政府中央不满意，村委会不满意、农民不满意；现在的财政递增包干体制，乡政府没有积极性、村委会没有积极性、老百姓没有积极性；现在的农村税费政策，地方政府捆死了没有活力，村集体捆死了没有活力，农民也面临"十几顶大盖帽管一个破草帽"的遭遇。
所不同的是，现在的农民比公社时期的农民有了流动就业和在土地以外发展的自由，农村经济制度和结构发生了深刻变化，民本经济已经成为乡村社会经济主体的现实无法逆转了。我们惊讶地发现，在"放活农民、放活组织、放活基层政府"的农村改革中，我们用了25年，竟然还没有走完"放活农民"这一步啊！
25年后的今天，当一种声音--"农民真苦、农村真穷、农业真危险"终于成为共识的时候，当"取消农民负担"、"农不养政"成为现实的时候，我们终于欣喜地看到民间组织每年将获得数百亿的资源，村民委员会和村党支部即将从"官本位"的"收刮"体制中解放出来，久违的、一个充满活力的乡村社会即将来临了。
25年前的"放活农民"引发了民本经济大发展，促进中国经济制度发生了深刻变革。我们有理由相信，25年后的"放活基层组织"也必然会引发乡村社会的新一轮经济增长，更为重要的是将促进乡村社会的治理制度和组织结构发生深刻的变革。我们必须果断地
抓住历史性的机遇，推进乡村社会朝着"民本位"的正确方向前进，以促进中国政治制度发生深刻的变化。
五、党在农村社会的领导必将与时俱进
过去，党的支部的领导权威，主要通过是乡政府强化实现的，乡政府强化党支部领导地位主要是受自身利益驱使--摄取村级资源。在很大的程度上，党支部代表了乡政府的利益，村委会代表的是农民的利益，这就是普遍存在的村"两委矛盾"的原因所在。由于政府掌控乡村社会的所有公共资源（国家机器、税费等），代表上级利益的党支部在农村的地位相对村委会要高出许多。随着农业税的取消，乡镇财政接在村集体经济体上的脐带扯断了，乡镇政府通过党支部控制村委会以获取资源的习惯做法没有了合法性和利益驱动。村委会作为合法的村民自治组织将依法掌控乡村社会的公共经济资源，党的基层组织的领导地位面临从未有过的新问题。
党的基层组织的领导方式必须要与时俱进。
未来乡村社会要朝"民本位"方向发展，那么，党的基层组织和党直接领导下的群团组织（妇联、共青团等）必须加强自身的民间性，回到民间去，成为"民本位"组织，以加强和改善党在农村的领导。加强党在基层的领导，就是要强化党的基层组织依法领导人民"选举、监督、罢免"基层政府和村委会；改善党在基层的领导，就是要实现党政分开，党的基层组织要始终站在人民群众中间，始终同人民群众同呼吸共命运。党的基层组织不能站在台上代表人民，要站在人民中间领导人民、代表人民。
党的基层组织要加强自身的建设，党组织应该由人民群众中的最优秀分子组成，始终保持党的纯洁性和先进性，以保证党的基层组织成为民间组织的领导核心，党的领导要通过领导民间组织来实现。在未来的乡村社会，要以党的基层党委或支部和党组织领导下的共青团、妇联会以及其他民间组织的领导人为主，组成乡镇或村的人民议会，人民议会决策乡镇或村的重大事务并提交人民代表大会表决，再交乡镇政府或村委会执行。党的基层组织必须坚持做到：领导人民给政府和村委会授权但不揽权；领导人民监督政府和村委会执行人民代表大会通过的决策但不参与执行、落实决策的具体工作；领导人民罢免腐败政府和村委会权力但不恋权。
党的基层支部和党委的成员，不能吃皇粮。党的基层组织的经费主要来源于党费和党产的收益，也可以以党组织的名义承接政府公开招标的工程，发动党员义务参加工程建设而获得经费。
党的基层组织必须带头示范"党代表常任制"等民主自治形式，以引导乡村民主政治和民主文化的建设。
党的基层组织要加强自身的人民性、群众性、民间性、先进性，为乡镇体制和乡村社会由"官本位"向"民本位"转变提供政治保证，为乡村社会向民主自治社会转变提供组织保证。这就是党的基层组织在新的历史条件下最根本的任务。
六、“布袋民主”将成为历史，民主将成为改革的根本动力
乡镇体制改革和乡村社会转型，就是由"收刮"体制转变成服务体制，由"官本位"社会转变为"民本位"社会。实现这种转变最难的是现有干部的角色转变--官转民。对很多吃惯了皇粮的人来讲，这是一场伤筋动骨的革命。
过去20多年的乡村社会政治生活中，流行一种"布袋民主"--选上的干部就进入了布袋，再不会出来，所以，袋子里的干部越来越多，袋子里的干部越多，老百姓日子越难过。老百姓对这样的民主深恶痛绝。这样的民主是"官本位"体制下的民主。
当"农不养政"成为现实时，一个"民本位"乡村社会来临的时候，"布袋民主"再不可能有市场。民主既是维护老百姓权益的武器，又是中央政府"清理袋子"的力量。
民主将成为乡镇体制改革和乡村社会转型的根本动力。"两个两手抓，两手都要硬"将成为未来改革的工作方针。
一手抓民主建设，一手抓打击腐败。
一手抓民主建设，要通过民主选举的方式搬掉铁椅子，打破终身制，建立民权政府。选上是官，选不上即民，老百姓说了算；另一手抓打击腐败（或法制）。对对抗改革的要依法反腐败反掉一批。 一方面要依靠群众、发动群众，用民主的力量排除官本位的阻力；另一方面要保持强大的政治压力来推动改革。
一手抓"釜底抽薪"，一手抓"另起炉灶"。
一手抓"釜底抽薪"，就是要对旧的"官本位"体制减少资源的供给，一方面是逐步取消农业税，逐步抽调乡镇"官本位"体制的财政基础；另一方面是国家财政对农村的教育、医疗和六小建设的投资，不能依赖原来的路径配置，要依靠民主化、法制化、制度化的方式配置资源。另一手抓"另起炉灶"，一方面就是要依靠民主的力量根据乡村的实际情况，建立民选、民管、民本位的乡镇政府；另一方面就是要建立"官转民"的保障机制，让那些主动放弃官位者有最低的生存保障，增强他们重新选择生活的底气。
在县乡社会里，只要农民稳定了，农民有了积极性，农民成为改革的主导力量，其他任何力量都不足以对社会稳定构成威胁，更不可能阻止社会前进。 只有真正的民主，才能彻底地消化掉乡镇原有体制的人员包袱，平稳实现乡镇体制转变和乡村社会转型。
