海事刑事案件诉讼管辖权问题研究

邵海凤

摘 要：最高人民法院于2017年2月授权宁波海事法院作为管辖试点院审理海事刑事案件，但对海事刑事案件的范围未作界定。为统一规范管辖，应将海事刑事案件界定为与海事法院管辖受理的海事侵权纠纷、海商合同纠纷、海洋行政、海洋执行等案件相关联的有关刑事案件。海事法院为跨行政区划管辖，海事刑事案件的公诉机关应为案发地地市级检察机关，而不仅仅是海事法院所在地地市级检察机关。海事刑事案件的侦查有其海域特殊性、复杂性，应加强海洋行政执法与刑事司法、检侦、检法衔接与配合协作，以促进海事刑事案件诉讼各环节顺利流转。

关键词：海事刑事案件 范围界定 公诉权配置 诉讼管辖

一、问题的提出

改革开放以后，我国海上运输和对外经济贸易事业迅速发展，在海域中发生的海事案件和海商案件日益增多。为及时审理这类案件，有效行使海上司法管辖权，全国人大常委会于1984年11月审议通过《关于在沿海港口城市设立海事法院的决定》，最高人民法院据此在全国有关港口城市共先后设立了11个海事法院，[1]形成贯穿我国南北海域及与海相通的可航水域的海事审判系统。同时，最高人民法院于1984年11月出台司法解释明确海事法院专属管辖18种海事海商案件，之后经过1989年、2001年、2016年三次修订，将海事法院受案范围扩展至包括海事侵权纠纷、海商合同纠纷、海事特别程序、海事行政和海事执行等6大类108项案件，这些海事案件可以概括为与船、与海、与港口相关联的案件。其中2016年最高人民法院在修订受案范围时明确将海事行政案件纳入管辖，主要原因在于随着海洋经济的快速发展，海上行政部门的执法力度日益加强，海事行政案件专门化审判的司法需求显得较为迫切，海事法院全面管辖海事行政案件的时机已经成熟。[2]

2017年2月26日，最高人民法院办公厅签发《关于指定宁波海事法院作为海事刑事案件管辖试点法院审理宁波“5·7”涉外海上交通肇事案的复函》，宁波海事法院由此开启了刑事、民事、行政“三审合一”海事审判模式试点改革。试点以来，该院共审理了浙江省宁波市检察院、浙江省舟山市检察院提起公诉的三类海上刑事案件。具体如下：

[案例一]2016年5月7日3时34分许，马耳他籍散货船“卡塔利娜”轮从江苏连云港驶往印度尼西亚途中，在浙江宁波象山海域与山东石岛籍渔船“鲁荣渔58398”轮雾中发生碰撞，造成“鲁荣渔58398”轮沉没致14人死亡5人失踪。经海事部门认定，“卡塔利娜”轮在此次事故中负主要责任。事故发生后，原浙江公安边防总队海警二支队（2019年改革后为浙江海警支队宁波大队）介入侦查，后对该轮当班驾驶员二副艾伦·门多萨·塔布雷以涉嫌交通肇事案移送宁波市检察院审查起诉。6月5日，宁波市检察院将该案向宁波海事法院提起公诉。该案是全国海事法院自1984年成立以来首次受理海事刑事案件。[3]

[案例二]2015年至2018年间，浙江省舟山市公安局普陀区分局相继侦破三起重大涉嫌收购、运输、出售濒危野生动物罪的案件，先后移送至舟山市普陀区检察院审查起诉。2019年5月22日，舟山市检察院指控涉案的杨士秀、刘阳等15名被告，先后非法收购236只国家二级保护动物蠵龟、海龟运至广东出售获利，严重破坏生态环境和资源保护，向宁波海事法院提起民事公益诉讼，要求追究涉案人员的民事侵权责任，索赔总金额657万余元。这是系全国海事法院首次受理涉及海洋动物保护的公益诉讼。[4]同年9月11日，舟山市检察院指控被告人刘阳等5人犯非法收购、运输、出售珍贵、濒危野生动物罪向宁波海事法院提起公诉。

[案例三]2019年10月初，被告人王某财与其他6人（均另案处理）驾驶“鸿达2号”船出海，从靠泊于境外海域的一艘货轮上非法接驳冻鸡爪、猪肚等货物308吨，通过绕关方式走私进境，10月17日晚靠泊象山县力洋镇钓鱼礁码头，正在卸驳走私进境货物时，被公安机关当场抓获;此外，王某财等人于2019年8月下旬驾驶“鸿达2号”船在韩国一港口非法接驳冻鸡爪等货物总计472吨，通过绕关方式走私进境。被告人王某财获取非法所得七万元。2020年6月17日，宁波市检察院指控被告人王某财犯走私国家禁止进出口的货物罪向宁波海事法院提起公诉。[5]

继2017年2月宁波海事法院试点管辖海事刑事案件后，海南省于2020年10月出台《海南自由贸易港制度集成创新行动方案（2020-2022年）》，明确提出要推进海事审判“三合一”改革，[6]意味着海事法院试点管辖海事刑事案件将有扩大趋势。综观宁波海事法院的试点实践，带来的问题是：

第一，海事刑事案件的范围应如何界定？最高人民法院在2017年2月的复函里提出了“海事刑事案件”这个概念，但并未对其受案范围进行界定，当前这一概念的内涵和外延在实务界和理论界尚未形成共识。由于涉及到检察机关对海上刑事案件的起诉移送问题，有必要予以厘清。

第二，海事刑事案件的公訴机关应如何确定？案例二中舟山市检察院并非宁波海事法院所在地检察机关，其向海事法院提起公诉的依据是什么？检察机关与海事法院的诉讼监督对应关系是怎样的？海事法院为跨行政区域管辖，海事刑事案件审判管辖涉及检察机关公诉权配置，需加以明确。

第三，海事刑事案件审判管辖试点中应如何加强诉讼各环节的衔接？我国法律并未明确海事法院对刑事案件的管辖问题，最高司法机关亦未出台相关工作意见对海事刑事案件的诉讼问题作出规范，海事刑事案件又因海上环境复杂、海事行为技术性、专业性强等特点，相较陆域案件的查处有较大难度，故在当前试点改革推进过程中，要提高打击合力和诉讼质效，有必要思考海事刑事案件刑事诉讼各环节的衔接、流转问题。

二、海事刑事案件的范围界定

（一）海事法院试点管辖海事刑事案件的初衷

2012年以来，全国海事法院受理一审海事案件年均两万余件，远超英美等航运大国。这些海事案件包含不少与违法犯罪相关联的案件。尽管我国刑事诉讼法第28条规定“专门人民法院的案件管辖另行规定”，但海事法院始终未获得对海事刑事案件的管辖权，海事刑事案件分散于各地方法院审理。随着海洋活动的日益多样化，诸如非法从事渔业活动、非法实施海洋开采作业、船舶越境捕捞或海底打捞、海洋污染及因船舶碰撞而引发的恶性事件屡有发生，这类案件往往涉及国际海事规则、海上专业技术规范和标准，具有较强的专业性。为充分发挥海事法院在审判业务中积累的专业优势，有学者开始发出由海事法院统一管辖涉海民事、行政和刑事案件的改革呼声。[7]2014年8月，最高人民法院在中国海事审判三十周年座谈会上提出要“进一步完善法院管辖制度，围绕国家海洋开发战略，积极探索将相关海事行政、海事执行案件和其他涉海事民事、刑事案件统一纳入海事法院专门管辖的新模式。”从而将管辖审理海事刑事案件纳入审判体制改革目标。2016年5月，宁波象山海域发生马耳他籍货船“卡塔利娜”轮重大交通肇事案，鉴于宁波海事法院在长期的司法实践中积累了丰富的审理涉外海事案件的经验，最高人民法院遂授权该院作为试点管辖法院启动对海事刑事案件的审理。

（二）海事刑事案件审判管辖的效果评析

案例一系一起典型的船舶碰撞损害责任纠纷案件，事故中死亡及下落不明的船员家属对被告艾伦及肇事“卡塔利娜”轮所有人向宁波海事法院提起海上人身伤亡损害赔偿之诉，被撞船只“鲁荣渔58398”轮船舶所有人同时提起船舶碰撞损害赔偿之诉。检察机关对被告人艾伦涉嫌交通肇事罪提起公诉后，宁波海事法院指派同一审判组织对该案所涉民事和刑事诉讼进行审理。理论界和实务界普遍认为，该起案件的成功审理充分体现了海事法官对海域特性、海况、船舶设备、船员专业技能、国际海事规则以及国内海事法律等的综合掌握，凸显由海事法院审理海事刑事案件的专业优势，也更有利于保障关联交叉、不同性质的海事案件得到协调、统一、高效裁判，实现了最高法试点管辖海事刑事案件的改革初衷。[8]

案例二系宁波海事法院基于2016年3月1日施行的《最高人民法院关于海事法院受理案件范围的规定》第65点海事法院受理“破坏海洋生态责任纠纷案件”以及2018年1月15日施行的《最高人民法院关于审理海洋自然资源与生态环境损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》第2条“海洋自然资源与生态环境损害赔偿诉讼案由海事法院管辖”之规定，先行受理检察机关提起的破坏野生动物资源和海洋生态环境保护责任纠纷民事公益诉讼案，之后又受理了检察机关对其中部分被告涉嫌刑事犯罪提起公诉案，免去了重复认定案件事实、证据收集重复、诉讼程序冲突等诉累，提升了司法裁判效率，同时有效解决行为人过错及过错程度认定可能因不同法院、不同法官审理带来的差异，降低冲突判决发生的可能性，该案的办理符合试点管辖海事刑事案件的改革方向。

案例三系海事法院首次审理海上走私案，宁波海事法院和宁波市检察院认为海上走私犯罪一般涉及船舶操作、装卸作业、跨境内外海域，海事法院审理此类案件有利于发挥海事审判专业性。法检两家还联合出台《关于海事刑事案件审理试点工作机制的纪要》，确定宁波海事法院试点审理发生于宁波市域港口和水域的一审海事刑事案件，[9]包括所有海上走私案件。

笔者认为，宁波海事法院对案例一、二的审理体现了同一法院将同一海上事件涉及的民事与刑事诉讼、民事公益诉讼与刑事诉讼统一进行审理的特征，发挥了海事法院在查明案件事实、熟悉海事法律和航运专业的优势，在危害结果认定、规则适用等方面体现出同一性，实现了海事法院审判管辖改革的目的和价值，这也是海事法院受理海事刑事案件应予把握的原则。而对于案例三，海上走私犯罪系运用船只作为犯罪工具实施的运送违禁品进出口或者偷逃关税的行为，笔者认为，该类案件既不具有案例一、二刑事与民事相关联性的特征，也不具有海事案件的技术性、专业性特征，且海上走私案系我国案发量最大的海上刑事案件，在当前海事法院刑事审判专业力量配备尚不到位的情况下，将之纳入海事法院审判管辖有待商榷。

（三）海事刑事案件范围的界定

有观点将海事刑事案件中的“海事”作广义解释，将海事刑事案件定义为在我国具有管辖权的海域内的海水表面、水体及水下的底土所发生的各类刑事案件。也有学者提出，海事法院应逐步将海上所有刑事案件纳入管辖。[10]从司法实践看，海上刑事案件类型广泛，包括发生在海域、港口的故意杀人、故意伤害、故意毁损财物、破坏生产经营、偷越国边境等犯罪，很多犯罪行为涉海涉港涉船，但不适用海事管理规则，与船舶运输、生产作业等船员行为无关。海事法院设置的初衷主要解决海商事纠纷和海事侵权，“三审合一”的改革旨在发挥海事审判的技术性、专业性等优勢，简单地将海上刑事案件等同于海事刑事案件有违海事审判改革的初衷，不利于审判资源的优化配置。

笔者认为，海事刑事案件的范围应界定为与海事法院管辖受理的海事侵权纠纷、海商合同纠纷、海洋行政、海洋执行等海商事诉讼相关联的有关刑事案件，如海洋环境污染损害赔偿由海事法院管辖，同一行为构成污染环境罪也应由海事法院审理;非法捕捞水产品行为由海洋与渔业部门负责查处，由此引起的行政执法纠纷由海事法院审理，这类行为构成犯罪的也应由海事法院审理;各类海商合同纠纷案中存在不少合同诈骗、信用证诈骗等犯罪行为，合同签发地虽可能在陆域，但由海事法院一并审理刑事犯罪部分与海商合同纠纷更具合理性;船舶触碰桥梁、码头、海底电缆以及海上工程作业等构成重大责任事故、重大安全生产责任事故等，既涉及海事侵权赔偿，又涉及刑事犯罪，应由海事法院一并进行审理;对于海事法院生效判决拒不执行情节严重的，将之纳入海事法院审理，无论从节约司法资源还是从查明事实角度，均有其可行性和必要性，等等。如此，才能便于刑民、刑行、刑事与公益案件的统一协调处理，也有利于涉海法律法规的理解与适用。为加快形成可复制的海事刑事案件管辖审判经验，试点海事法院所在地省级检察院应加强与省高级法院的研商，制定统一规范对试点阶段海事刑事案件的管辖范围加以明确。

三、海事刑事案件的公诉权配置

海事法院实行跨行政区划管辖，对应的同级检察院并非法院所在地一家，而是对应全省甚至省外管辖区域内的同级检察院，如宁波海事法院管辖海域对应的地市级检察院有七家，又如大连海事法院对应辽宁、吉林、黑龙江三省管辖水域内的有关地市级检察院。应统一由海事法院所在地的市级检察院作为公诉机关，还是案件发生地市级检察院作为公诉机关，当前法律无明文规定。理论界和实务界均有观点提出，从利于工作协调与配合角度，应统一由海事法院所在地的市级检察院作为公诉机关。[11]对此，笔者并不认同。笔者认为海事刑事案件应由案发地市级检察院作为公诉机关，海事法院可指定其本部审判庭或其派出法庭进行审理。当前试点情况下，应由省级高级法院和省级检察院统一制定工作意见予以明确，之后由最高人民法院、最高人民检察院制定司法解释或规范性文件在全国推广适用。原因有三点：

第一，有利于统一规范、拓展业务。案发地检察院作为公诉机关已有案例二这一实践样本。2019年9月，舟山市检察院就3起海龟案向宁波海事法院提起民事公益诉讼，又就其中1件5人以涉嫌犯非法收购、运输、出售珍贵、濒危野生动物罪提起刑事公诉，由于法律规定不明确，宁波海事法院事先取得了浙江省高级法院的指定管辖，之后交由其派出舟山海事法庭进行审理，从而开创了海事案件案发海域所在地市级检察院跨区域诉讼的先例。该批海龟案判决生效后，于2020年4月被最高人民检察院评为破坏海洋野生动物资源保护民事公益诉讼典型案例，亦表明跨区域诉讼模式受到认可。舟山市检察院这一实践探索为跨区域海事诉讼提供了有益借鉴。统一赋权案发地市级检察院作为公诉机关，既有利于促进海事诉讼检察业务开展，有利于改变法律规定不明情况下个案诉讼反复提请省级院授权的烦累，还有利于促进海事诉讼检察监督工作在有据可依下及早谋划、有序推进。

第二，有利于检侦协作、形成合力。2018年7月国家海洋局领导管理的海警队伍正式转隶武警部队，统一履行海上维权执法职责，之后组建从中央到县区的四级海警执法机构，实现海上执法力量全域分布。2020年2月20日，最高人民法院、最高人民检察院与中国海警局联合下发《关于海上刑事案件管辖等有关问题的通知》，明确海上刑案管辖、侦检衔接等具体问题，其中海警市级局及各分局、直属局、工作站侦查的海上刑事案件，需要提请批准逮捕或者移送起诉的，分别向对应的市、县区检察院移送。海事刑事案件由案发地市级检察院作为公诉机关，可以方便公诉机关与辖区内侦查机关联系沟通，在提前介入、补充侦查、追诉追漏、案件研判等各个环节开展协作配合。而如由海事法院所在地市级检察院为公诉机关，由于地理空间的不便，不利于检侦协作。譬如，浙江温州苍南海域发生的船舶交通肇事案，应由温州海警局苍南工作站依据侦查管辖规定行使侦查权，如由宁波海事法院所在地宁波市检察院起诉，在检侦沟通协同上会有诸多不便，但如果由案发地的温州市检察院来审查起诉则可消弥这些不便，更易形成打击合力。

第三，有利于减少讼累、节约成本。由于海域、水域辽阔，除上海外的10个海事法院均在不同地市甚至跨省域设置派出法庭，以便于海事案件当事人就近诉讼、减少诉讼成本。同理，海事刑事案件由案件发生地的市级检察院作为公诉机关，海事法院受理后指定案发地派出法庭、无派出法庭的指定海事法院本部审判庭审理，有利于引导民众就地行使监督请求权，减少维权成本。如宁波海事法院在舟山、台州、温州设有派出海事法庭，对于浙江台州海域发生的海事刑事案件，由台州检察院提起公诉，宁波海事法院可交由台州法庭审理;浙江嘉兴以及杭州湾海域案件，则可由嘉兴、杭州、绍兴三地市检察院向宁波海事法院提起公诉，由该院本部海事审判庭直接审理。如此，通过分权实施海事刑事案件的公诉权，有利于减轻海事法院所在地市级检察机关的办案压力，也有利于案件发生地检察机关与海事法院具体审判庭更好地对接，更为便捷地对相关案件进行协调处理、定分止争，从而提高海事诉讼监督效率，实现诉讼监督效益的最大化。

四、海事刑事案件的诉讼衔接配合

一是加强行刑衔接。海事刑事案件在犯罪属性上，除部分信用证诈骗、合同诈骗案外，多数系在海上运输、生产作业时因违反交通运输安全、海洋生态环境保护等行政规范而构成的犯罪，通常由海洋行政执法机关介入行政调查处理。但长期以来，我国边防公安以及海警力量配备较弱，海事行政执法又力量分散，海事违法犯罪行为以罚代刑现象较为普遍。2018年海洋行政机构以及海警体制改革后，行政执法权集中在海事、海洋与渔业、海警三家单位，侦查权则统一由海警行使，虽然海警机构全局分布，但执法力量配备及执法能力尚未跟上，海洋行政执法与刑事司法机关之间仍存在执法信息互通不畅、衔接不力等问题。检察机关应充分发挥侦查监督和行政执法监督的职能作用，积极促进海洋行政机关与刑事司法相衔接，通过建立海洋行政管理数据、信息系统和海警执法信息系统的共享机制，为海事刑事案件顺利移送司法程序提供信息支持。

二是加强检侦协作。由于体制改革后的海警执法队伍建设尚处在转型期，当前执法能力和专业化水平尚不能有效适应打击海上犯罪及维权执法形势需要。在检侦对应关系明确的情况下，从便于衔接沟通、配合协作的角度，建议可由沿海地市级检察院在同级海警局设立派驻检察官办公室，建立起与属地海警局的协作配合，对海警局及其下属工作站侦查办案整个流程实行全线监督和立体监督，通过派员介入海上侦查活动、积极引导侦查取证，形成海事违法犯罪的打击合力。应着力加强对船舶交通肇事、危险品肇事、重大责任事故等海上物流类、海上安全类犯罪的查办力度，关注跨行政区域非法采砂、跨境走私煤炭等大宗货物问题、国际公约海上恐怖主义等涉外犯罪的打击，维护海区治安安全稳定。对于非法侵占海洋资源、严重破坏海洋环境行为，要综合运用行政、民事、刑事等手段追责，严格防止出于经济利益或者其他因素的考量放纵违法犯罪，以刑法手段切实促进海洋生态治理。

三是加强法检协同。海事刑事案件涉及海事规则运用，技术性、专业性强，目前由海事法院管辖审判的案件范围不广、数量较小，无论是海事法院承办法官还是检察机关的公诉人，均办案经验不多。应在确定案发地地市级检察院作为海事刑事案件公诉机关的基础上，建立海事法院及其派出法庭与相关检察院刑案移送流转、会商研讨、对接协调、执法办案信息数据共享等有关衔接机制，推动海事刑事诉讼流程规范化、制度化。对于实践中存在争议的法律疑难问题，要通过座谈研讨、召开联席会议、会签文件等方式，统一执法标准和尺度，以提高海事刑案打击的精准性和有效性。

注释：

[1] 1984年11月，最高人民法院在广州、上海、青岛、天津、大连、武汉设立海事法院;1990年3月，设立海口、厦门海事法院;1992年12月设立宁波海事法院，1999年8月设立北海海事法院;2019年2月批复设立南京海事法院，于12月正式挂牌运行。

[2] 参见张勇健、王淑梅、傅晓强：《〈关于海事法院受理案件范围的规定〉的理解与适用》，《人民司法》2016年第10期。

[3] 参见《宁波海事法院首次受理海事刑事案件》，凤凰网http：//nb.ifeng.com/a/20170607/5730357_0.shtml，最后访问日期：2020年7月29日。

[4] 参见《宁波海事法院受理全国首例海洋动物保护民事公益诉讼》，中国宁波网http：//news.cnnb.com.cn/system/2019/05/23/030053749.shtml，最后访问日期：2020年7月29日。

[5] 参见《宁波海事法院首次受理海上走私犯罪案件》，搜狐网https：//www.sohu.com/a/403537493_120064824，最后访问日期：2020年7月29日。

[6]参见《海南自由贸易港制度集成创新行动方案（2020-2022年）》，搜狐网https：//www.sohu.com/a/427325848_114986，最后访问日期：2020年10月26日。

[7] 2012年8月2日上海海事法院召开的“海事司法理论研讨会”上，有专家明确提出海事法院应实行“三审合一”。

[8]参见曹兴国：《海事刑事案件管辖改革与涉海刑事立法完善—基于海事法院刑事司法第一案展开》，《中国海商法研究》2017年第4期。吳勇奇、刘啸晨：《海事刑事诉讼的专门管辖—以宁波海事法院试点审判的海事刑事案件为切入点》，《人民司法》2019年第25期。

[9] 参见《宁波海事法院当庭宣判首起海上走私涉疫区冻品犯罪案件》，环球网https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1676900310864960129&wfr=spider&for=pc，最后访问日期：2020年9月10日。

[10] 参见马方：《国家海洋战略背景下涉海刑事案件专门管辖的几点思考》，《人民法院报》2017年1月27日。曹兴国：《海事刑事案件管辖改革与涉海刑事立法完善—基于海事法院刑事司法第一案展开》，《中国海商法研究》2017年第4期。

[11]同前注[8]。