突发公共卫生事件中社区风险治理机制优化探讨

刘玥

摘要：新冠肺炎所引起的突发公共卫生事件，使得人民群众生命及财产安全都受到了巨大威胁，社区处于防控疫情输入及扩散的第一战线，对于有效遏制疫情的进一步蔓延具有重要作用。本文依据国际标准组织（ISO）提出的风险治理框架，针对疫情特点，分析社区在疫情防控过程中对于营造治理环境、风险识别、分析、评价、应对等环节面临的困境，并提出通过建立和完善全周期风险管理机制、构建以数据为支撑的社区共治机制、夯实稳定有序的社区治理保障机制等途径优化风险治理机制。

关键词：突发公共卫生事件;社区风险;风险治理;优化

中图分类号：R183;C916 文献标识码：A

社区是城市发展的基本组成单元，也是居民日常生活的主要场所，在社会治理中具有基础性作用，面对新冠肺炎这一突发公共卫生事件，社区作为疫情防控的最小单元，更是肩负着保护人民群众生命安全及身体健康的重要使命。习近平总书记2018年在上海考察時曾指出，城市治理是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，城市治理的“最后一公里”就在社区。让突发公共卫生事件转危为机，将风险这一危机内核纳入社区治理之中，是治理风险的有效途径，也是应对危机的根本之道。因此，社区风险治理的优化是提升治理体系及治理能力的重要基石，做好社区风险治理工作对于打赢这场疫情狙击战至关重要，也是新时代推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。

1 基于新冠肺炎疫情特征的风险治理机制分析

随着科学技术的飞速发展，现代化程度的逐渐提高及全球化趋势的不断加强，越来越多的社会风险问题给我们带来挑战，相较于自然灾害等传统风险所表现出的局部性、个体性特征而言，现代社会风险问题展示出高度复杂性的特征，应从多角度对风险进行理性思考。由新型冠状病毒所引发的肺炎，在其所引发的社会风险层面，表现出不可预测性、迅速扩散性、后果叠加性、反复波动性的特征，也对于风险识别机制、风险分析机制、风险评价机制、风险应对机制带来了不同程度的挑战。

1.1疫情不可预测性对于风险识别机制的挑战

新冠肺炎疫情就其病毒来源、发生时间、宿主、持续时间等方面都具有不可预测性，且随着世界各国对于新冠病毒研究的进一步深入，对于疫情首先发生在哪个国家，什么时间，何时结束都暂无明确定论。新冠肺炎确诊患者大多临床表现为发热乏力干咳，部分患者甚至无明显症状，医院发热患者的爆发式聚集，加之缺乏充足的医疗资源，加剧了医护人员对病毒认知困难的同时，也增加了群众对于未知风险的恐慌心理。就社区而言，在应对突发公共卫生事件风险识别机制方面存在明显不足，例如风险意识薄弱;缺乏完备的风险研判预警系统;风险应对预案的启动更多依靠政府部门行政命令，而非社区在对风险状况进行判断基础上采取相应等级的行动。

1.2疫情迅速扩散性对于风险分析机制的挑战

新冠肺炎自2019年12月在武汉发现首例病例以来，迅速在全国范围内蔓延，2月13日我国累计确诊病例超过6万人，2月28日，疫情在意大利、韩国、伊朗等国相继爆发，截至6月9日，全球累计确诊病例700万人次，其中美国确诊病例超195万人次。新冠病毒极强的传染力及时空传播方式的转变，促使疫情在短期内迅速扩散，为进一步掌握疫情发展规律，科学精准实施相应防控措施带来困难。我国部分地区社区在疫情防控过程中仍然采用传统纸质化方式登记居民旅居史、访客记录、体温等个人信息，加剧交叉感染风险的同时，也为后续个人行动轨迹查询系统的数据输入、数据分析工作加大了工作量。此外，确诊病例呈指数式爆发性增加、密切接触人群活动轨迹繁杂、部分群体瞒报漏报旅居史等因素都进一步加重了社区对于风险等级分析、程度判断、精准施策等问题的难度。

1.3疫情后果叠加性对于风险评价机制的挑战

新冠肺炎疫情后果的叠加性，主要表现为其所引发的危害涉及到政治、经济、社会、文化、心理等众多领域，并激发社会放大效应，其所带来的联结效应产生的风险影响甚至超过疫情本身，为科学准确地评估疫情对于不同地区、行业、群体产生影响程度的大小带来了困难，也为后续实行精准有力的风险应对措施形成挑战。此次新冠肺炎疫情所造成的危害是多维度的，首先是对于确诊人群身体健康方面造成了直接的伤害，其次疫情期间全国范围内的停工停产对大多数人的心理健康及经济状况都造成了不同程度的影响，上海精神卫生中心院长、中国医师协会精神科医师分会会长徐一峰团队的研究结果显示，疫情流行期5万多名受访者中约35%的群体出现明显的情绪应激反应，以年轻人、老年人、妇女和农民工等心理弱势群体尤为突出。此外，疫情所带来的重大风险对于国家经济方面也造成了巨大损失，据统计局统计结果显示，2020年第一季度GDP同比下降6.8%。

1.4疫情反复波动性对于风险应对机制的挑战

新冠肺炎疫情所带来的危害是跨领域多层次的，使得以公共部门为主体的决策机构在既要防止疫情反弹保障人民群众生命安全，又要稳步推进复工复产复学工作，提供科学的疫情应对方案方面形成了挑战。2020年4月初全国大部分地区疫情得到有效控制，复工复产工作有序推进之时，黑龙江省疫情状况出现反弹，境外输入型病例大幅增加;5月初吉林省出现聚集性病例，吉林省舒兰市风险等级调整为高风险。疫情的反复波动性充分说明在全球疫情危机逐步扩散的大背景下，形势仍然不容乐观，随着疫情防控进入常态化阶段，疫情形势依然严峻与长期高压状态下人民群众产生懈怠心理间产生冲突，加剧了疫情防控的难度;部分中小企业库存积压量与消费者需求不足之间存在矛盾，促使企业资金回流速度慢、发展难以为继;高校学生数量庞大流动性强与学校防控能力有限之间存在矛盾，使得有序推进复学工作存在困难;而朝令夕改、政令不一等问题致使社区在推行疫情防控措施中容易引发社区工作者与居民间的冲突，不利于社区疫情防控措施的顺利展开。

2 疫情风险下优化社区治理的必要性

随着经济社会的飞速发展，各类突发事件频频发生，传统风险与新兴风险相互交织，对人民群众造成的生命与财产损失也日益严重。社区作为社会生活共同体是化解风险最基本的单元，正如习总书记在考察北京安华里社区疫情防控时强调：“要充分发挥社区在疫情防控工作中的阻击作用，下移干部重心，支援社区工作，构筑起疫情防控的人民防线”。社区风险治理能力的提高对于维护社会和谐稳定，推动整个社会治理能力和水平现代化具有重要意义。

2.1预防风险发生的有效途径

新冠肺炎的发生，暴露出在社区治理过程中只注重短期应对成效，缺乏长期规划、缺少对于风险预警研判、风险意识薄弱等亟待解决的问题。以社区为单位开展疫情防控工作，能够确保被感染者及时发现与送医，同时做好对密切接触者的隔离观察工作，将疫情控制在有限范围内，从根源抑制疫情的进一步扩散，减少疫情带来的损失。社区是风险治理的主体，能够快速精准的掌握风险发生的原因及过程，建立风险识别等级指标体系，通过大数据、云计算等高科技手段实时监测风险，有助于更好的预防风险发生，将风险所带来的损失最小化。

2.2拓展风险治理主体的重要前提

在这场全国人民齐心协力的新冠肺炎疫情狙击战中，社区是防止新冠肺炎疫情进一步扩散和保障居民日常生活所需的坚实力量。但仅依靠社区工作者完成疫情防控工作是远远不够的，社区为居民有序参与疫情防控提供了平台，居民可以广泛参与到社区消毒杀菌、为弱势群体购买生活物资、进行心理疏导等工作中，这不仅能够缓解社区防疫工作者的压力，还可以加强居民与社区间的联系，从治理主体多元化转向风险治理主体多元化，为提高社区风险治理能力注入新的活力，形成群防群控人人参与到疫情保卫战中去的形势。

2.3减少风险损失的现实需要

新冠肺炎疫情所产生的影响具有外溢性，涉及到居民生活的方方面面。在疫情形势趋于平缓的情况下，从社区这一基本单元出发有序推进复工复产是防止疫情再次反弹的重要举措。通过在社区内部开展防疫知识宣传教育、提供个人防护措施教学、规范化严格化健康码办理等途径使居民的健康状况得到保障，从而降低风险进一步扩散的可能，减少风险带来的损失，促进社区灾后迅速恢复，尽快推动经济社会的正常运转。

3 疫情防控下社区风险治理机制的优化

新冠肺炎疫情是对我国治理体系和治理能力的一次大考，也是对基层社区组织治理能力的一次大考，习近平总书记指出“要坚决遏制疫情扩散输出，大幅度充实基层特别是社区力量”，疫情的有效防控与社区治理水平的提升高度相关。此外，风险社会的到来及政府在应对风险方面存在的局限性，要求风险治理的重心下移，利用好自下而上的社区自组织力量，建立和完善全周期风险管理机制，并将社区风险共治机制、社区风险治理保障机制贯穿其中，做到战平结合，在特殊时期发挥好社区组织战斗堡垒作用，平时也要强化风险意识，更好地保障社区安全。

3.1建立和完善全周期风险管理机制

新冠肺炎的发生及扩散具有动态性，社区通过建立和完善全周期风险管理机制实现对疫情的有效控制，即通过完善的事前预警、事中处置、事后恢复机制的管理模式将疫情造成的危害降到最低。

3.1.1完善社區风险预警机制

面对重大突发公共卫生事件，从注重灾后救助转向注重灾前预防。一方面采用高科技手段实时监测风险，风险发生时按照风险指数、控制效果指数等因素确定风险等级，对于可控的低风险迅速按照处置预案予以解决，将风险损失缩小到社区范围内，对于不可控的高风险快速上报政府部门，政府部门组织专家学者对风险内容快速反应予以评估并提供解决方案;另一方面，通过建立社区信息公开平台等途径，加强居民与社区组织间的联系，社区要保证预警信息发布的信度和效度，居民应提高自身素养，做到不信谣不传谣，强化日常沟通交流，及时发现并解决风险。

3.1.2优化社区风险处置机制

建立和完善全方位动态化的社区风险处置机制。首先，社区要建立科学完备的预案体系，通过整合各方资源，协调相关诉求，综合施策确保风险发生时处置方案顺利进行;其次，要根据风险实际状况及发展趋势对处置方案进行动态调整，对方案适用情况进行评估，并广泛吸收居民意见和建议，动态修订完善处置方案;最后，要充分考虑到风险处置可能面临的不确定因素，形成弹性化风险处置机制，灵活应对风险。

3.1.3健全社区风险恢复机制

在新冠肺炎疫情基本得到控制后，社区要及时停止相关紧急处置方案的实施，注重居民紧张情绪的缓解，但仍不能放松警惕，要防止疫情的再次波动。同时，注重制定恢复重建计划，对突发公共卫生事件造成的损失进行评估，形成风险评估分析机制;妥善实施安置、救助等善后工作，为迅速恢复正常的生产、生活和社会秩序提供保障。将风险管控纳入社区治理常态化工作中，推动社会治理效能和治理水平的进一步提升。

3.2构建以数字技术为支撑的社区风险共治机制

3.2.1基于智能化平台的共治机制建设

在此次抗击新冠肺炎疫情的过程中，数字技术在梳理感染者活动轨迹、锁定与感染者密切接触人群、疫情监测排查等工作中发挥了非常重要的作用。要继续发挥数字技术高效精准的优势，搭建社区智能化平台，加强政府、企业、社区组织、居民等多元主体在风险治理过程中的良性互动。政府部门要发挥主导作用，强化互联网思维，鼓励和引导企业发挥其在科学技术领域的专业化优势，完善智能监测社区设备、自动报警技术、紫外线消毒灯等在风险防范中的应用，在减少交叉感染风险的同时为居民提供高效便捷的服务;以智能化平台为载体，政府部门及社区组织要加强与居民间的沟通交流，通过开展线上疫情防控知识宣教活动、积极回应居民诉求，加深居民对于突发公共卫生事件的认知水平，减少恐慌心理;推动多元主体间优势互补，实现社区风险共治责任共担。

3.2.2基于信息化平台的共享机制建设

面对新冠肺炎疫情的冲击，及时发布疫情最新状况、应对措施等信息，增强部门间数据信息共享是稳定人心，顺利推进疫情防控措施的基础。政府部门要进一步健全和规范信息化平台建设，保证信息发布的科学性和权威性，发挥好舆情引导作用;居民通过开放式信息化平台自觉学习防疫知识，规范自身行为，提出相关建议;社区组织要及时回应居民需求，保障信息沟通渠道畅通化;此外，要打破“信息孤岛”局面，完善跨部门间的数据信息共享机制，避免数据的重复采集和无效收集，也要注重在信息采集过程中涉及到的公众隐私权问题，在数据开放与信息保护中寻求平衡。基于数据共享基础上的疫情防控决策措施能够更加趋于社会化及客观化，社区组织因情施策提供个性化服务，并进一步推动社区风险应对由单向管理转向多向共同治理。

3.3夯实稳定有序的社区风险治理保障机制

3.3.1夯实社区风险治理物质基础

改善社区公共卫生服务中心医疗设施配置水平，重视公共卫生安全工作重心下移和医疗资源的社区下沉;健全包括确诊病例预警、密切接触人群隔离、患者愈后定期回访等功能在内的社区医疗服务体系，提升社区医疗水平的同时也减少医院病例大规模聚集情况的出现;对社区内便利店、药店等公共场所做好统一管理，保障居民日常所需得以满足，也要避免过度密集情况的出现;做好社区空间规划转换工作，充分利用现有设施场地，将体育馆、文化活动中心等场所作为疑似病例临时隔离点。

3.3.2扩大社区风险治理资金投入

社区组织作为非营利性的公共服务组织，资金充足是保障其正常运转的前提，政府部门要加大对社区风险治理资金的投入力度，在坚持政府投入为主的基础上，广泛吸收社会资金，逐步建立和完善政府投入与社会筹资相结合的多元化投入机制，通过设立风险治理专项经费，规范经费开支状况，提高资金使用效率，改变传统高成本风险应对，低成本风险预警局面，提高社区抵御风险能力，也为后续社区风险恢复提供保障。

3.3.3加强社区风险治理人才队伍培养

打造集社区工作者、信息技术专员、社区医疗卫生人员为一体的专业化社区服务队伍，加强应急管理人才后备力量培养力度。优化社区队伍年龄和学历结构保障面对突发公共卫生事件时社区队伍能够做到沉着冷静、有序应对;通过提供薪酬福利、定期培训等职业待遇，激发广大社区工作人员的热情，打造一支安心基层、素质过硬的综合性社区服务队伍，为提升社区风险治理能力奠定人才基础和智力支持。此外，培养适应风险社会的新型应急人才也迫在眉睫，高校要形成集“专业知识、应急能力、基本素质”为一体的新型人才培养模式，在实践中提升应急能力，坚实社区风险治理的后备力量，为人民群众的生命健康安全提供长久可靠的保障。

4 结论与展望

新冠肺炎疫情在全国范围内的大爆发，对于人民群众生命及财产安全带来了极大损失，社会秩序的正常运转及国家经济运行等方面也都受到了制约。疫情大考是挑战，检测出我国在重大突发公共卫生事件预警及防范、有效抵御灾害对抗风险等方面存在不足，但也为逐步完善突发公共卫生事件响应机制，提升社区治理水平和效能提供了契机。要从疫情防控中汲取经验教训，强化风险治理认知，推动风险社会治理进步，保障人民群众生命健康安全，社会运行稳定有序。

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