我国网络文化市场监管的法治化路径研究

刘少华　宋亚辉

[摘 要] 網络文化市场监管的法治化是促进网络文化市场有序发展的必然要求，有利于推进网络文化市场治理体系和治理能力现代化。目前，我国网络文化市场监管法治化建设取得重大成效，法律法规体系基本建立，行政监管体制机制日益完善，行政监管程序日趋规范，非政府主体监管能力提升，技术监管能力逐渐增强。但我国网络文化市场监管的法治化仍然面临困境与挑战，法律法规体系自身存在不足，行政监管体制仍存在路径依赖，非政府主体监管责任意识较弱，网络文化市场技术监管难度大。对此，我国要完善网络文化市场监管法律法规和政策制度，创新网络文化市场行政监管机制，推动网络文化市场多元主体协同监管，提升网络文化市场监管技术水平，促进网络文化市场监管法治、德治、自治相结合。

[关键词] 网络文化;市场监管;法治化

[中图分类号]  D920.1[文献标识码] A [文章编号] 1008—1763（2020）04—0001—09

Research on the Legalization Path of China"s

Network Culture Market Supervision

LIU Shao-hua1， SONG Ya-hui2

（1.Marxism School，  Hunan University，Changsha 410082，China; 2.Law School，Hunan University，Changsha 410082，China）

Abstract：The legalization of the supervision of  the network culture market is an inevitable requirement for the orderly development of the network culture market，it  is conducive to the modernization of the governance system and capacity of the network culture market.China has made great achievements in the construction of the legalization of the supervision of the network culture market， the system of laws and regulations has been basically established， the system and mechanism of administrative supervision have been improved， the procedures of administrative supervision have been standardized， the supervision ability of non-governmental subjects has been improved， and the technical supervision ability has been gradually enhanced. However， the legalization of China"s network culture market supervision still faces difficulties and challenges，the system of laws and regulations has its own shortcomings， the administrative supervision system has path dependence， supervision responsibility consciousness of the non-governmental subjects is weak， and the technical supervision of network culture market is difficult. In this regard， China should improve laws， regulations and policies on the supervision of the network culture market， innovate  the administrative supervision system and mechanism of the network culture market， promote the coordinated supervision of multiple subjects of the network culture market， improve the technical supervision level of the network culture market， and promote the combination of the rule of law， the rule of virtue and the autonomy of the supervision of the network culture market.

Key words： network culture; market supervision; legalization

网络文化市场是丰富大众精神文化生活、繁荣文化产业、激发人民创造力的重要空间，是发挥社会主义核心价值观引领作用，增进文化、政治认同的重要场域。然而，网络文化市场快速发展引发的失范现象给网络文化发展和社会治理带来了重大挑战。对此，我国要采取法治化方式加强网络文化市场监管，促进网络文化市场健康发展，发挥文化正向作用，推进我国网络文化市场治理体系和治理能力现代化。

一 网络文化市场的发展

与网络文化市场监管法治化的意蕴

（一）网络文化市场的内涵与发展状况

网络文化市场是以虚拟化市场形态为特征，由文化产品与文化服务的生产者和消费者通过网络交易平台实现文化产品与文化服务的生产、流通和交换的场域。网络数字化信息时代改变了文化生产、传播、交易的方式和途径，形成网络文化这一新的文化业态和网络文化市场这一新的市场形态。网络文化市场涵盖新闻、出版发行、广播电视、文化艺术服务、文化休闲娱乐等多个领域，伴随传统文化的创造性转化、创新性发展，网络文化市场领域进一步扩充;网络新闻、网络文学、网络音乐、网络游戏、网络动漫、网络演出剧（节）目、网络广告、网络艺术品等快速发展，共同构成社会主义先进文化。

我国网络文化快速发展，网络文化市场日益繁荣。根据我国第45次互联网发展报告显示，截至2020年3月，我国网络视频（含短视频）、网络新闻、网络音乐、网络游戏、网络文学的用户规模分别为8.5亿、7.31亿、6.35亿、5.32亿、4.55亿，使用率分别为94.1%、80.9%、70.3%、58.9%、50.4%。视频类应用成为第二大互联网应用类型。[1]2019年，网络视频市场规模达1871.3亿元，网络广告市场规模达4341亿元。[2]在互联网的上市企业中，网络游戏类企业数量占总体的23.9%，文化娱乐类企业占比17.9%，在互联网中的“独角兽”型企业中，文娱媒体类占比9.1%。网络视频、短视频、网络音频、网络音乐、网络文学、网络新闻应用的使用时长占总应用使用时长的百分比依次为13.9%、11.0%、9.0%、8.9%、7.2%、4.8%。[1]

（二）基于主体定位的网络文化市场监管的界定

网络文化市场监管的主体主要是政府、企业、行业组织和网民等，它们共同构成网络文化产品与文化服务生产、流通、消费的监管者。在开放的网络文化市场，各监管主体通过表达差异化需求，制定制度规则，实现目标协同，形成共建共治共享的网络文化市场监管格局。

传统意义而言，网络文化市场监管主体特指政府，但在网络数字化信息社会，网络文化市场监管主体向多元化方向发展，这种变化要求我们重新审视原有监管模式。[3]数字化时代，网络文化市场监管是指以政府为主导的多元主体根据法律法规和政策制度，对网络文化市场的交易主体、交易行为、交易关系和交易场所进行监督和执法，以维护市场秩序、调节经济关系为目的的行为与过程。政府是网络文化市场监管的主要实施者、主导者，发挥着主要作用。同时，政府也作为 “中间人”或“调节者”组织和指导其他主体共同参与网络文化市场监管，推动各方共同协商，确立监管规则，规范监管行为。企业具有制定和维持网络文化市场规则的经济基础和技术优势，掌握大量的网络用户数据，享有平台用户规则的制定权，因而企业在网络文化市场监管中负有主体责任。行业组织是弥补政府和市场“失灵”的重要监管主体，在提供服务、表达诉求和规范行为等方面发挥重要作用。网民是网络文化市场的消费者、内容提供者和维护者，是市场监管的本源性主体，具备自觉的行为驱动力，共同维护着网络文化市场秩序。

（三）网络文化市场监管法治化的意蕴

网络文化市场监管是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，其本质要求是法治，基本监管方式是法治化。网络文化市场监管法治化是指在网络文化市场监管过程中，各监管主体在法律法规框架内，根据法律法规和政策制度规定，遵循法制规律和原则，运用法治思维，对网络文化市场进行监管的方式。网络文化市场监管法治化有利于促进网络文化市场监管的科学化、程序化、精准化，推进网络文化市场治理体系和治理能力现代化。网络文化市场监管法治化主要包括创新完善法律法规，建立健全政府監管体制机制，鼓励企业依法监管，规范行业组织自身监管，提升网民法律自律意识，提高技术监管水平。当前，我国网络文化市场监管法治化进程加快，基本形成了较为成熟的法治化监管体系。

二 我国网络文化市场监管法治化取得的成效

（一）法律法规体系基本建立

法律法规体系由法律、行政法规、部门规章、司法解释等组成。我国网络文化市场现有法律法规基本涵盖了网络文化各领域，如表1所示。但我国网络文化市场监管适用的法律规定分散于有关法律之中，如《网络安全法》《电子商务法》等。国务院颁布的《信息网络传播权保护条例》《互联网信息服务管理办法》等行政法规，规定了网络参与主体的权利，明确了有关信息内容审核标准和网络服务义务范围。2019年12月，国家互联网信息办公室制定的《网络信息内容生态治理规定》，突出政府、企业、社会、网民等多元主体协同治理与监管理念，规范了网络信息内容生产者、服务平台、内容使用者和行业组织在网络治理方面的权利和义务。根据对主管部门制定的行政法规和规章制度的整理分析，当前我国网络文化市场监管的法规和规章制度实用性较强，修订频率高，具有较强的针对性和可执行性，如《互联网文化管理暂行规定》规定了网络文化产品审查的“十不准”，为企业自审自查提供依据。我国现有网络文化市场监管的法律法规对规范网络文化市场，促进网络文化发展具有重要作用。

法律法规有裁判、保障、保护机能，我国现有网络文化市场体系的法律法规呈现以下特点。其一，现有立法中管制性法律法规较多，呈现立法模式多元化和管理模式集中化的特征。[4]其二，立法和修订进程加快，基层执行标准不断规范。早期网络游戏、音乐、文学等适用的原有法律存在一定滞后。随着网络文化市场上业态形式不断裂变，相关法律法规不断增加，修订和立法程序明显加快。其三，主管部门制定的规范性文件较多，法律位阶较低。有关行政职能部门多是以部门业务为前提制定政策法规，缺少上位法支撑，协同立法意识较弱。其四，立法机构注重保护产业发展，寻求激励和惩罚的平衡，处罚条款设有缓冲地带，体现了立法的谦抑性原则。

（二）行政监管体制和机制日益完善

根据行政监管职权，我国网络文化市场监管主要是由国家互联网信息办公室、文化和旅游部、国家广播电视总局等部门负责，同时，宣传部门、公安部门、通信管理部门、教育部门、统战部门、市场监管部门也分管一部分监管职能，我国网络文化市场行政监管体制和机制日益完善。

2014年8月，国家互联网信息办公室重新组建，负责全国互联网信息内容管理、监督管理执法和协调工作。各地“互联网信息办公室”随后成立，组成我国互联网行政垂直管理系统，较大程度地完成了互联网管理集权，有效解决了长期以来备受诟病的“多头管理”问题。2018年，党和国家机构改革调整，网络文化市场的横向和纵向管理部门职责更加明确，网络文化市场监管体制和机制进一步完善。其一，国家互联网信息办公室负责网络视听、网络游戏、网络新闻等领域的监管，并对网络直播负有主要监管责任。地方各级网络信息办公室负责各地日常互联网监管。其二，文化和旅游部门主要负责行政审批、监管、执法工作，地方文化行政管理部门和文化市场综合执法部门负责日常管理和政策执行。其三，国家广播电视总局负责网络视听节目的法律法规草案制定、行政许可、网络视听节目内容的审查监管、重大违规事项的处罚等。其四，中宣部负责意识形态引导等职责。其五，工信部和通信管理部门主要负责电信业务经营许可证的准入审批和通信资源的基础服务。其六，公安部门主要对网络违法行为和网络犯罪进行打击，在监管过程的事中、事后阶段与文化行政部门联合执法，是末端执法力量的重要协同对象。

（三）行政监管程序日趋规范

根据监管环节和方式划分，我国网络文化市场监管是由事前审批核准、事中监督检查、事后联合惩戒三个环节组成，构成完整的监管过程体系，行政监管程序日益规范。

其一，事前审批核准环节，实行多层审批的严格核准制度。以经营性互联网信息服务为例，目前我国实行两层审批制度和两层登记备案管理制度。两层审批是指分别实行“互联网专项信息主管部门前置审批”和“互联网行业主管部门（电信监管机构）准入许可”的管理制度，[5] 93-103在所有审批程序完成后，相关主体还需要到当地通信管理部门和公安部门进行备案。表2即“市场准入”前置审批阶段各类文化企业所需办理的许可程序。

其二，事中监督检查环节，采取多样化监督检查方式。事中监管的方式包含线上巡查、现场检查、技术监管、举报核查，对经营单位进行年检、抽查、函询及开展专项行动等。线上巡查是市场监管人员通过在线视察、参与体验等对经营单位和经营行为进行日常监管的行为。相关部门的“运动式执法”也越发常态化，“剑网行动”和“净网、护苗、秋风、清源、固边”五大行动每年都有不同的聚焦点，共同打击网络犯罪。常见的技术监管手段主要有利用全国监管与服务平台、安装监控软件、实名制登记、移动执法等方式。

其三，事后监管环节，主要采用联合惩戒执法。事后监管主要是通过约谈整改、行政执法等方式，对违反法律规定的经营主体轻则进行警告，重则依法吊销证照、关停，甚至追究法律责任。如2018年4月，“今日头条”旗下的“内涵段子”APP因推送价值观不正、格调低俗等内容被国家广播电视总局责令永久关停。2019年5月，“起点中文网”部分栏目被中央网信办责令暂停更新，要求阅文集团自查自纠，全面整改。

（四）非政府主体共治共管能力提升

网络文化市场非政府监管主体包含企业、行业组织、网民等，它们在自我监管的同时与政府形成了相互监督的共治共管关系。

其一，网络文化市场企业通过发挥内在驱动力，进行自我监管。一方面，优质原创的内容是文化企业的生命线;另一方面，政府行政处罚和民众舆论监督直接影响其经济利益。企业配合政府监管，采用技术过滤、内容编辑、人工审查、制定网络社区规则等方式进行自我监管。2018年4月，国家新闻出版广电总局约谈“今日头条”“快手”等网站负责人，随后，“今日头条”宣布运营审核小组从六千人增加到一万人。2018年9月，“哔哩哔哩”“梨视频”“抖音”等15家短视频企业被国家版权局等四部门约谈，“哔哩哔哩”等企业表示会认真落实有关处罚规定，加强网站审核小组建设，扩大人工审核，启动用戶自我检查内容和社区模块，加强“风纪委员会”建设。[6]企业制定的用户协议和网络社区自治规则直接对网络用户的行为产生约束，自治规则明确平台、用户各自的权利、义务，以及违反规则的惩罚措施，普遍而无差别地对待每个用户，同时约束自身行为，是组成体成员通过权利让渡形成的内部强制机制。[7] 例如，“抖音”用户协议中规定，用户违反相关条款，公司有权采取预先警示、拒绝发布、立即停止传输信息、删除内容或评论、短期禁止发布内容或评论、限制账号部分功能直至终止服务、永久关闭账号等措施;而用户发现“抖音”侵犯个人权利，可以按照投诉途径通知公司。这种处理方式更符合网络社会的行为方式。

其二，行业组织通过制定行业标准、行业公约、行业规则等方式参与网络文化市场监管。工信部业务主管的中国互联网协会，早期为互联网行业制定了多项行业标准，推进了绿色网络文化建设，并成立“绿色网络联盟”，重点关注青少年网络成长环境。国家广播电视总局主管的中国网络视听节目服务协会，是网络视听领域唯一的国家级行业组织，颁发了《网络综艺节目内容审核标准细则》《网络短视频平台规范和内容审核细则》等行业标准，并定期公布《中国网络视听发展研究报告》。文化和旅游部主管的中国互联网上网服务行业协会，负责全国网络文化标准化的技术归口工作，编制《互联网上网服务营业场所服务等级评定》。行业自律公约涉及网络文化市场经营中的公共事项，为行业内部成员服务，具有私法的性质。政府将行业规则制定交由市场来决议，可为法规政策落地提供缓冲地带。

其三，网民依其职业和场景不同，通过自律、他律参与市场监管，在网络文化市场监管中发挥各自作用。自律是指网民在使用交互过程中，不主动获取、提供、传播、加工非法不良信息。他律表现为网民自觉遵守国家相关法律法规、用户协议和网络社会道德伦理。网民可通过举报、投诉、加入各平台社区监控委员会等，参与对网络违规违法的管理，这是目前网民参与平台监管的最常见方式。

（五）技术监管能力逐渐增强

技术监管是指通过利用技术设施和技术手段实现监管。网络文化市场相关企业可以通过用户信息验证、痕迹追踪、信息挖掘等方式掌握用户数据，通过对交易数据的提取和分析，对商家、客户、平台之间的行为互动进行监控，以充足的数据确立相應规则实现内部治理。大数据、高速网络、移动互联网等基础资源要素的完善，推动了算法推荐、精准挖掘和深度学习技术的升级优化，智能技术可以根据指令，生产符合特定要求的文化内容，如新华社的“快笔小新”写稿机器人，AI合成主播在各大平台上岗等，拓宽了网络文化市场的场景应用领域。新闻资讯平台、短视频平台利用深度学习算法检测用户场景，根据用户画像判断用户偏好定向推送，运用赛马机制筛选高点击率内容，通过“积分”高低影响获取服务的顺序，这种激励机制和行为检测方式满足了网民的需求。

代码的使用对网络内容监管具有重要作用。莱斯格认为，代码隐藏于网络空间的软件和硬件中，塑造了网络空间的形态，建构了社会生活的预设环境，是网络社会实际的规制者。代码作者决定了互联网的缺省设置是什么、隐私是否被保护、所允许的匿名程度、所保证的连接范围，[8]7它们决定了互联网的面貌。法律和技术都是解决网络问题的手段，二者相互配合，法律制度可以进行事先预防和事后惩治，技术治理可以解决基础运行规范和事中监管。

三 新时代网络文化市场监管

法治化面临的挑战

（一）法律法规体系自身存在不足

其一，缺少全面性、前瞻性、统筹性的专门法律。网络文化市场全生态、产业化发展的趋势愈加明显，行业整合速度不断加快，业务的复杂性对现有法律监管提出了更高的要求。法治化必须规范市场各利益主体的职责，确定分配与再分配的原则，同时保障市场主体自主发展的权利。现有法律法规缺少明确各参与主体的定位和互动方式的具体规定，市场各参与主体的守法成本增加，法律法规合理性受到质疑。其二，过度立法和立法匮乏并存。网络文化市场走的是“先发展、后治理”的道路，呈现渐进式改革特点，这导致部分事权领域的法律规范出台较快，但部分社会关系调整领域还存在法律缺位的情形。网络文化市场法规集中在新闻信息、视频领域，而针对网络文学、网络动漫、网络游戏的法规较少。其三，个别部门立法措辞和行文出现互相冲突。例如，近年网络直播行业快速发展，多部门相继出台政策法规进行市场规制，而对于“监管客体”的界定各部门的阐释存有区别。《互联网直播服务管理规定》规定，监管客体为互联网直播服务使用者，包括互联网直播发布者、用户和服务提供者。《关于加强网络表演管理工作的通知》提出网络表演经营单位、网络表演者两种责任主体。《关于加强网络视听节目直播服务管理有关问题的通知》将监管客体定义为开展网络视听节目直播服务的单位，包括直播中涉及的主持人、嘉宾、直播对象等。[9]其四，重视行政处罚，轻视公序良俗。公序良俗可以一定程度上避免因网络法治的滞后而产生的不可预见的风险行为，网络的公序良俗主要表现为平台公约的约束、社群组织的自治、网民的正面舆论压力等，但是现有的监管体制对于公序良俗等“软法”作用的重视程度不够。

（二）行政监管体制存在路径依赖

首先，目前我国网络规制已经进入了统筹管理阶段，各部门之间的职能界定不断明晰化，但是条块结合、分口管理和属地化管理的监管理念依然延续，造成分散监管和多头多层的重复执法问题，部门之间的权责博弈导致行政资源损耗。中央网信办、文旅部、广电总局都有下属行政机构，但是在基层人员少、执法力量较弱的情况下，大多数执法事项是由文化市场综合执法大队和公安部门协同完成。例如，在贯彻执行大部制改革中，原有的文化、旅游、体育等行政执法队伍合并，“同城一支队伍”不仅减少了行政层级，统一了职能，也推动执法力量下沉，但基层的内卷化现象也日益明显。基层的行政资源比较有限，执法大队本身就是“监管的末端”，人员数量少、人员专业技术水平参差不齐、财政资源紧缺、职能配置不合理，很难切实提升基层监管和执法能效。其次，政府全能监管的惯性导致社会共治力量的话语权较弱。政府以强大的公权力主导文化市场的法治转型，但是法治社会是转型的基础支撑。法治社会提倡多元治理，注重治理方式的有效性，认可社会自治方式，允许非政府性的各种社会力量在法治框架和法治道路中自由博弈。[10] 然而，现有行政监管体制将网络文化市场作为传统媒体监管的倾向明显，其他非政府主体与政府主体进行博弈的资源和力量不足。最后，市场监管中的前置审批作用被市场消解。广电总局根据《互联网视听节目服务管理规定》，要求申请“信息网络传播视听节目许可证”的经营主体需要是国有独资或国有控股单位，大量新兴民营企业只能通过收购、合并、挂靠等方式间接获得许可资格，如2018年“快手”通过收购“A站”曲线获得该资质。因市场准入门槛过高，为获得许可证书而支付天价收购费的情形屡见不鲜，造成少数大型网站因历史原因获得许可牌照，而新兴网站处于无牌经营的尴尬局面。

（三）非政府主体的监管责任意识较弱

企业在监管中负有主体责任，在政府主导的监管机制中面临着多方的制约。一方面，经济利益与商业伦理需要矫正和平衡。互联网文化企业在社会道德舆论的压力下，需要同时兼顾点击率、网民喜好和经济利益，那些敏感、能引起社会影响但可能与政府监管相悖的内容，企业往往选择打政策的“擦边球”，譬如允许其在网上流传几个小时后再行删除。政府监管部门偶尔默认这种行为，双方不明说的博弈达成了微妙的平衡。另一方面，企业监管的边界不明晰。政府要求企业坚持底线，自主把握审核门槛。政府职能部门一旦发现平台有违规内容就会责令删除，或停止域名解析、关闭服务器等。企业平台只能增大人工审核力度，甚至将数据转移到国外服务器上。

行业组织作为公权力与私权利之间的沟通渠道，其影响力和存在感较弱。首先，现有影响力较大的行业组织多具有政府背景，本身承担一定的标准制定和事前审批职能，虽然拥有更多政治资源，但相比于政府和大型网络文化企业，影响力有限。其次，行业协会的结构组成有一定的缺失。由企业平台、网络用户自发组建的协会组织数量较少，话语表达途径有限。目前，网络文学、网络游戏、网络直播等领域还没有影响力较大的行业协会。最后，网络行业更新换代迅速，且企业形态微小化、灵活化，处于生存阶段的企业参与行业协会的积极性不高，部分行业协会的参与门槛也较高，制约了行业组织的发展壮大。

网民具有多样性。网民既是文化市场内容重要提供者，也是政府和网络企业监管的重要对象。网民参与监管的路徑较为有限，处于监管的末端，较少参与到立法、共同准则、决策程序和方案制定之中，普通网民多采用消极的“用脚投票”方式规避自身的监管责任。另外，网民的法治素养还需进一步提高。网民在网络文化市场中的网络侵权、网络诈骗、数据窃取等违法违规行为时有发生，影响网络文化市场的发展。

（四）网络文化市场的技术监管难度大

近年短视频平台多次发生侵权事件，热播网络剧在“今日头条”“抖音”等平台以短视频形式盗播，“爱奇艺”多次诉“今日头条”侵犯其信息网络传播权，但盗播现象依然普遍存在。2019年，人工智能换脸应用“ZAO”的推出使得“深度伪造”技术广为人知，照片、声音、视频都可以进行模仿，假新闻、假视频由此而出。然而，如何定义、识别、评估深度伪造技术却没有明确的技术标准。

面对技术发展和市场需求变化，网络文化市场对技术监管提出了更高的要求。一是技术监管的尺度和标准问题。技术监管具有隐蔽性和专业性，为了规避审查风险，企业采用严格的管控措施会导致过度屏蔽或者错误屏蔽，反而出现矫枉过正的现象。网络实名制实行以来，用户的网络踪迹被记录储存，不少企业在使用数据描绘“用户画像”进行商业推广时，不时出现用户信息泄露事件，侵犯了个人隐私。二是技术监管价值判断问题。“代码”不能完全识别文化产品的内容品质并进行价值选择，多种形式的色情暴力、违反主流价值观的内容堂而皇之地散布在网络中。算法推荐技术被人所质疑，原因就在于其根据用户偏好形成的浏览内容，会使人如同在信息的“蚕茧房”内，丧失对世界的全面认知。三是技术监管的法理困境。技术监管遵循自我偏好、注重效率、侧重分权和强调自律，与法律治理遵循社会共识、注重权利，侧重集权和注重他律的逻辑有较大区别。[11]无规制的技术监管容易造成行业标准垄断，偏向于经济利益，侵犯公众利益，导致技术监管与法律治理脱耦与耦合现象循环出现。

四 推进网络文化市场

监管法治化的路径选择

（一）完善网络文化市场监管的法律法规和政策制度

其一，整合现有网络文化市场法律法规体系。现有网络文化市场治理与监管的相关法律法规继承了传统媒体管理的话语体系，注重内容生态管理，难以全面顾及文化的非物质性和虚拟空间市场交易特性。因此，我国应当建立网络文化市场的话语体系，调整法律法规用语和社会关系，理顺相关利益者监管责任，修正、修订网络文化市场相关的法律法规，并保持有关法律法规的相对稳定性。其二，注重协同立法、部门合作立法。借鉴环保部门、食品安全部门的协同立法方式，邀请平台企业、行业组织、网络用户、媒体共同参与制定相关法律法规。其三，以“软法”形式确定多元主体参与监管的正当性。政府在立法和指导行业发展时应重视制定激励性、宣示性的政策，同时认可由行业组织、企业共同制定自治自律的规范公约。中国网络视听节目服务协会针对网络视频企业提出建立总编辑内容管理负责制度，实行先审后播，对短视频内容提出了近百条的审核细则，对短视频领域的平台自律有着重要的指导意义。其四，坚持包容审慎的法治观念。网络文化市场的运营充满了不确定性，我们难以完全根据过去的经验推断其发展趋势，现行法规制度体系中有大量的“试行”或“暂行”的规定，这可视为一种“观察期”，是应对不确定性的过渡性方法。因此，我们要构建和完善具有前瞻性、稳定性、系统性的网络文化市场监管法律、法规和政策制度体系。

（二）创新网络文化市场的行政监管机制

首先，优化调整前置审批和过程监控的责任。在前置审批阶段，网络文化市场可采用分级分类管理，选择争议较少的领域，实行“事后申告”的方式，加强对事中、事后的监管。在过程监控阶段，技术投入应结合网络人力资源培养，更多注重行业组织或第三方协同的监管以及技术手段的应用。其次，提升网络文化市场监管执法队伍的专业能力，加大培训力度，解决人员编制、资金短缺问题。网络执法监管要尽快实现智能化，积极与企业、科研院所开展合作，提高工作效能、降低执法成本，快速应对突发事件。最后，制定权责清单，为基层监管执法主体提供明晰的职责边界。网络文化市场监管涉及多个部门的协调，但下沉到基层的主体力量不足。对于需要牵涉上下、左右、跨区域的部门协调事项，国家及地方的互联网信息办公室应负责总体协调，通过制定详细的权责清单、绩效清单，厘清基层监管执法主体的分工。

（三）推动网络文化市场的多元主体协同监管

一是政府要转变监管角色，营造开放的法治环境。政府应从全能管理者角色中抽离出来，转变成为信息和资源生产、传播的调控者。网络文化市场监管的重要目标是协调多元价值、多元利益主体的冲突问题，这个过程必然面临权力分散和下放，遭遇风险和阵痛，因此需要建立开放的沟通环境，促进各主体之间的充分博弈以避免传统“管制-服从”关系对多元主体利益的损害。

二是企业应充分履行社会责任，加大监管投入。网络文化企业在履行本身经济职能的基础上，要积极回应不断变化的社会价值观和社会优先事项。网络文化企业产业链不断延伸，一方面，部分网络文化企业已承担为社会和经济发展提供文化基础设施的职能;另一方面，企业自身利益与整个行业生态息息相关，它们需要承担更多的社会责任才能够满足社会和自身发展的需求。如果政府和社会发现它们未能承担起社会责任便会主动介入，网络文化企业的话语空间会被挤压，不再享有更多的政策红利。因此，网络文化企业加大力量参与社会共治共管，是其可持续发展的必然路径。2019年5月，北京字节跳动科技公司成立了“平台责任研究中心”，开辟“头条辟谣”频道、推出“无障碍优化”产品、开启“抖音青少年版”、设置“灵犬反低俗小程序”，积极履行自身的社会责任。

三是行业组织应履行制定行业规则、行业标准、行业公约的职责，构建信息共享和反馈机制。一方面，行业组织要与时俱进，紧跟网络技术和网络文化的最新进展，制定前瞻性的行业规则、行业标准、行业公约，规范和引导网络文化市场监管;另一方面，行业组织要构建和完善信息共享和反馈机制，发挥其中介作用。行业组织应通过举办多种形式的行业分享会议、组织公司参观、搭建政企交流平台、制定行业公约、实施惩罚机制等，履行好行业组织的本职工作。

四是网民要提高自身素养，增强法治意识。网络用户应做好自律，积极参与网络文化市场监管，依法维护权利和履行自己的义务，理性、客观、真实地表达自我。网络创意人员更应该对其输出内容负责，遵守相关法律法规和制度规则，协调个人价值诉求和个体意识，促进共识达成。[12]

（四）提升网络文化市场的监管技术水平

在网络监管中，制度监管和技术监管相辅相成。就监管方式而言，一般是技术监管先试先行，制度监管跟进完善补充;制度监管随着技术监管的进步而完善。[13]技术监管水平提高既有利于加强技术监管，又有利于完善制度监管。首先，要促进技术治理的法律归化。技术对社会的影响和冲击必须经由技术归化的过程实施，技术归化需要由法律制度来制约技术的负外部性。[14]2019年，腾讯公司在经历“王者荣耀”风波后提出“用户为本，科技向善”。“科技向善”是指技术发展必须去除掉其危险、不确定的因素，融入人类社会生活之中，将技术置于法律法规的框架中。法律治理高于技术治理应作为基本底线，引导技术治理的法律归化。其次，要尊重并充分吸收技术治理逻辑规则。2017年，中央网信办出台《互联网新闻信息服务新技术新应用安全评估管理规定》，提出了相关创新性应用及相关支撑技术须进行安全评估，列明产品或服务配套的信息安全管理制度和技术保障措施。这是尊重技术治理的具体行为体现。最后，要引导、利用技术共同监管，警惕数据私有化危害公共利益。传统上，政府拥有大量的公民数据，但是随着更多交互性的网络行为，企业平台拥有大量个人的数据。而数据的私有化会严重影响治理主体的决策质量，打破现有机制的平衡，所以文化市场的治理与监管在充分鼓励技术发展的同时，也应警惕技术带来的新的信息权力垄断，以技术对技术，发现问题、破解问题，实现“魔高一尺，道高一丈”。

（五）促进网络文化市场监管的法治、德治、自治相结合

法治、德治、自治可以相互结合乃至相互融合：自治是常态机制，德治是预防和润滑机制，法治是德治和自治的保障机制。[15]网络文化市场监管涉及复杂的网络社会，包含有多重利益诉求的参与主体和不断创新迭代的新业态，只有法治、德治和自治三者相结合，才能够有效避免法律法规和政策制度的相对滞后性、封闭性;道德的弱强制性、评价标准多元化;自治的脆弱性、不自觉性。

其一，推进网络文化市场的监管主体加强网络文化担当，促进各监管主体树立法治、德治、自治相结合的理念。网络文化担当的内涵，一方面是指网络用户积极培育和践行社会主义核心价值观，使社会主义核心价值观内化为人们的情感认同和行为习惯，成为人们共同遵循的价值理念。另一方面是指网络企业和行业组织利用自身平台传承与创新中华优秀传统文化、社会主义先进文化，以增强文化认同，加强文化自信;激活与重构中华民族优秀道德文化，培育向上向善的道德观念;倡导和发扬时代精神。[16] 其二，将社会主义核心价值观融入法律法规、政策制度、行业公约中。当前网络文化市场监管的软实力建设较为缺乏，我们应共同加强网络文化市场的正向文艺创作生产，充分利用新的文艺类型进行创作，吸收网络社会的自由创作者，将核心价值观融入市场监管系统并转化为人们的情感认同和行为习惯，形成網络文化市场的社会建构，促使政府施行良法善治，让企业具备更高的社会责任感、网民形成自律理性、行业组织公正履行监督。其三，探索建立网络文化市场的道德评议组织、法律服务组织、网络事务服务组织。建立这些组织，并使之成为独立、客观、公正的第三方，对网络文化市场的相关行为进行道德评议、法律审核和事务管理。2018年12月，网络游戏道德委员会在北京成立，在中宣部的指导下对存在道德风险的网络游戏进行了评议。网络文化市场监管需要不同的监管主体根据各自的主体身份和权利义务，按照有关法律法规和政策制度，加强法治、德治和自治，促进“三治”结合，通过多种治理方式共同加强我国网络文化市场监管，推进我国网络文化市场治理体系和治理能力现代化。

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[收稿日期] 2020-01-20

[基金项目] 国家社科基金一般项目：网络空间国家政治安全研究（19BZZ046）

[作者简介] 刘少华（1963—），男，湖南衡阳人，湖南大学马克思主义学院教授，博士生导师，研究方向：政治学理论、马克思主义中国化、网络治理。