强省会战略的喜与忧
时间：2020-07-07 03:45:47 来源：达达文档网 本文已影响 人 
何治民
后疫情时代，都市圈的发展被认为是中国未来经济发展的增量。在各大都市圈里，省会城市纷纷不断扩大区域范围，提高城市首位度，强省会战略在全国上演，而这些强省会也逐渐成为区域经济发展中的领头羊。
在中国城镇化后半场，用省会城市驱动都市圈经济发展似乎成为最有效的方式，这是否意味着强省会出现是一种必然？强省会崛起总是伴随着对周边中小城市资源的虹吸，这能否持久？这些中小城市又该如何发展？
带着这些疑问，我们来听听上海交通大学特聘教授、中国发展研究院执行院长陆铭的解答。
强省会战略也要因地制宜
南风窗：过去一年，南昌、南宁、济南、南京、合肥等多地发布都市圈计划，你怎么看，以往这些在省内发展不太亮眼的省会开始纷纷推行强省会战略？
陆铭：首先要清楚一个情况，在中国每个省份的情况不太一样，因不同省份的自然资源、历史发展、产业等综合因素不同，省内发展可能出现省会发展一枝独秀，也有可能出现两个或三个实力相当的城市，这个时候，省会在某些方面会有缺陷。
我觉得这个问题要区分两种情况。一种情况，像武汉、成都、西安，这种从自然还是历史发展来看，相对省内其他城市，比较优势明显的省会城市，推行强省会战略是没有问题的。以武汉为例，武汉的教育资源丰富，新中国成立以后又积累了大量的工业资源，有着“ 九省通衢”的交通枢纽地位，也是湖北境内的历史文化名城，在省内几乎没有可以与它匹敌的城市，武汉推行强省会不足为奇。
另外一种情况，像福州、济南、合肥等省会，并没有很好的内河航运条件，同时，在他们各自省内，已经有了厦门、青岛、芜湖这样经济发展突出的城市，各自都是很好的港口，如果真的相信市场在配置资源起决定性作用，还硬性地通过行政手段要把省会做大，那就不一定合理。
我也观察到一些现象，比如有些地方通过把一些产业往省会搬，或者说扩大省会的行政管辖区域，我不觉得这个有多大的意义，你如果要用行政性的手段把省会的管辖范围扩大来做大，来寻求人口和GDP增长，还不如把原来的省会跟周边其他城市之间的行政边界给打通，让市场更好的配置资源。
当然反过来讲，由于中国的资源在地区、城市之间的自由配置会受到行政管辖边界的阻碍，现在将它们合并到一个城市，似乎也能促进生产要素更自由的流动。
南风窗：破除两地行政边界，是不是要建立在两地已有一些市场自发的经济行为之后会更好？
陆铭：这个问题已经涉及经济增长和制度变迁的关系，两者一定是相互因果的，比如说，经济增长到一定程度需要生产要素流动，所以提出需要制度变迁。但是反过来讲，如果在市场之前，改革自己的制度，促进市场一体化，它对经济增长也会有影响。比如说，这两年，上海周边在做一件事情—打通断头路，突破原来的行政边界，让生产要素和人口流动更加自由了，它对经济增长和企业的发展肯定是有利的。
南风窗：中国城镇化步入都市圈发展阶段，意味着新一轮的集聚发展，作为省域内的中心城市，省会崛起是否是一种必然现象？背后有哪些推动因素？
陆铭：这个又比较复杂了，简而言之就有两种情况。一种情况，正如前面说提到，因为自然地理、历史和产业发展的原因，一个省内可能会出现两个或三个实力相当的城市，如福建的厦门、山东的青岛，它们都是港口城市，自然地理条件比省会好，当省会崛起，这些省份会出现“双子星”城市。
另一种情况，当一个省的人口和经济规模壮大到一定程度，就容易产生次中心城市，这就是区域经济理论里的中心-外围理论，其中的外围就会出现次中心城市。
可以举一个极端的例子来理解，如果整个山东人口只有1万人，就没有必要发展出两个实力相当的城市了，但现在山东人口达到1个亿的时候，它就可能会发展出一个次中心城市。按我刚刚讲的逻辑，双子星的城市发展模式就有道理了。
总结一句话，一定要区分每一个地方的具体条件来看强省会战略。
市场驱动的集聚才是高效合理的
南风窗：去年开始，伴随着都市圈的深入发展，新一轮“抢人”大战在各大省会之间展开，部分强省会城市去年的人口流入超过一线城市，如杭州超过广深，同时，一线城市的经济发展势头不如二线省会强劲。为什么？
陆铭：首先，这个问题本身包含了一個普遍存在的误解。所谓一线城市现在发展速度慢了，并非必然趋势，只是因为一线城市的人口和土地受到管控，之所以要管控人口，是源于一种错误的认知，即和国外城市相比，中国一线城市人口太多，但很少有人意识到，中国的城市的定义跟别的国家都不一样。
用行政性的手段把省会的管辖范围扩大来做大，来寻求人口和GDP增长，还不如把原来的省会跟周边其他城市之间的行政边界给打通，让市场更好的配置资源。
简单来说，我们的城市是一个行政管辖单位，它比世界上的绝大多数国家定义的城市更大得多，但通常情况下，又小于欧美日等发达国家定义的都市圈。所以，如果拿我们的城市人口和西方国家城市人口相比，我们的人口肯定是太多了。但中国目前一线城市实际上已经是国外都市圈的规模了，像深圳和上海还不如国外的都市圈（如东京）规模大。
如果按照国外用市场配置资源形成的都市圈规模，像中国上海这样的城市，应该早就和周边的城市打通行政边界，但现状是省级的行政边界还在阻碍一体化发展。
反过来说，都市圈的规模，应该也要和地方的经济规模相适应。都市圈发展的一个指标是约15%以上的外围城市的人口到中心城市来上班。上海的经济规模和人口规模当然有连片发展到周边地方发展的需求，但像济南、南宁这样的省会，经济体量本身不会很大，就未必需要盲目扩张了。
你提到，去年杭州的人口流入超过广深，我们可以做一个简单思想实验，会有不一样的理解，以上海优越的资源条件，如果上海不控制人口了，你刚才说的跑到杭州去的几十万人，是不是有一部分又会回上海？
如果按照现在的发展思路不变，一边控制一线城市，一边让二线城市扩大，那么二线城市反过来对一线城市发展形成了一个竞争，这是不是好的结果？如果我们承认集聚经济本身是有效率的，那么，通过行政力量来促进经济资源分散化的分布，那这还叫不叫市场成为配置资源的决定性力量？
南风窗：目前，强省会的崛起大多建立在对周边城市或省内其他地级市资源虹吸上，尚未达到辐射或反哺周边城市发展的阶段，面对人口和资源的流出，這些地级市该怎么办？
陆铭：现在“虹吸”这个词被污名化了，实际上，如果省会是在市场力量之下，因为某些规模经济的需要而产生的“虹吸”，它是正常的，这种情况下，周边的这些地级市是不存在要应对的问题，而只需要科学地定位自己的功能，找准经济发展的比较优势即可。
但如果出现下面两种情况就另当别论了。第一种情况，省会通过行政力量把一个其实并不需要集中到中心城市来的一个产业，硬性搬过来。这就毫无必要。另一种情况，省会不顾自身经济体量大小，强行扩大发展范围。当然，对周边市而言，相当于加大了对它们的投资，应该是欢迎的。但问题在于，当省会的经济规模没有大到一定程度的时候，它的资源分散化分布是好事吗？
南风窗：如果这种“虹吸”过度，会不会导致收缩城市甚至空城的出现？
陆铭：中国的空城的确普遍存在，但这些空城在多大程度上是因为省会城市的“虹吸”效应导致，需要打上一个问号。实际上，大部分空城出现的真正原因是，在人口流出地，因政府引导的投资出现问题，盲目扩张，新建了许多住房。
另一种情况是，因省会城市集聚效应导致这些外围城市人口流出，如果是这种情况，且外围城市也没有再建新房，从存量上来看，因为人口流出而出现的空城，我觉得这个是符合经济规律的，收缩城市要做相应的减量规划。
南风窗：刚你提到的第二种情况下，地级市的发展策略需要调整吗？
陆铭：这种情况，存量应该相应收缩，比如说对于大量出现空置的住房，该拆的要拆，公共服务也要转向集中化提供，例如，一个地级市原来有100万人口规模，未来可能变成50万，那就把城市郊区的一些空置的房子拆掉，然后把一些公共服务集中到中心城区了。
简而言之，当市场成为配置资源的决定性力量，经济资源在向中心城市集中是客观规律。政府要更好的发挥作用，就应该做好完善建设基础设施和公共服务的工作。但不要违背经济规律，把区域中心城市（省会）盲目做大，也不要觉得人口集中就是坏事，一定要控制一线城市的人口，一线城市要发展成与周边城市紧密连接的都市圈。
南风窗：一直以来，中国的土地城镇化快于人口城镇化，背后根源是一线城市（人口流入地）和三四线城市（人口流出地）出现了人口与土地的空间配置，而这些强省会大多是二线热点城市，它们的崛起是否会缓解一线和三四线城市之间的空间错配现状？
陆铭：一定程度上可以。比如说杭州的崛起、南京建成都市圈以及苏州的扩张，都有利于整个长三角地区进一步的集聚资源，当然这也是因为长三角地区的条件太好了，未来珠三角也能这样做。
但是，我还是要回到刚才讲的问题，我们在多大意义上认为，杭州和南京的发展是在帮上海解决问题，还是在解决问题的时候又造成了新的问题？
我们已经有很多人口规模在几百万甚至上千万的城市了，接下来，这些大城市还要进一步的扩大，我认为是对的，但大城市进一步扩大时，是要分层次的。
如果不让一线城市发展，从而做大二线城市，表面上看起来，似乎是缓解了一线城市的压力，其实，是另一种扭曲，因为限制一线城市发展而导致的各种经济损失和社会矛盾会越来越大。
比如，现在北上广深几个一线城市，未来可能能发展到3000万人，甚至在都市区范围之内，4000万人都是有可能。那么，大城市分层次发展就意味着，大量的其他二线城市形成的所谓都市圈，人口可能只能到1000万，甚至有的地方可能只有500万。如果不让一线城市发展，从而做大二线城市，表面上看起来，似乎是缓解了一线城市的压力，其实，是另一种扭曲，因为限制一线城市发展而导致的各种经济损失和社会矛盾会越来越大。
“双子星”城市应各自发挥比较优势
南风窗：去年召开的中央财经委员会第五次会议提到，“要改革土地管理制度，增强土地管理灵活性，使优势地区有更大发展空间”，今年3月推行的《关于授权和委托用地审批权的决定》将授权和委托用地审批权从自然资源部下放到省一级政府，这对强省会战略的推行有何影响？
陆铭：按道理，对省会的发展会有一些积极影响，但是如果不改体制和发展逻辑，好事也能变成坏事。
为什么会变坏事呢？还是分两种情况来说，第一种情况，由于我们原来把都市圈、城市的概念错了，规划的科学性不强，导致本来国家层面出台这些政策是有利于市场配置资源的，但是受到了既有的行政管理体制和规划的制约。如上海根据2035规划，建设用地要减量供应，这个做法并不利于上海与周边城市向都市圈方向发展。
另一种情况，对一些试点省份的省会或地级市而言，如果不改变每一个城市都想做大自己总量的发展逻辑，有可能政策赋予这些地方的自由权利，就会被用于城市扩张，这就导致该扩张的地方不扩张，不该扩张地方扩张。理想的状态是，这些拥有权限的地方应该是要配合自身的比较优势运用这个审批权。
其实，这背后涉及一个本质问题：城市扩张的第一动力是什么？按道理，应该根据市场（企业）的需求去发展规划，但是中国目前的逻辑是，在人口流入地，限制需求，却在没有实际需求的地方，先圈地先做大，如果这样，又怎么保证供给和需求是匹配的呢？
南风窗：在沿海的“双子星”省份，省会城市的发展往往不如计划单列市，比如青岛对济南，大连对沈阳等，计划单列市这种实行了20多年的模式，未来还有必要继续推行吗？为什么？
陆铭：大连、宁波等这些城市当年成为计划单列市，是因为当年，它们的自然资源或产业发展等原因，它们的经济发展就很强。比如寧波的港口资源，如果未来20年以后，上海港口的货运功能可能会稳定住，未来很可能宁波的港口功能更重要，那也没关系，它不影响杭州继续发展自己的电子商务等数字经济，这只是城市产业分工的差异，所以，谈到“双子星”的发展，不应该是鼓励一方或压制另一方发展，而是要让这些城市各自发挥比较优势展开错位竞争。
当然，如果按照市场经济发展逻辑，要让市场在资源配置中起决定性作用，任何一个城市都不应该有特权，从构建市场经济体制或者说现代化的角度来讲，计划单列市应该取消。但在中国，计划单列市背后还有另一层逻辑，涉及央地关系的处理，不仅关乎央地之间利益的分配，还有中央对区域发展的协调作用，就会有更多的考虑。
南风窗：目前，部分省会城市发布了跨省的都市圈发展计划，如南京都市圈就涵盖了安徽省的地级市。事实上，随着强省会战略的持续推进，对周边省份城市的虹吸也不可避免，这种情况下，跨省的生产要素分割问题，该怎么解决？长三角一体化发展中，是否有解决要素跨省分割的好办法？
南京的都市圈应该和现在安徽的马鞍山等城市连在一起发展，而不是跟江苏省内的苏北城市连接在一起，这是市场力量。
陆铭：这个事情又有两种情况，一种情况，城市发展情况比较特殊，南京是很好的例子，考虑到南京的人口经济总量规模、特殊的省内地理位置和历史发展因素，我认为南京的都市圈应该和现在安徽的马鞍山等城市连在一起发展，而不是跟江苏省内的苏北城市连接在一起，这是市场力量，因为南京西、北面是长江，东面是山，阻隔了南京与其他江苏城市。那政府要做的就是建好都市圈内的公路和轨道交通等基础设施，促进两地之间的人员交流，努力实现都市圈内公共服务一体化和均等化。
另外一种情况，某些省会都市圈不是跨省，而在省内跨市，但它的人口经济规模又没有达到我前面讲到的都市圈规模，我担心很有可能在这一轮所谓的强省会优先规划里，出现很多低回报的投资。
关于解决要素跨省分割，长三角一体化的局部经验是什么？现在还讲不清楚，但可以肯定的是，长三角一体化首先要做的是，区域内交通的互联互通，以及在规划、管理、公共服务等方面的一体化，然后才会让商品和生产要素更自由地流通。
