以党章为根本?加快形成完善的党内法规体系
时间：2020-08-06 03:53:39 来源：达达文档网 本文已影响 人 
【摘 要】 文章阐述了当前党内法规体系已经基本形成的“1+4”的基本框架和四大法规制度板块，指出仍然存在党内法规体系建设快慢不一、党规国法衔接协调不足、执行机制不健全等短板。认为应加快形成完善的党内法规体系;衔接协调党内法规与国家法律;重点提高党内法规执行力，把权力关进制度的笼子。在坚持“宪法至上、党章为本”和合宪性、合法性基本原则的前提下，完善党内法规制定机制、衔接协调党规与国法，重点提高党内法规的执行力。
【关键词】 党规姓党;衔接协调;执行力
党内法规体系的完备程度直接影响法治中国建设进程，影响国家治理能力现代化水平。十九届四中全会作出的13个方面重要安排部署，每一个都不同程度地需要党内法规制度予以支撑。全会公报使用了“加快形成完善的党内法规体系”这一措辞，相较以往的“形成比较完善的党内法规制度体系”，增加了“加快”，删除了“比较”和“制度”，增删之间体现了更高更快更强的目标要求。
一、“1+4”党内法规体系已基本形成
（一）厘清党规与国法的边界
建设完善的党内法规体系，必须首先解决的一个基础性问题就是厘清党规与国法的边界。
1.国家法律只能由国家机关依职权制定，党内法规制定主体则仅限“党的中央组织及中纪委、党的中央各部门、省（自治区、直辖市）党委”这三类。2016年底《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》提出，探索赋予副省级城市和省会城市党委在基层党建、作风建设等方面的党内法规制定权，并于2017年5月在沈阳、武汉、兰州等7个副省级城市和省会城市开展了一年试点。
2.“党规姓党”。党内法规本质上是政治立法，党内法规实际上就是党内规矩，这也是党规最本质、最鲜明特征，必须旗帜鲜明讲政治。作为法规的一种特殊表现形式，党内法规以党的纪律作为保障。党规兼具政言政语、党言党语、法言法语的特征。[1]
3.正确认识党规先进性与国法稳定性。党章虽然不是国家法律，但其政治效力却是高于国法的，每次党章重大修改后，宪法也相应随之修改。支撑党章、党代会报告等党规、党内重要文件权威的重要因素，不是其稳定性而是其先进性;与党规相比，国法特别是宪法作为全体人民的共识，支撑其权威的重要因素是共识性而非先进性。
4.宪法法律秉持的是权利本位，党章党规秉持的是义务本位，这是保持党的先进性、纯洁性的必然要求。以入党誓词为例，入党誓词是党员与党组织之间的一种政治契约，[2]是双方合意的结果;入党申请是党员发出政治契约的“书面要约”，党组织同意则是相应的“承诺”;入党誓词作为党章内的正式条文，对契约双方都具有刚性约束力。党规对党员作出高于普通公民、严于国家法律的要求，坚持纪严于法、纪在法前，具有正当性和必要性。
（二）党内法規体系的“四梁八柱”已基本齐全
1938年10月毛泽东同志在党的六届六中全会首次提出“党内法规”概念，刘少奇同志作了《党规党法的报告》。1978年12月邓小平强调“国要有国法，党要有党规党法”。[3]1990年《党内法规制定程序暂行条例》正式使用“党内法规”术语，并首次明确其内涵外延，1992年“党内法规”首入党章。2013年5月《党内法规制定条例》、《党内法规和规范性文件备案规定》不仅确立了“党内立法法”，而且为党规制定实施提出了明确要求，初步形成了“以党章为核心、以中央党内法规为基础、以中央纪委和中央各部门制定的党内法规为骨干、以省级地方党委制定的党内法规为补充”的党内法规形式体系。[4]
2016年12月《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》将完善的党内法规制度体系概括为“1+4”的基本框架，即党章之下的党的组织、党的领导、党的自身建设、党的监督保障四大法规制度板块，初步勾画出党内法规的“四梁八柱”。[5]2018年《中央党内法规制定五年规划纲要（2018-2022年）》再次强调“到建党100周年时形成以党章为根本、以准则条例为主干、覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系”，2019年十九届四中全会强调要加快形成完善的党内法规体系。
十八大以来，党内新立新修的中央法规逾百部，超过现行有效的中央党内法规总量的1/2。《中国共产党廉洁自律准则》（2016）、《关于新形势下党内政治生活若干准则》（2016）、《党内监督条例》（2016）、《巡视工作条例》（2017）、《纪律处分条例》（2018）、《问责条例》（2019）、《党内法规制定条例》（2019）、《宣传工作条例》、《中纪委监督执纪工作规则》（2019）、《党内法规和规范性文件备案规定》（2019）、《党内法规执行责任制规定（试行）》（2019）等陆续发布或修订，分两阶段进行的党内法规清理、解释工作业已完成，党内法规立法步骤大幅加快。2018年6月28日，《党内法规学》编委会成立暨编写工作启动会在北京召开，我国第一本党内法规专门教材编写工作正式启动，未来将极大解决党内法规学习教育“无书可教、无书可读”的问题。党规制定质量和执行力明显提升，系统性、协同性明显增强。
二、党内法规体系建设尚存短板
从法治评估的角度，党内法规的完善性、执行力、党规与国法的协调性、党员守法指标是评价党规体系完善与否的重要考评指标。[6]与建设相对完备的法律体系相比，党规制度建设的历史还比较短，在系统性、完善性、规范性、执行力等方面还有很大的完善空间，党内法规体系距离“内容科学、程序严密、配套完备、运行有效”的质量标准还有一定差距，尤其党的全面领导法规制度、党的监督法规建设亟待健全完善。
（一）党内法规体系建设快慢不一
目前党内组织、反腐倡廉等方面的法规体系已初步成型，但党的全面领导和党的工作、思想、作风等方面的法制建设仍相对滞后。[7]党规体系建设进程受制于最短的“桶板”，必须要以党内法规制度“供给侧结构性改革”为抓手，[8]继续统筹推进党规制度建设的“瘦身”、“健身”和“强身”工作，确保不同领域、不同位阶、不同类型的党规功能清晰、效力明确、类型匹配，实体性和程序性规范不缺位不脱节。
（二）党规、国法衔接协调不足
当下仍然较多地存在党内法规效力等级冲突错位、与相关国法内容重合甚至大幅复制的现象，党规功能特征体现不清晰。例如国家《宪法》和《立法法》已将立法权下放至设区的市，但党内法规并未赋予设区的市地方党委制定权，实践中极有可能出现，设区的市的人大、政府在进行地方立法时越过同级党委文件，或设区的市的党委无法对同级人大及政府制定的地方性法规和地方政府规章进行约束，严重影响地方党委的领导、监督作用。
（三）党内法规执行机制很不健全
部分地方党委（党组）对党内法规重视程度不够，重传达轻落实、重制定轻执行、党规执行力逐层弱化。县区以下的很多党委和大部分党员对党内法规的认识了解，还仅仅停留在《党章》《准则》《问责条例》等“明星”法规上，对整体党内法规体系学不深、用不多。更有甚者在党内法规传达时“定密级”，普通党员根本看不到。此外，党内法规工作人员和工作机构欠缺，经费保障、组织保障存在桎梏，与国法配套的协调配合执行机制不健全。
三、加快形成完善的党内法规体系
（一）完善党内法规制定体制机制
建设完善的党内法规体系工程重大复杂，需综合运用立改废释及备案、清理、评估等多种手段，严格按照《规划纲要》、《制定条例》、《备案规定》的程序要求，不断完善党规制定体制机制。
减少“试行”“暂行”数量，加大党规备案审查、解释、清理力度，是提高党规制定质量的重要措施。“试行”、“暂行”从根本上是立法技术不成熟的一种妥协结果，不宜频繁使用，更不能长期使用。1978年—2012年党内制定的176个法规中，标注为“暂行”的44个，“试行”43个，占据了总量的49.4%，[9]甚至相当一部分党规一“试行”就是二三十年。针对部分党规比较原则，程序性、保障性、制裁性规范不配套、甚至交叉重复等现状，必须加大党内法规解释力度，保证党规准确有效实施。要及时将党规清理与科学立规相结合，强化对党规执行情况、实施效果的评估，有效提升制定质量。
（二）衔接协调党内法规与国家法律
党规、国法衔接协调的必要性在人大代表言论免责问题上体现的尤为明显。宪法赋予了人大代表言论免责权，但对于兼具党员和人大代表身份的人大代表，则能否因其发言和表决追究党纪政务责任呢？要解决党员人大代表的言论免责权问题，必须作好党规与国法的衔接工作。
衔接协调党规、国法的最基本原则，是必须坚持“宪法至上、党章为本”[10]和合宪性、合法性原则。2018年宪法修正案正文增加了“党的领导”条款，为党内法规制度建设提供了最高法依据。在“党的领导”条款入宪前，党内法规体系中的最高规范依据是党章，入宪后其最高依据就变成了宪法，宪法成为党内法规体系的最高法和至高点，具有最高效力位阶，新时代党内法规体系建设必须符合宪法精神。制定党内法规必须遵守“党必须在宪法和法律范围内活动”的规定，对于党纪中虽有但《立法法》明确规定应由法律规定的，党规不再规定;对于法律中既无又不宜的，由党纪逐步实现全覆盖;及时修订废止同实践不相适应的党纪;经实践检验应转化为法律的党纪，及时通过法定程序转化为国家法律。[11]
党规、国法的衔接协调是双向的。例如，原来党纪中的“两规”变为了监察法中的“留置”，是党规向国法的对接;2018年党章修改后，宪法主动适应并相应地修改就是国法向党规的对接。党规在条件成熟时经法定程序上升为国法，必须坚持“三统一”、“四善于”。
（三）重点提高党内法规执行力，把权力关进制度的籠子
党内法规体系建设，必须一手抓科学制定，一手抓坚决执行。法治的根本任务是解决“权力——权利”关系，党内法规制度建设的理论预设是权力腐败滥用倾向和人性中的幽暗意识，必须更加重视执行力建设，把制度的刚性立起来。
如果说“法律面前一律平等”确立的是国法层面的公平正义，“制度面前没有特权”确立的就是党纪政纪层面的公平正义，“案件查处没有例外”确立的则是实操层面的公平正义。针对当前党内法规执行“上热中温下冷”、先紧后松、上紧下松、外紧内松，机械执行、选择执行、繁琐执行等问题，[12]必须严格执行2019年10月《中国共产党党内法规执行责任制规定（试行）》，全力破解党内法规“执行难”。
【参考文献】
[1][2] 秦强.以党内法规扎紧制度笼子[M].人民日报出版社，2019.
[3] 刘靖北.改革开放以来党的建设制度改革的历史成就[J].党的文献，2018（6）.
[4][5] 莫纪宏.党内法规体系建设重在实效[J].东方法学，2017（4）.
[6] 冯玉军.中国法治的道路与特色[M].中国社会科学出版社，2017.
[7]莫 纪宏.以制度建设为依托推进全面从严治党[N].人民日报，2016-12-30.
[8] 王伟国.以制度“供给侧结构性改革”为抓手加快推进党内法规体系建设[OL].求是网http：//www.qstheory.cn/，2019-12-27.
[9] 李忠.构建依规治党法规制度体系研究[J].西北大学学报 （哲学社会科学版），2017（5）.
[10][11] 刘松山.健全宪法实施和监督制度若干重大问题研究[M].中国人民大学出版社，2019.
[12] 石伟.紧紧扭住提高党内法规制定质量这个关键[N].学习时报2019-10-9.
【作者简介】
李晓瑜（1981—）女，河南林州人，中共郑州市委党校法学教研部讲师，主要研究方向：宪政法学、刑法学.
