论我国古建筑征收程序的完善
时间：2020-11-08 22:02:09 来源：达达文档网 本文已影响 人 
摘要：古建筑征收在城市发展过程中几乎是不可避免的。但古建筑征收中的征收对象、管理主体、古建筑价值评估体系以及救济程序等，却没有在相关法律法规中得到明确，从而导致古建筑征收在实践中存在大量不规范操作。这些不规范操作，不仅加深了古建筑所有人与政府部门的矛盾、增加了征收工作难度，更是对城市景观与文化传承的破坏。只有完善我国古建筑征收程序，才能平衡好各方利益、更好地保护古建筑。本文拟从我国古建筑征收程序的现状及问题入手，探索完善我国古建筑征收程序的对策。
关键词：征收 古建筑 完善
近20年以来，我国城市化进程迅猛增速，在一轮轮的旧城改造中，原本具有中国传统特色的城市风貌逐渐凋零。今天，除了极少数特意保存的景点，我们已经几乎看不到城市中大面积的古建筑。古建筑的大量消失，与城市改造中的古建筑不规范征收与不规范拆迁有关系密切。目前我国尚没有针对性的、能够切实解决古建筑文物征收与补偿问题的法规。实践中，古建筑征收主要是通過《中华人民共和国文物保护法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》以及地方政府部门内部条例来进行管理。相关法律法规依据少、规定空泛，不仅给政府征收古建筑的工作带来许多困难，还导致大量古建筑生存空间减少甚至被不规范拆除。经验表明，在城市化的进程中，城市稳步发展、社会和谐稳定、文化传承有序之间保持共赢平衡关系是目前各国城市发展面临的共同挑战[1]。如何完善我国古建筑征收程序，已经越来越引人关注。
一、我国古建筑征收程序中存在的问题
由于古建筑征收程序的不完善，导致古建筑在征收过程中难以得到足够的保护，暴露出诸多问题，主要表现为：
（一）古建筑征收对象范围缺少限制
我国对于不可移动文物（包括古文化遗址、古墓葬、古建筑等）有着清晰的“国家+省+市县”的三级文物保护单位制度。但是被列为文保单位却不能成为古建筑免于征收的“免死金牌”——我国文物保护法以及房屋征收与补偿条例均未对古建筑征收的范围做出限制，也就是说，不论是文保单位还是一般性古建筑，都有可能要为城市建设“献身”。2009年第三次全国文物普查结果统计表明，全国超过三万处已登记的文物消失了。即使在现实中拆除国家级、省级文保单位的实例并不多见，市县级文保单位却难幸免于难，频频遭遇拆迁，更别提那些未登记的一般性古建筑了。古建筑征收需要一套分级细化的征收范围标准，哪类古建筑需要绝对原址保护、哪类可以进行迁移保护、哪类可以拆除，都应该被法律明文规定，让文保单位制度“分级保护”的原则在古建筑征收程序中同样得到延续。
（二）古建筑征收管理主体资格混乱
古建筑由于建筑属性特殊，在征收中属于多部门管理职权的交叉范围。根据调研报告《文物保护单位管理体制调研与分析》，除文物部门以外，还有不少于20个部门在使用和管理着文物保护单位[2]，这就造成古建筑保护“多头管理”与“空头管理”并存的情况。古建筑征收中缺少具有综合职权的“牵头人”、“负责人”、各管理主体之间的职权界限划分不清楚，不仅造成各管理部门对古建筑保护缺少责任感，疏于主动采取保护措施，还增加了被征收人获得救济的难度。因此，我们应通过立法明确古建筑征收的管理主体资格，划清各部门的管理权限界限，用精细化的管理方式、负责任的管理人员、有轻重的权责体系来推动城市的健康改造，保护古建筑的生存之地。
（三）古建筑价值评估体系不合理
目前的古建筑征收流程中并没有设立专门的价值评估体系。古建筑的征收补偿款，往往是参照同地段的普通房屋来确定的。而普通房屋价值评估体系的参数无非是地段、面积、结构等商业价值因素，古建筑甚至会因“过旧”而被降低补偿款。实际上，古建筑的价值是多元的，仅以商业价值为标准难以衡量古建筑的真实价值，对于古建筑核心的文化价值、文物价值，法律却没有规定如何估算。无法可依的尴尬导致古建筑真正的价值部分并未在补偿款中体现出来，被征收人增加补偿额的诉讼请求也常因于法无据而得不到法院的支持[3]，即使某些地方政府意识到了古建筑的文物价值，并且愿意在征收中补偿这一部分，但是具体的数额的确定依然困难。针对此症结，笔者认为建立一套古建筑专有的价值评估体系是有必要的。如果不通过价值评估来认可古建筑的文化价值、文物价值，就会使得古建筑在征收中因为相对缺乏的“商业价值”而被视作“旧房”、“老房”，从而被清理出城市。在商业追求和文化保护这两种诉求的天平上，现有价值评估的重心明显偏向于短期利益的实现，建立一套古建筑专有的价值评估体系可以显著改善此现状。
二、增强我国古建筑征收程序规范性的对策
（一）明确古建筑征收对象范围
我国的文物保护单位制度已经相对完善，将文保单位的分级作为古建筑征收对象范围的依据是可靠的。根据我国的文物保护单位制度，可以将我国的古建筑大致分为两大类，即被列为文保单位的古建筑以及一般性古建筑，其中被列入文保单位的古建筑又分为国家级、省级、市县级三级。对于文物保护单位，文物保护法已经做出了比较全面的规定，其基本原则是“必须遵守不改变文物原状的原则，负责保护建筑物及其附属文物的安全，不得损毁、改建、添建或者拆除不可移动文物”。但是在实践中，要求完全保护所有古建筑不被拆迁是不可能的。因此我们可以根据不同古建筑的保护等级，分别采取绝对禁止拆迁、允许迁移保护、允许拆迁三种态度——对于国有的国家级、省级文保单位，应当严格保护，绝对禁止拆迁、转让;对于市县级的文保单位，应当相对保护，在社会公益需要时，可以经审批后迁移新址保护，但是迁移与重建都必须严格按照程序进行;对于一般性的古建筑，应当灵活保护，既可以开发为游览场所、确有需要时甚至也可以拆迁部分价值不突出的古建筑。但是不论采用何种方式，只要可能改变文物原状，都必须经过审批、论证。分类保护的最终目的是限制古建筑的征收，而非只是为古建筑征收披上合法的“外衣”。
（二）确立古建筑征收“牵头人”
古建筑征收由于涉及管理部门多，相互之间权责不明，导致各部门极易用局限的目光来处理自己的工作，对整体征收保护情况缺乏统筹。在这个问题上西方国家的做法值得我们借鉴：美国设立国家公园管理局（NPS）来协调文化遗产管理领域的工作，并且通过立法确立了NPS的管理核心地位;法国则把文化遗产保护的行政权集中于“文化遗产司”，对于古建筑保护效果显著。我国也有部分城市也进行了相似的尝试：云南丽江通过地方立法设立“丽江古城管理局”主管古城的日常事务。但是该机构只有一些基础性的行政职权，无权主管古城中的征收工作，因此依然没有从根本上解决古建筑征收中的管理混乱问题。因此，地方政府需要确立一个拥有综合职权的古建筑征收主管机构，以维护古建筑权益、保证城市遗产保护的连贯性以及避免征收中各部门权力“打架”。除此之外，地方政府还可以将相关部门的高级官员确立为“城市遗产保护责任人”，将古建筑保护责任落实到个人，让古建筑在征收中真正有人想管、有人能管。
（三）建立古建筑专有价值评估体系
目前我国法律对古建筑价值评估尚无具体程序性规定，只能依靠专家的经验及主观判断来评估古建筑价值。因此，建立可操作性强的古建筑专有价值评估体系是必要的：首先，根据《威尼斯宪章》，历史古迹应该具备“历史、考古和美学价值”[4]，这一观点也被我国文物保护法借鉴，文物保护法将文物价值分为历史、艺术、科学三大价值，这三大价值应该成为古建筑价值评估的重要参考。其次，有学者认为，由于古建筑与环境密不可分，其对于环境的影响不容忽视，所以古建筑环境价值（包括自然环境价值和人文环境价值）也应当纳入评估。另外，考虑到经济发展的现代因素，对于古建筑本身的经济价值以及其附属的经济价值也应该进行评估。只有各項标准过细，才能科学、准确地评估古建筑价值。如果评估参数过于复杂，难以量化，也可以补充性地采用意愿评估方式，即通过补偿意愿和支付意愿来估算古建筑价值的最大值和最小值。
古建筑的保护与城市发展并非一对不可调和的矛盾，相反，保留也应该是城市发展的一部分。对古建筑而言，今日的保护，远重于明日的重建。征收作为古建筑消失的重要因素，必须受到重视。放眼世界，许多国家已经建立了适合自身情况的古建筑保护手段，针对目前古建筑征收过程中的种种不规范，我们也应该加快步伐，结合我国的国情，建立中国特色的古建筑征收管理体系，改变古建筑在征收过程中“无依无靠”的现状。于当下，这是平衡各方利益，维护社会稳定的手段;于未来，这是保护文化多样性，尊重历史遗产的使命。
参考文献：
[1]王正刚.城市发展中的古建筑保护研究[J].文艺理论与批评，2014，（02）：134-138.
[2]梁骄阳.中英古建筑保护制度比较研究[J].沈阳工业大学学报（社会科学版），2014，（03）：4-11.
[3]刘露.论征收中对古建筑文物的保护——基于利益平衡理论[J].河北法学，2018，（08）：51-63.
[4]何鹏，陈昊.不可移动文物的价值评估与立法保护[J].江汉考古，2014，（06）：113-117.
（作者简介：肖婉琳，学历：在读本科生，研究方向：法学。单位：湖南农业大学公共管理与法学学院法学系。）
