军队全国人大代表人数比例与结构的变化特点

鹿晓天 高民政

新中国成立至今，共产生了十三届人大代表，每一届代表中都有着军人的身影，解放军代表团作为唯一一个全国不分区代表团在其中发挥着重要作用。分析军队全国人大代表的数量比例、规模结构，是增强人大代表的代表性、优化人大代表结构比例的重要一环。

一、全国人大代表中军队代表的数量分析及其制度支撑

纵观我国人民代表大会制度的发展进程，军队全国人大代表的名额及比例在政治制度的探索中进行着调适，随着国家政治生活的曲折而波动，并在政治生活的有序发展中趋于稳定。人数比例的波动稳定背后也体现着选举制度规定的逐步调适完善。

根据表1进行分析，随着军队人大代表比例的曲折平复，可以选出三个节点。其一是军队人大代表选举制度初步建立期，最具代表性的为第一届全国人大;其二是经过“文革”期间人大代表制度发展停滞期之后，军队人大代表选举制度重构期，最具代表性的为第六届人民代表大会;其三是随着中国特色社会主义不断发展，军队人大代表选举制度完善期，最具代表性的是第十三届人民代表大会。

（一）全国人大代表名额的确定及分配

我国各级人大代表的名额均由《选举法》进行规定。《选举法》自1953年2月11日经由中央人民政府委员会第二十次会议通过，根据该法，全国人大代表名额为1226人，同时还规定了人民武装部队应选全国人民代表大会代表60人。1979年制定的新《选举法》，规定全国人民代表名额不超过3500人。随后该法分别在1982、1986、1995、2004、2010、2015年进行了六次修订，在1986年和1995年的修订中，将名额确定为不超过3000人，这一规定延续至今。

全国人大代表名额的分配主要有两个原则，分别是“人口比例原则”和“广泛代表原则”。前者即主要按照人口数量分配名额，即“人口名额”，人口因素是世界绝大多数代议制度的主要依据，是选举权平等的直接体现。正如1953年第一次人口普查的目的就是为新中国第一次人大代表普选做准备，人口名额一般依据为人口普查数据。

根据国家统计局公布数据，2018年末我国总人口为139538万人，那么以2000名按照人口数量分配的人大代表名额来算，每69.7万人分配一个人大代表。而我国人民解放军大约有200万人，军队人大代表则有269名，约占全国人大代表总数的9%。正如蔡定剑所言：“军队代表远远不是按照人口比例产生的。这种不平等是军队在我国政治生活中的特殊地位决定的。”[3]

这就涉及第二个原则“广泛代表性原则”，考虑到民族代表性、区域代表性、军队、归国华侨、港澳地区等特殊情况，其名额由全国人民代表大会进行统一规定。就军队特殊性而言，蔡定剑认为：“在中国，军队是政权的重要支柱，所以军队代表在人民代表大会中占有重要位置。军队代表名额多少受政治形势的影响。历史上，当国家特别强调军队的作用时，军队人大代表的名额就会相应增加。”[4]他的这一理论合理解释了为什么在“文革”期间，军队全国人大代表增加到486名，占比16.85%。基于他的分析，其认为随着我国政治稳定，军队全国人大代表名额有待于进一步减少。但是也有学者认为，解放军代表团作为唯一一个全国不分区代表团，如果减少到第一届的约5%的比例，即150人左右，则会少于广东、河南、山东等代表团的人数，而这对于一个传统的单一制大国来说，是不妥甚至危险的，这一问题还有待进一步探讨。

（二）第一届全国人民代表大会军人代表数量分析及选举制度安排

根据1953年制定的《选举法》规定人民武装部队应选全国人民代表大会代表60人，占全国人大代表总数1226人的4.89%。从表3数据来看，解放军代表人数是工、农、兵三个群体中比例最少的一个，少于工人的8.16%和农民的5.14%。

这一比例可以从以下几个方面进行分析：其一是从历史进程看，1954年正处于社会主义过渡时期，标志着新民主主义革命建设告一段落，党的工作重心转向社会主义改造和建设，经济、社会、政治制度也迫切需要进行重大的变革。随着第一届政协的即将到期，召开人大会议提上日程。如何更好向社会主义过渡，推动国家建设是召开第一届人民代表大会的重点任务。出于社会主义工业化和对个体农业、手工业、资本主义工商业的社会主义改造的迫切需要，第一届全国人大代表的名额比例也必然向相关方面倾斜。所以军人作为维护政权的主要代表，相较于工人、农民等与生产力发展联系更为紧密的群体来说占比较少。

其二从国内环境看，全国新解放区的剿匪斗争，从1949年5月开始，至1953年年底结束。对新解放城市进行的军事管制制度也在1953年全国范围内进行普选产生乡、县、省（市）各级人民代表大会后遂告结束。全国范围内的镇压反革命运动，也从1950年10月开始，到1953年5月全部结束。国内紧张态势趋于缓和[6]。

其三从国际环境看，1953年7月27日，美国与朝中方面签订了停战协定，朝鲜停战实现。1954年4月，在日内瓦召开的由中、苏、美、英、法等国家的外长参与的会议中，达成恢复印度支那和平协议，法国从印度支那三国撤军，恢复了三国民族权利，也标志着抗法援越的胜利。国际形势趋于稳定。在国内外形势缓和的情况下，进一步降低军政费用，加快经济建设逐步成为重点。解放军人大代表数量处于一个相对低位也符合國内外形势。

其四从主要工作任务看，第一届全国人民代表大会的主要工作是：第一是制定宪法，包括对国家制度和国家总任务的规定，关于经济制度的规定，关于国家机构的规定，关于公民基本权利和义务的规定，关于民族问题的规定等。第二是听取审议政府工作报告。第三是选举国家领导人。这些任务关系到国家的政治、经济、文化等诸多方面的建设，因此，对人大代表的广泛性提出了很大的要求。因而，解放军代表占比约5%，也体现出人大代表广泛性的特点。而且我国第一个五年计划自1953年开始执行，同时又在不断的讨论修改中，历时四年，五易其稿，最后于1955年全国人民代表大会第二次会议审议通过。这一审议任务对各行各业的人大代表的代表性和专业性也有着相应的要求。

1953年制定的《选举法》第七条规定：“人民武装部队和国外华侨单独进行选举，其选举办法另订之。”1953年8月15日，根据上述规定，中央人民政府人民革命军事委员会总政治部，经中央选举委员会审查同意，制定了《军队选举出席全国人民代表大会及地方各级代表大会代表的选举办法》（简称《选举办法》），对军队人大代表选举范围、选举权与被选举权、代表产生的办法、选举委员会的组织、选举程序等进行了规定，并就计票方法、当选条件、选举经费等也进行了规范。

（三）第六届全国人民代表大会军人代表数量分析及选举制度安排

虽然在1954到1957年间人大制度得到初步巩固，但从1957年到1966年，由于1957年的“反右派斗争”，逐步出现了政治挂帅的情形，在此期间，人大制度在曲折发展中走向停滞。1966年到1976年，人大制度遭到了严重践踏，“文革”十年动乱结束后，从第五届全国人大一次会议开始，人大制度逐步恢复。

1982年12月10日，第五届全国人民代表大会第五次会议讨论通过了对于第六届人大代表名额的决议，规定中国人民解放军应选全国人民代表大会代表267人，占全国人大代表总数2978人比例约8.97%，这一人数和占比在随后的第七届至第十三届中人数基本保持不变。

据表4分析，解放军代表所占比例少于工人的14.9%和农民的11.7%，这背后仍然体现了我国建设的重点以及国内外形势的要求。

其一，从国际形势看，1971年尼克松访华，1979年中美关系正常化，1972年中日建交，我国外交呈现出新的发展。此外邓小平在1980年初就强调“对于总的国际局势，我的看法是，争取比较长期的和平是可能的，战争是可以避免的”[7]，在这一战略预判指导下，我国作出了军队建设从立足于早打、大打、打核战争的临战准备状态向和平时期建设轨道转移的战略性转变的重大决策。

其二，从国内局势看，十一届三中全会的召开，标志着全党工作重心向现代化建设的转移，并逐步确立了以经济建设为中心的发展方向。这也就要求各项工作要适应国家发展需要。

因而，军队全国人大代表比例也从第五届的503人、占比14.38%，下降到第六届的267人、占比8.97%。

在制度方面，根据1979年《选举法》，1981年五届人大常务委员会第十九次会议通过了《中国人民解放军选举全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表的办法》，对于军队人大代表产生办法、代表候选人的提出、代表的监督罢免补选等进行进一步明确和规定。这些规定对于指导和规范军队人大代表的选举工作起到了十分重要的规范作用，有效保证了军队人大代表的代表性。

1985年，邓小平根据国际形势发展，提出世界上真正的大问题只有两个，一个是和平问题，一个是发展问题。随后逐步概括出“和平与发展”的论断，对于我们当今把握和平与发展的时代主题仍有很大启示。习近平总书记强调，当前我国仍处于并将长期处于战略机遇期，仍然必须继续以经济建设为中心。这两点也是军队人大代表人数比例连续七届保持稳定的基本依据。

二、军队全国人大代表的结构特征及其变化

2017年第十二届全国人民代表大会第五次会议审议通过了《第十二届全国人民代表大会第五次会议关于第十三届全国人民代表大会代表名额和选举问题的决定》（下文简称《决定》），其要求“人大代表具有广泛的代表性，是人民代表大会的本质要求，也是社会主义民主的重要体现”，为进一步优化代表结构，保证全国人大代表的广泛性，该《决定》还规定“第十三届全国人民代表大会代表中，基层代表要有所上升，领导干部比例要比上届有所降低，妇女代表的比例要比上届有所提高”。这些要求彰显了人大代表结构的调适趋势。我们从第一届军队人大代表到第十三届军队人大代表的结构变化之中也可以清晰地观察出这一趋势。

（一）由官员主导向基层倾斜，职级结构更趋合理

我國第一届军队全国人大代表主要由功勋卓著的将军和英勇的战斗英雄组成，从表5可以看出，在职级上以将官为主，占比最多的为上将，26人，占比为43.3%，接近半数，此外还有7名元帅、5名大将、3名中将、4名少将，少将以上人数共计45人，占军队人大代表总数的75%。其余15位代表均为战斗英雄，其中2人为师团级干部，6人为营级干部，7人为连排干部。

可以看出，在第一届军队人大代表中官员主导态势体现在三个方面。第一，代表大多职级在少将以上，甚至是以上将为主;第二，代表大多为各个单位的主官或者处于领导层级，士兵比例较少;第三，精英化态势明显，人大代表多为战功赫赫的将军，再或者就是在作战中表现极为勇猛的战斗英雄，草根代表比例极低。

根据表6，通过对比第十二届、第十三届军队全国人大代表的基层一线和专业技术代表人数及其比例，可以发现代表结构逐渐向基层倾斜。比例从最初的21.67%，逐步提升到第十二届人大代表的29.1%，第十三届人大代表职级结构进一步优化，基层一线和专业技术干部85名，占比为31.6%，其中包含营级以下干部28人，还有士官10人。充分体现出代表的广泛性、代表性进一步提升，涵盖干部和士兵两个部分，并且这部分代表的名额比例受到充分重视，呈逐步扩大之势。

（二）平均年龄在波动中有所上升，学历水平不断提升

从表7和表8可以看出，第一届军队人大代表的年龄区间涵盖各梯次，平均年龄为42.9岁，主要以40～49岁为主，共有23人，占比约39.66%。相较于第十二届和第十三届代表来说，平均年龄要小十余岁。这反映出战争年代，许多代表年纪轻轻便参加革命，在战争的洗礼中迅速成熟，担当起建国的责任。从最近两届代表的平均年龄来看，代表年轻化正在受到重视，第十三届军队代表平均年龄为50.4岁，比第十二届减小2.7岁。

从教育水平看，第一届军队人大代表差异较大，有原总政治部副主任甘泗淇，毕业于莫斯科中山大学，林彪、周士第等为黄埔军校毕业生，但更多的还是诸如丁志辉等同志出身于童工、工人，在受压迫剥削中参加革命，在战争中学习，在军队中接受培养教育。随着国家建设进一步完善，军队干部士兵的教育水平不断提升，第十三届军队代表中，研究生以上学历的代表有148名，占比约55%，绝大部分都接受了完整的本科教育。这反映出军队人大代表受教育层次逐年增高，科学文化知识更加丰富，更加能够胜任在当今部队全方位建设和国家建设发展诸多方面工作的讨论审议的任务需要。

（三）少数民族和妇女代表比例上升，代表的广泛性不断增强

在第一届军队人大代表中，空军只有刘亚楼、刘善本、郑长华三人，海军仅有萧劲光一人。反映出新中国成立初期，我国的大陆军的军队结构。60名代表，绝大多数均为汉族，女性代表仅有丁志辉1人，占比为1.67%。这一结构与当时的时代背景和实际情况是密不可分的，但是不可否认的是，这一结构在代表的广泛性上有所不足，因而也对人大代表的广泛性要求有所影响。经过发展和调适，第十三届军队人大代表对少数民族、妇女代表有所倾斜。第一，少数民族代表21名，占比约7.8%，需要注意的是，结合我军兵员结构来看，体现出对少数民族代表的一定倾斜。第二，妇女代表34名，占比为12.6%，比第十二届军队妇女代表的27人，占比10.1%，有所提升。体现了在代表名额分配中贯彻落实《决定》要求，对一些弱势群体有一定倾斜，但是同时要注意到基于人大代表的代表比原则，不能过分牺牲代表的“代表性”以求扩大代表的“广泛性”，这一平衡还需要进一步研究探讨。

三、结语

军队全国人大代表是人民代表大会制度的制度安排，是中国特色社会主义民主政治的重要特点和独特优势。中国政治体系涵盖各组织、机构、群体等社会力量，以解放军、武装警察为主体的人民武装力量作为维护政权的支柱，是这一复杂政治体系的重要组成部分。因而，在我国政治发展的进程之中，军人不可避免的要参与到政治生活之中。这也是真实广泛的民主。

就军人参政这一问题与美国比较而言，美国因为在墨西哥战争期间文职政府与军队领导产生争执，贻误战机。在其制度反思之中只看到了其中极为狭隘浅薄的一个方面，认为军人参政是问题原因所在，并以此确立了现役军人不能当选总统议员的传统，要求军队保持所谓片面的政治中立。马克思主义认为，军队因政治而生，其本身就是政治性的，根本不可能是中立的。我国第一届全国人民代表大会包含军队人大代表的60个名额，这反映出我国在军人参政问题上旗帜鲜明的政治立场。

军队全国人大代表的数量由全国人大进行统一分配，从代表比而言，即每个代表所代表的公民意志，军队代表的数量倾斜程度确实比较大。从人大代表的人口名额看，平均69.7万人分配一个代表名额，军队代表268名，占比9%左右确实比较高。这一现状引发了基于选举平等性的“一人一票一值”的争论，即“一个人在一次选举中应该与另一个人所投得票相同”。部分学者认为，每张选票的效力是完全相同的，也就是说基于人口名额的代表是最具代表性的，而军队代表作为中央直接分配的名额，导致了每个公民的选票效力与一个参与选举的士兵的选票效力不同。但是这种绝对意义上的平等带来的必然是实质上的平等。准确的说，我国人大代表名额的分配在形式上是不完全平等的，无论是对军队名额的倾斜，还是对少数民族、妇女、偏远地区的倾斜都不能放在所谓“绝对平等”上去考量。

邓小平指出：“只有这样的规定，才能真实反映我们的现实生活，才能使全国各民族、各阶层在各级人民代表大会中有与其地位相当的代表，所以，它不但是合理的，而且是我们过渡到更为平等和完全平等的选举所完全必要的。”[13]现在人大代表名额的配比，是以人民意志为最大依据，人口名额2000个占比为66.7%。在此基础上，通过恰当的分配从而保证代表的广泛性，使得人民最真实的利益得到代表。也就是在形式民主的基础上，通过总体调控，来追求一种实质上的民主。这也是我国政治制度优势所在。

但针对这种调控的比例和程度，还有待进一步研究。随着国际军事政治形势与国内政治社会的变化，我国军队全国人大代表名额和比例该如何进一步调适，其内部结构又该如何平衡好“代表性”与“广泛性”的要求，这些问题都已经摆在当今国家如何良性发展这一方向前面，亟待进一步的研究和探讨。

注释：

[1]表1数据参见：《历届全国人民代表大会代表构成统计表》，载《人民日报》，1999年09月15日第10版;第十届全国人民代表大会人大代表名单：http：//www.npc.gov.cn/delegate/allPrevious/The10ThSession.htm最后访问日期202

0-05-22。第十一届全国人民代表大会人大代表名单：https：//web.archive.org/web/20130311033627/http：//www.pc.gov.cn/npc/xinwen/dbgz/wj/2008-02/29/content_1401314.htm最后訪问日期2020-05-22。第十二届全国人民代表大会人大代表名单：http：//www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2013-02/27/conte

nt_1759167.htm最后访问日期2020-05-22。第十三届全国人民代表大会人大代表名单：http：//www.gov.cn/xinwen/2018-02/24/content_5268538.htm最后访问日期2020-05-22。

[2]表2数据来源：其中第八、九、十届数据来自史卫民、刘智：《间接选举（上）》，中国社会科学出版社2004年版。第十二届数据来自赵晓力：《论全国人大代表的构成》，载《中外法学》2012年第5期。

[3][4]蔡定剑：《中国人民代表大会制度》，法律出版社1992年版，第146～147页。

[5][8]表3数据参见《历届全国人民代表大会代表构成统计表》，载《人民日报》1999年9月15日第10版。

[6]《中国人民解放军的七十年》，军事科学出版社1997年版，第367～441页。

[7]《邓小平同志重要谈话》（一九八七年二月—七月），中共中央文献研究室编辑，中央文献出版社1987年8月内部出版发行，第29页。

[9]表5数据来源：自建数据库，其职级根据1955年授衔结果进行统计。

[10][12]表6数据来源：《解放军十三届全国人大代表选举产生》，载《解放军报》2018年2月12日。

[11]表7数据来源：自建数据库，此处年龄为该代表1954年当选时的年龄。其中两名战斗英雄杨在先、王有根生卒年月不详。

[13]全国人大常委会办公厅研究室编：《中华人民共和国人民代表大会文献资料汇编》，中国民主法制出版社1990年版，第131页。

（作者分别系国防大学政治学院研究生，国防大学政治学院教授、博士生导师）