农村环境治理的模式选择及优化路径

李红松 马健

党的十九大提出了乡村振兴战略，实施乡村振兴战略离不开高效推进农村环境治理，而农村环境治理实践又离不开理论支撑。理论界目前存在一种合作治理理论并被广泛应用于研究我国农村环境治理。基于理论澄清与治理实践的需要，本文旨在概略分析究竟是协同治理还是合作治理更适合于当前我国农村环境治理实践，并在此基础上对我国农村环境协同治理状况做些探讨。

一、推进农村环境治理的必要性分析

环境治理是促进人与自然和谐共生的重要手段，农村环境治理是城乡整体环境治理的有機组成部分。推进农村环境治理，不仅有利于整体环境治理，更重要的是，它是乡村振兴的需要，也是实现环境正义和以人民为中心的发展需要。

（一）推进农村环境治理是乡村振兴的需要

如果说推进农村环境治理是专门指向生态子系统的话，乡村振兴则是作为一个整体系统，它包括乡村的经济、政治、文化、社会、生态等各个子系统全面振兴，而不是仅指乡村生态子系统的振兴，不能对其他子系统有任何忽视。党的十九大报告提出乡村振兴战略，乡村振兴就是要推进“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”。具体战略目标是，到2020年乡村振兴取得重要进展;2035年，乡村振兴取得决定性进展，基本实现农业农村现代化;2050年，乡村全面振兴，农业强、农村美、农民富全面实现。对于乡村振兴的具体内容，习近平总书记将其具体概括为产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴，为统筹推进乡村振兴进一步明确了方向和路径。但是，依据马克思主义自然观和唯物史观，自然界不仅具有先在性，而且人本身也是自然界发展到一定阶段的产物，人的发展离不开自然界。换言之，自然是社会的基础和前提，在“五位一体”总体布局中，生态系统是其他子系统的基础、前提和底色，甚至具有统摄意义。没有“生态宜居”这个基础和前提，其他诸如“产业兴旺”“乡风文明”等便缺乏基本的依托和保障;没有“生态振兴”，“产业振兴”“文化振兴”等也就失去了诱人底色，变得不再牢靠。而要促进乡村“生态宜居”“生态振兴”，就必须加快推进农村环境治理，没有切实有效的环境治理，生态振兴乃至乡村振兴是难以想象的。

（二）推进农村环境治理是实现环境正义和以人民为中心的发展需要

就整个社会系统而言，乡村是一个相对独立的完整系统，城市是另一个相对独立的系统，而且与农村一样，城市也是一个包括经济、政治、文化等在内的“五位一体”的完整系统。城乡原本是混沌一体的，随着手工业的产生和商业的繁荣，城市与乡村逐步分离，资本等因素的出现和扩张进一步使“乡村从属于城市”。城乡融合虽然是社会发展的理想状态，但由于种种因素，现阶段我国乡村发展很不充分，城乡发展并不平衡，这不仅表现在经济领域、文化领域等其他领域，还表现在生态领域。目前，不少农村地区生态环境现状令人担忧，农村所获生态建设支持比城市明显较少，城市转移污染和垃圾到农村的现象仍有发生，这种状况对农村来讲是有失公平的，因而推进农村环境治理是实现环境正义的迫切要求。同时，人是社会发展的目的，与资本主义社会是为了少数人发展相比，社会主义社会是为了绝大多数人的发展。中国特色社会主义事业的发展必须以人民为中心，新时代中国特色社会主义必须把握社会主要矛盾的转化，不断满足人民日益增长的美好生活需要。推进农村环境治理，就是要坚持以人民为中心，把握好广大农民群众的绿色发展需要和优美生态环境需要，充分发挥广大农民群众的创造精神，使生态文明建设成果更多更公平惠及广大农民群众。

二、农村环境治理模式的理性选择：协同治理

关于“农村环境治理”研究的学术成果，从所分布的学科领域来看，有学者总结出主要集中于三大学科领域，即从农村公共物品供给、环境规制经济学等方面所进行的经济学研究，从新农村建设、环境正义理论等方面所进行的政治社会学探讨，从区域生态环境布局、乡村空间规划等方面所进行的地理空间学探讨，并且认为这些探讨着重基于“环境规制理论”和技术因素，分析农村环境问题的生成机理，缺乏治理理论和实践层面的深入剖析。[1]也有学者基于不同的治理主体，指出目前学界研究主要存在四种倾向，一是着重强调政府对农村环境治理的职能、责任及相关考核，二是强调完善农村环境治理立法和保障农村居民环境权益，三是重视市场机制和市场化手段的运用，四是重视增强环保组织和农村居民在农村环境治理中的参与程度。在作者看来，仅仅依靠一个方面、按照一种倾向，无论如何努力，都会困难重重，难以达到农村环境治理的理想效果。[2]

在克服由单一主体所致的社会治理片面性的过程中，我国学界吸收了西方治理理论变革中所出现的“元治理”“整体性治理”“网络治理”“多中心治理”等治理理论，并把这些理论同样应用于包括农村环境治理在内的环境治理实践之中。值得一提的是，在吸收借鉴西方治理理论的基础上，有学者提出了“合作治理”理论。该理论认为，人类已经开启了具有高度不确定性和复杂性的后工业化进程，“与这一进程相适应，人类的社会治理也正在发生变革，正在从工业社会的以政府为中心的控制导向的治理向合作治理转变。”[3]在此情况下，“只有多元社会治理主体在合作的意愿下共同开展社会治理活动，才能解决已出现的各种各样的社会问题。”[4]这种合作治理理论的理论背景是后工业社会，典型特征是主张通过去中心而达到多元共治。应该说，合作治理理论较为科学地勾勒出了从农业社会到工业社会乃至到后工业社会的社会治理模式的演进特征。但是，合作治理如果被用于当前中国农村的环境治理则有些不合时宜，至少可以说是超越历史发展阶段的，因为合作治理所强调的“去中心化”，某种意义上讲否定了政府的主导作用，而我国农村社会组织力量发展仍非常薄弱，采用政府主导型环境治理模式是必然选择，否则环境问题可能会陷入无人治理的局面，因而追求去中心化的合作治理甚至是社会主导型治理模式至少在当前是绝不可取的。当然，强调这一点，并没有否定市场和社会的作用，相反，恰恰要求我们必须高度重视市场和社会因素。[5]换句话说，当前阶段中国农村的环境治理，需要的是在坚持政府主导前提下各主体彼此协同发挥作用，唯有这种协同治理，才能使农村环境治理模式随着农村经济社会的不断发展而逐步过渡到合作治理甚至社会主导型环境治理模式。

三、当前我国农村环境协同治理面临的困境

协同治理不仅要求政府充分发挥主导作用，而且要求各个主体尽其所能、彼此协同。但在我国农村环境治理进程中，政府主导作用发挥不充分，企业、社会组织、农民等主体力量彰显不足，各主体之间难以协同一致，从而使协同治理陷入了困境。

（一）政府主导作用发挥不充分

政府主导作用发挥不充分或不适当主要表现在制度供给不足，重视城市轻视农村环境治理，重视政绩轻视生态。制度供给不足包括法律体系不健全和管理体制不完善。我国环境方面的立法虽然在党的十八大之后取得了突破性进展，尤其是十八届三中全会之后逐步确立起了关于生态文明建设的“四梁八柱”，但是环境立法滞后仍是不争的事实，对于农村环境治理而言更是如此。管理体制的不完善主要体现在基层政府管理上的碎片化，条块分割、多头管理，造成基层政府各部门之间、基层政府之间或各行其是或相互推诿，难以高效协同;同时管理体制的不完善还体现在基层环保部门的资源队伍建设不充分上，县级环保部门先进人才匮乏，经费来源不足，环境监测设备亟待补充，乡镇级政府更是缺乏专门的环保人才，难以应对日益复杂的农村环保形势。

重视城市而轻视农村环境治理，是政府尤其是基层政府的普遍偏好。由于对城市建设发展及其绩效的各种考核，比如文明城市、卫生城市等建设考核等，基层政府一般都比较重视城市的生态环境建设，而对农村则不够重视，从而不仅使农村无法获得相应资源，而且导致了城市垃圾和污染物向农村加速转移，恶化了农村生态环境。对基层政府而言，尤其如此。党的十八大以来，虽然有些地方取消了GDP考核，绿色发展理念也越来越受到基层政府的重视，但总体来看，片面追求经济增长的做法并未根本消除，一些基层政府官员为了追求政绩，仍然不顾生态环境招商引资，甚至纵容和包庇污染企业;对于改善生态环境、满足人民群众优美生态需求的公共事业和公益项目则无动于衷。同时，不少基层政府在农村环境治理中所扮演的角色不是主导型的，而是控制型的，从而严重阻碍了社会组织、广大农民群众等治理主体的高效协同参与。

（二）企业、社会组织、农民群众等主体力量彰显不足

企业以追求利润为目的本来无可厚非，但前提是企业必须承担相应的环保责任。然而目前在广大农村地区，企业逃避环保责任的现象并不鲜见。企业之所以逃避环保责任，目的在于节俭成本，让社会承担其生产行为的负外部性;而企业之所以能够成功逃避环保责任，一方面在于地方政府为追求政绩对企业包庇纵容，或者由于环保队伍不强而无力全面监管，另一方面则在于社会组织和农民群众参与环境监督和治理的作用难以有效发挥。农村地区尤其是西部广大农村地区，多数企业逃避环保责任的原因还在于其自身生产技术比较落后，加之环保技术和设施跟不上，从而抱着侥幸心态，在政府不太严格的监管下边污染边治理，甚至是只污染不治理。农村地区的这种环境监管和治理状况，使原本在城市進行生产的环境不达标甚至环境违法企业不断转移至农村，废水、废渣、废气随之在农村泛滥成灾，而这些企业却因促进了当地农村经济增长而免受处罚。

社会组织在农村环境治理中的作用发挥不足，这一点在我国尤其明显。与西方国家相比，我国的社会组织发展是比较滞后的，现有的社会组织不少具有官方或半官方性质，即便存在一些独立的社会组织，这些社会组织也由于资金和人力资源等方面的缺乏难以发展壮大，城市如此，在农村的社会组织力量就更加薄弱了。近年来虽然一些环保组织在城市环境保护、邻避设施建设、流域环境治理、环境群体性事件处理等方面发挥了一定作用，但在农村环境治理中却很少看到环保组织的身影，总体来讲，现有的农村环保组织不仅数量有限同时也由于其所面临的资源短缺困境而难以发挥应有作用。除了环保组织外，高等院校、科研院所也难以在农村环境治理中发挥作用，这些研发机构主要把精力投放在城市环境治理中，并没有在农村环境治理决策、科技研发和推广中扮演不可或缺的角色。

农民主体力量难以高效释放，也是导致当前我国农村环境协同治理困境的重要因素。农民是乡村的主体，是推进乡村振兴的主体，也是农村环境治理的主体，不充分发挥农民群众的作用，农村环境治理很难达到预期效果。当前我国农村环境治理中，多数农民生态环保意识比较薄弱，科技文化素质不高，无论是农业生产，还是日常生活，其行为方式都难以是环保生态的。在农业生产中，为了提高农作物产量或养殖利润，农药、化肥、饲料等过量使用，秸秆焚烧屡禁不止，禽畜粪便随意处置;日常生活中，垃圾和废水乱扔乱倒。面对企业违法排污行为，不少农民采取事不关己高高挂起的态度，即使部分农民想维护自身的合法环境权益，也由于自身文化知识及社会资源上的弱势而无能为力，结果是要么不了了之，要么由于非理性而演变成环境群体性事件。此外，乡村两委的组织动员能力逐步弱化，党的十八大以来虽然有所提升，但仍是远远不够的，这使农村环境治理缺乏统一组织和规划，个体农民力量因而很难被高效组织并释放出来。

四、我国农村环境协同治理的优化路径

克服当前我国农村环境协同治理面临的困境，优化农村环境协同治理，必须对症下药。具体来讲，就是要在两方面下足功夫，即在充分发挥政府主导作用的同时，进一步彰显企业、社会组织、农民群众等主体力量。

（一）充分发挥政府主导作用

首先，要加强法律和制度建设。要尽快加强立法工作，进一步完善生态文明建设尤其是农村生态文明建设法律体系，确保各类社会主体都有参与生态文明建设的相应权利，尽快赋予更多的社会主体参与环境司法诉讼的资格，营造更好的环境治理法治氛围。尽快完善环境管理体制，克服基层环境治理碎片化状态，加强基层政府间的沟通协调，更好整合基层政府各个部门的权力，成立区域、流域环境治理协调机构，赋予生态环境管理部门更多权责，避免政出多门，避免相互扯皮。加快健全基层政府环保队伍建设，加强县级环保部门资金经费保障，引进先进专业技术人才，配备环保监测设备等先进环保设施，乡镇政府要加快配置补齐专职环保人员分片区或按职能负责本乡镇辖区环境治理。

其次，要彻底改变基层政府只重视城市环保、轻视农村环境治理的思维和做法，鼓励和支持基层政府把更多的资源投向农村环境治理领域，采取更为有力的措施阻止城市垃圾和各种废弃物向农村转移，更好地维护城乡之间的环境正义。再次，基层政府要转变只追求政绩的不当做法，摒弃片面追求经济增长的政治锦标赛，守好农村经济发展和生态保护两条底线，在招商引资方面把好关，在治理污染方面不手软，在严惩环境违法行为方面不纵容、不包庇、不变通，把更多资源投入到农村环境公共卫生项目建设，切实满足农民群众优质环境需求。最后，基层政府要加快转变控制型环境治理方式，扮演主导而不是控制甚至压制的角色，牢固树立责任意识和服务意识，积极培育和引导社会组织、农民群众等其他主体踊跃参与农村环境治理，创造条件形成农村环境治理强大合力。

（二）彰显企业、社会组织、农民主体力量

政府充分發挥主导作用是前提和基础，必须在此基础上多措并举彰显企业、社会组织、农民主体力量，使各主体之间在农村环境治理中高效协同。

一是要充分发挥企业作用，促进企业积极承担环保责任。在政府转变政绩观、把好招商引资关、严格控制高耗能高污染企业向农村转移的基础上，要加快发展农村绿色金融，充分利用财税手段及排污权交易等市场化手段，推动企业践行绿色发展。乡村企业自身应切实秉持绿色发展理念，引进先进科技管理人才，加快产业结构转型升级，注重环保科技应用，既要把“绿水青山”转化为“金山银山”，实现生态产业化，也要在获得“金山银山”的同时守住“绿水青山”，实现产业生态化。与此同时，企业自身还应严格履行环境信息公开义务，主动接受社会组织、农民群众等各环境治理主体的监督，在涉及农村生态环境的关键项目决策上，积极与各环境治理主体及利益相关方沟通协商，从而大大减少甚至避免自身生产经营行为的负外部性。

二是要充分培育和释放社会组织能量。大力培育并规范农村社会组织尤其是环保组织的发展，对其提供经费、办公场所及设备等方面的支持;鼓励和支持农村环保组织与城市环保组织甚至是国际环保组织之间进行合法沟通交流，以提升其发展水平;环保组织在坚持非营利性前提下，除了可以通过募捐方式获得支持外，基层政府还可以通过购买公共服务的方式向农村环保组织提供资金支持，企业也可以通过购买污染问题解决和咨询方案的方式向环保组织提供酬劳;农村环保组织应积极加强与各环境治理主体的沟通交流，在农村环境政策制定、环境监管、环境群体性事件处理等方面积极发挥作用。高等院校、科研院所应充分利用自身科研和决策咨询等方面的优势，积极开展与农村环境治理主体之间的协同合作，在涉及环境项目决策、农业科技和环保科技推广等方面也应有所作为。

三是要彰显农民主体力量。释放和彰显农民主体力量，必须提升农民的科技文化素质，培养农民的生态文明意识、环保意识，通过相关素质和意识的提升，改变农民不恰当的农作物生产和养殖方式，纠正其对环境有害的日常行为方式。随着农民环保意识的增强，其通过合法渠道表达自身环境利益诉求、维护自身合法环境权益的意识和能力也会随之提升。同时，乡村两委应进一步增强动员和组织能力，坚持农民“参与的广泛平等性”[6]，努力把个体农民高效组织起来，推动形成环境协同治理的强大动能。

基金项目：中央马工程重大课题、国家社科基金重大项目“发挥后发优势加快推进社会主义现代化建设的贵州实践研究”（项目编号：2019MZD006）阶段性成果。

参考文献：

[1]沈费伟，刘祖云.农村环境善治的逻辑重塑——基于利益相关者理论的分析[J].中国人口·资源与环境，2016（5）：32-38.

[2]姚志友，张诚.我国乡村环境合作治理的机制与路径研究[J].理论探讨，2016（5）：155-159.

[3]张康之.走向合作治理的历史进程[J].湖南社会科学，2006（4）：31-36.

[4]张康之.论主体多元化条件下的社会治理[J].中国人民大学学报，2014（2）：2-13.

[5]李红松.跨省流域生态补偿机制构建研究[J].学术探索，2018（11）：69-76.

[6]潘坤，黄杰.农村污染治理中的农民主体性思考[J].农村经济，2018（4）：105-110.

作  者：李红松，中共贵州省委党校副教授

马 健，中共重庆市委党校《重庆行政》编辑部副编审

责任编辑：钟学丽