健全法律顾问制度,强化依法行政意识
时间：2021-01-25 10:05:21 来源：达达文档网 本文已影响 人 
陈彭娟
2016年3月22日，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席、中央全面深化改革领导小组组长习近平3月22日上午主持召开中央全面深化改革领导小组第二十二次会议并发表重要讲话。会议通过了《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》，在此方面，会议强调，在党政机关、人民团体、国有企事业单位普遍建立法律顾问制度和公职律师、公司律师制度，是落实全面依法治国的重要举措。这是我国依法执政、依法行政，建设法治中国的题中应有之义。
中共中央办公厅、国务院办公厅于2016年5月印发的《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》（以下简称《意见》），对党政机关推行法律顾问制度作出了系统规划和设计，尤其对党委系统法律顾问的设立方式、职责范围、管理体系和保障机制等提出了明确要求，为党政机关尤其党委系统全面推进法律顾问工作提供了基本指导原则。
法治一直被认为是现代国家的灵魂。在我国，法治意识的日渐增强，民众对推进依法行政，加快法治政府建设的要求也越来越高，完备的政府法律顾问制度也就成了法治社会建设的必然要求。政府法律顾问制度作为建设法治社会的子系统，对于推进我国依法行政、促进法治政府建设有着极其重要的作用和意义。
一、健全法律顾问制度必要性及重要性
首先，建立法律顾问制度，不仅可以发现党政机关制定规范性文件中的法律问题，而且可以提高各级党政机关制定规范性文件的效率。事实证明，一些地方政府聘请法律顾问之后，不仅制定的规范性文件具有了可操作性，而且在决策实施的过程中，能够严格依法办事。政府机构可以借助于律师事务所部门齐全的法律人才资源，能有效促进法律服务所涉及领域的专业化，规范政府行为，把“权力关进制度的笼子”里，使政府工作符合社会主义法治体系和法治国家的基本要求。
其次，普遍建立法律顾问制度，是为了更好地为公民提供法律服务。法律顾问不是政府官员的私人顾问，也不是政府机关的法律顾问，而是由政府机关聘任的直接为公民服务的专业人员。法律顾问不仅要面向政府，及时解决政府重大决策涉及的法律问题，审查地方政府规章、部门规章和规范性文件的合法性，而且要面向普通公民，及时解决他们所面临的问题。可以这样说，法律顾问制度既是提高政府依法行政水平的标准配置，同时也是建设法治社会的必备条件。
再次，政府法律顾问是政府的法律参谋，健全而有效的法律顾问制度将会促进我国法治政府的建设、依法行政的法治进程，也能吸纳更多更优秀的人才参与国家公共事务管理，服务法治国家、法治政府、法治社会的建设。政府法律顾问制度有效建立和运行，能大力提升我国政府的依法决策和依法行政水平，也能加速政府的职能转变，对建设法治政府的目标实现以及促进政府以法治的思维治国理政，保障公民和社会的权益，不断保障发展成果，乃至实现 2020 年的“法治政府基本建成”的奋斗目标都有重大的现实意义。
最后，法律顾问是政府与公民之间沟通和理解的桥梁，是化解各类社会矛盾的有效途径。现在一些地方政府热衷于基础设施建设，但是，他们对于城市拆迁所引发的社会矛盾视而不见，对于公民正当的利益诉求没有给予及时的回应，结果导致普通的民事纠纷转化为恶性的群体性事件。法律顾问可以在第一线帮助政府排忧解难，可以在充分了解公民诉求的基础上，为他们提供必要的法律服务，引导他们依照法定的程序主张自己的权利，维护自己的合法利益。
二、贯彻落实法律顾问制度的具体做法
（一）党政机关建立法律顾问制度应当从实际出发
鉴于党政机关系统涉及面极广，省市县乡层级较多且实际不一，各区域的经济发展水平不同及各工作部门的职能划分不同导致涉法事务类型千差万别，对法律顾问的供给和需求亦存在明显差异。因此，《意见》提出在党政机关法律顾问的设立上坚持从实际出发、分类规范、统筹协调，应遵循法治建设客观规律和法律顾问工作特点，同时《意见》对于制度建设进度、主体条件等允许各地党政机关及各政府工作部门根据自身实际作出灵活选择，增强了针对性和可操作性。
《意见》对于党政机关的法律顾问制度建设的进度要求及分类实施提出明确要求，首先是两个重要时间节点，要求2017年底前“普遍建立政府法律顾问制度”，至2020年“全面形成与经济社会发展和法律服务需求相适应的中国特色法律顾问制度体系”，对于各级政府及工作部门的法律顾问制度建设分类予以明确要求，中央和国家机关各部委， 县级以上地方各级党政机关应普遍设立法律顾问、公职律师，乡镇党委和政府应根据需要设立法律顾问、公职律师， 国有企业深入推进法律顾问、公司律师制度，事业单位探索建立法律顾问制度，到2020年全面形成与经济社会发展和法律服务需求相适应的中国特色法律顾问、公职律师、公司律师制度体系。鼓励各地区各部门各单位从实际出发，综合考虑机构、人员情况和工作需要，选择符合实际的组织形式、工作模式和管理方式。
（二）党政机关建立法律顾问制度，方式可多元化
《意见》提出“联合聘请机制”以满足不同层级党政机关实际，市、县、乡同级党委和政府可以联合外聘法律顾问，为党政机关提供服务;党委和政府可以分别统一外聘法律顾问，为党委和政府及其工作部门提供服务。《意见》同时在法律顾问设立模式上预留制度空间，党政机关可采取设立公职律师、外聘法律顾问等不同模式，工商、金融、文化等行业的国有独资或者控股企业国有可建立企业法律顾问、公司律师等不同制度模式。
三、推行法律顾问制度存在的主要问题
（一）政府法律顾问工作开展不平衡
全市各单位、部门虽然都基本聘用了政府法律顾问，但大部分法律顾问作用没有得到有效发挥。究其主观原因是：运用法治思维和法治方式依法防范和化解经济社会矛盾的意识不强，习惯于“事后补救”，往往等到矛盾或者问题产生后才要求法制机构参与和法律顾问介入。政府法律顾问工作趋于形式，限制了一些法律顾问专业性的有效发挥。
（二）政府法律顾问整体素质有待提高
政府及其部门的法律顾问工作是兼具法律素养的综合性业务。担任政府法律顾问不但要具备较高的法律知识、专业水准和较强的执业能力，还要有社会及行政工作经验。从政府系统法律顾问队伍看，有些单位聘请的法律顾问虽然具备基本法律理论知识，但业务仅限于就案论案，与该单位全局工作结合不紧密，提出法律意见的实效性不强。一些法律顾问专业知识、业务能力、知识结构及综合素质与建设法治政府的要求存在差距，特别是体现部门职能的业务素质有待提高。
四、对法律顾问制度的有关思考
（一）进一步完善政府法律顾问工作制度
一是完善聘请机制。针对政府法律服务需求数量大、领域广、类型多等特点，分类遴选专业化法律顾问团队，确保专业化服务;同时，制定政府法律顾问聘任标准，提升法律顾问的服务水平。
二是形成常态化制度。政府法律顾问应当相对固定和具连续性，法律顾问工作所需经费纳入本级财政预算予以保障，实行专款专用。制定实施法律顾问工作规则，实行法律顾问应邀列席政府有關会议工作制度;建立健全政府法律顾问定期例会和不定期座谈制度，及时为政府出谋划策;建立健全政府法律顾问交流平台，建立上下级政府法律顾问意见建议共享机制。
（二）建立政府法律顾问考核和激励机制
为有效促进政府法律顾问工作，提高工作质量和效率，应完善政府法律顾问考核机制，注意以下几点，一是明确政府系统法律顾问工作评价标准，制定考核流程，发挥考核的引领作用，实行优胜劣汰。二是根据考评情况，进行排名，先进的予以奖励，后进的给予督促，实行动态管理，动态准入准出。
