教育政策的制定主体_教育政策制定中公民参与的诉求研究
时间：2019-02-03 04:30:08 来源：达达文档网 本文已影响 人 
摘 要: 在实践中,公民参与教育政策制定是必要的,这是因为公民缺席教育政策活动成为影响教育政策有效性、合法性和公平性的重要制约因素,公民参与不足和参与效果难以尽如人意已经导致教育政策若干问题。同时,公民参与教育政策制定也是现实的,时代在呼唤更广泛的公民参与。
关键词: 教育政策 公民参与 教育公平
一、公民参与教育政策制定不足导致的问题
公民参与教育政策制定不足,在现实教育政策执行过程中,会导致很多问题的产生。
1.教育政策的公平、公正大大折扣。
政策是一种利益分配的活动,因此它的制定必须尽可能地考虑到相关利益者,尤其是核心利益相关者的各种情况,才能保证政策背后所隐藏的利益分配的公平、公正。在现实中,我国公共教育政策作为一种行政活动,一直是政府主导的一项活动,公民作为政策的重要利益相关者却较少有机会参与政策的制定、实施与评价监督,这不仅是对于他们的公民权利的漠视,而且使得很多公共教育政策经常处于失真或缺位的状态,很多教育改革难以收到实效。如2006年,教育部提出,为提高农村教育质量,要在较短时间内,将全国余下的44.8万人的中小学代课人员全部清退。在全国绝大部分地区,除重庆等少数地区,代课教师的不少优秀代表并没有被转为公办教师。他们有的被以微薄的清退费打发走,有的依旧以“临时工”身份坚守在农村基础教育第一线。一个简单的清退政策,就使得近50万的代课教师离开了执教多年的讲台,作为核心利益相关者的代课教师的权益如何得到保障?
随着公民社会的崛起和公民权利意识的提高,在我国教育政策制定中公民的声音一定程度上得到了重视,然而公民参与无论从数量上讲,还是从质量上讲,还处于较低级的水平。公民参与的路径必须拓展和制度化,公民参与的实效必须得到提高,这就需要有意识地提升公共教育政策制定中公民参与的积极性。
2.教育政策难以落实。
政策执行,是政策生命过程中最重要的环节,只有政策落实到位,才能实现政策的既定目标。一项政策,能否落实,可以说是衡量政策好坏的唯一标准。然而在现实中,我们的很多政策难以落实,这其中最为重要的原因就是由于政策制定过程中缺乏利益相关者的参与,包括作为利益相关者的政策执行者和政策的指向者――普通公众。作为政策利益相关者的政策执行者,如果与政策制定者存在着较大的利益差别,那么执行者对于上级政策往往以自己的利益损益值作为对策参数,得益越多,越乐于执行;受损越多,越不乐于执行,乃至抵制、变换。而这往往是导致政策失真,产生“上有政策、下有对策”的根源。普通公众参与教育政策制定不足,与政策发生较大的利益分歧,会使得公众对于这样一种制度安排产生逆反心理,会给政策的执行带来更大的负面舆论影响。如我国的择校现象之所以屡禁不止,一个重要的原因就是择校的主体不少是地方上的权力拥有者――地方各级官员,是他们将择校这种本来是教育民主化诉求的合理行为扭曲了,禁止择校,无疑是对于他们自身利益的损害,因此他们自然不会严格按照国家的规定执行政策。再如我国的新课程政策在落实的过程中,很多教师并不能接受,很重要的原因就是新课程政策中规定的如综合课的设置等,一方面加重了他们的负担,另一方面过高估计了他们的实际教学能力,使他们在教学中存在很多困难。
3.教育政策的合法性危机。
教育政策的合法性危机,是教育政策中精英决策和自上而下模式的一个结果,它是指教育政策在多大程度上合乎公共利益诉求、合乎国家法律法规受到了人们的广泛质疑。这主要是源于教育政策中自由裁量权的广泛存在。自由裁量权在传统行政学里面被认为是较少存在的,因为那时的“行政法的传统模式将行政机关设想为一个纯粹的传送带,职责是在特定案件中执行立法指令”,然而当前由于公共利益、公共福利等目标在现实中的不确定性,探寻公共利益的过程本质上就意味着行政机构拥有很大的自由裁量权,而不能被简单地假设为立法指令的“传送带”。这样一种事态,使得制定出的教育政策到底代表了哪一类的利益诉求很难有一个评判的标准,因此必须让“社会中存在不同个体和团体的独特利益代表”参与到政策制定中来,协商解决利益冲突,这样才能够化解教育政策的合法性危机。然而在现实中,公民参与教育政策制定是不足的,一方面,利益相关者,尤其是核心利益相关者缺席政策制定,另一方面,参与的途径不通畅、参与者意见的漠视,使得很多具体教育政策的出台都饱受公众的“指责和批评”,民众往往对这些政策的合法性抱有强烈的争辩态度。
二、教育政策中公民参与的现实需求
1.社会结构变革和政府、事业单位改革的客观要求。
自从改革开放以来,我国社会结构开始发生很大的变化。市场经济的兴起,使得我国经济领域和政治领域从原来的混杂状态开始走向相互剥离、分化,并且逐渐催生出了介于两者之间的新的社会领域,这就是人们常说的“第三部门”。第三部门指的是和公共部门、私人部门相对而言的另一个部门,它们所指称的都是各种非政府、非营利性的中介组织。这些组织一般是民间自发形成的,它们的主要社会功能是提供非垄断性公共物品或准公共物品,其组织目标是集体利益或公共利益,非营利组织的资源则来自于社会捐赠、政府资助和收费。第三部门的壮大,是公民社会崛起的最为重要的体现,它表明公民有意识地、有组织地积极参与到社会生活中来,参与到关系到他们切身利益的事务上来,它也要求公民广泛地参与到社会事务中来,分享社会的治理权利。第三部门的壮大极大地促进了公民的广泛参与,改变了以前的国家大一统的局面,加快了社会自治的步伐。可以说,我国社会结构变革既给公民参与创造了良好的客观条件,又给公民参与提出了新要求,即更广泛、更深入地参与。
自从20世纪70年代末以来,我国政府开始了以行政现代化为核心的全方位的改革,涉及到变革政府和公民的角色、改革政府与市场的关系等众多方面,这其中一个重要的内容是重构政府和公民的关系。从行政现代化的视角来看,政府改革的基本价值诉求就是构建具有“公共精神”的政府,而这就要求政府改革中建立一个政府与公民之间的有效互动机制。公共教育作为政府管理中的重要组成部分,经历了由政府管制向政府与公民互动的转变。而且,在我国,随着社会主义市场经济和政治民主化进程的发展,公民社会正在兴起,这极大地推进了公民进入公共领域,参与到解决公共问题的政策制定过程中去,公民参与呈现出加速发展的趋势。在这一国际国内背景下,随着政府治理模式和公共决策体制的变革和发展,公民和政府之间的关系正在发生一场悄然的转变。因此,公民通过广泛地参与各种教育政策制定,表达自己的观点,维护自己的合法利益,这样一个时代已经到来,然而,公民参与教育政策制定还没有受到我们的教育政策研究的重视,现实中的公民参与教育政策制定的现状,公民参与的方式、途径、内容、限度、效果,以及公民的满意度等问题没有得到解决,这是制约我国教育走向现代化、走向民主、走向法制化的重要因素。
我国事业单位改革是公民参与的另一重要背景。事业单位是我国公益服务的主要提供者,它是国家为了社会公益目的而设立的从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会组织,是政府履行公共服务职能的重要机构。在计划经济时代,国家是公共物品的唯一承担者,政府设立各种事业单位提供公共服务。随着经济、政治、文化和社会体制的变革,国家对事业单位进行了大刀阔斧的改革,一个总的思路是政事分开,尽可能地减少政府设立的事业单位的数量,对事业单位进行分类管理。教育机构作为事业单位中的一个重要组成成分,与政府的关系也发生了极大的变化,原来的上下级的行政关系被一种更为平等、协作的合作关系所代替。那么在这种状况下,要保障教育服务提供的公平合理,就迫切需要公民个人,尤其是家长,以及公民组织参与到教育政策制定活动中来,保证教育的公益性,保护个人的合法权益。
2.公民有积极参与教育政策制定的诉求。
当代是一个公民充分展示自己和表达自己诉求的时代,社会也给予了每一个公民更宽广的舞台。当前,普通民众积极参加到各种政策活动中来。这从每年教育部,以及各级教育部门处理的群众来信日益增多,接待的群众来访人数增多可以很明显地看出来。普通民众对于关系到他们切身利益和公共利益的事情积极地向有关部门提出自己的看法和观点,这本身蕴含着自发诉求教育政策的机制,反映出公民从消极到积极、由被动到主动地表达自己的利益的趋势。此外,高校中,尤其是师范大学的大学教授越来越多、越来越深地积极参与教育部及其各级教育行政部门等的政策制定也是一种很强的公民参与的信号。
表1 2001―2004年教育部办理信访情况一览表
注:以上记录均摘录自《中国教育年鉴》,分别来自:20002年卷:131;2003年卷:125;2004年卷:137;2005年卷:149。
3.公民参与政策制定是一个世界性的趋势。
公民参与政策制定活动是当前一个世界性的趋势。从行政学的视角来看,在过去的几个世纪,公民参与更多地在政治领域被关注,相对而言,较少涉足行政领域。从传统视角来看,威尔逊、古德诺等这些主张政治与行政二分论的理论家认为公民参与应是政治领域的适当范畴,公民参与不适宜公共行政领域的范畴。这主要是因为他们认为:“政治是意志的表达,行政是意志的执行。”(古德诺)传统中的政治与行政二分论自问世以来一直主宰着公共行政的理论与实践,直到20世纪60年代民主行政才日益兴起,60年代中期开始的“新公民参与运动”在美国约翰逊政府推行的“伟大社会计划”时流行起来。1968年,在明诺布鲁克举行的新公共行政学会议明确主张:“民主行政”要求政府管理中要体现公民对政府工作的参与,关注公民的满意度,强调对公民要求诉诸“回应”;80年代末90年代初产生的治理理论追求公共管理主体的多元化、公民参与、回应性等;而后出现的新公共服务理论更是对民主价值的全新关注,是在以往各种管理模式基础上发展而来的一种真正以公民为本位的政府运作模式。近年来,公民参与成为了现代公共行政管理不可分割的有机组成部分,由过去被动的角色逐渐转变为主动的、与政府互动的角色,尤其要求分享权力、直接参与决策过程。
从当前的公共行政改革潮流来看,传统的公共行政强调职业主义、行政专才和强有力的行政部门;相比较而言,当代公共行政则主张小政府、更直接的公民参与、政府服务的契约外包和民营化,以及市场化的激励机制。从近些年来的民主政治发展来看,开始强调“强势民主”的作用,要求实行公民参与,实行无中间环节的自治。它需要一种制度,这种制度能够使个人在社区事务和国家事务中都能参与共同的对话,参与共同决策和政治判断,参与共同的行动。
三、结语
教育政策的本质是公共利益的分配,这就需要公民,尤其是相关利益集团的广泛参与。只有这样,才能最大限度地保证公平这一教育政策的核心价值追求。在实践中,公民参与教育政策既是必要的,又是现实的。如何畅通公民参与教育政策的渠道,如何保证公民参与的有效性等,都是我们当前需要探讨的重要问题。
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本文属于新疆师范大学优秀青年教师科研启动基金项目《教育政策活动中的专家咨询制度研究》的研究成果之一。课题批准号:XJNU0904。
