运用公投化解冲突的局限与启示：北爱尔兰案例

摘  要：北爱尔兰问题是英国历届政府面临的棘手问题。英国政府为解决该问题进行过各种努力和尝试，其间也发生过持续多年的军事冲突，给各方带来了深重灾难。英国政府曾于1973年在北爱尔兰地区举行公民投票，试图通过该方式化解冲突，但效果不彰。后来英国政府借助政治协商，并改变对北爱尔兰的治理思路，实现由分治向共治转变，依靠共治打造共同利益连结，为解决问题找到了突破口，并取得实质性进展。这个案例告诉我们，公民投票未必是化解冲突的有效手段，权力下放未必是解决分离主义的灵丹妙药。这些经验和教训对我国遏制和解决分离主义问题，实现中央政府对民族自治区和特别行政区的有效治理，具有重要启示意义。

关键词：北爱尔兰;公民投票，政治协商;分治;共治

中图分类号：D756.2   文献标识码：A   文章编号：2096-3378（2020）04-0033-10

北爱尔兰问题由来已久，是英国历史上长期存在的爱尔兰问题的延续，也是西欧地区的一个典型民族问题。北爱尔兰问题几乎贯穿了英国的整个发展历程。第一次世界大战以来，北爱尔兰问题成为历届英国政府最棘手的事务。它不仅是一个民族分属于两个国家的问题，也是宗教冲突、民族矛盾和种族歧视相互交织的社会政治问题。长期以来，该问题对英国和爱尔兰关系的发展，对英国乃至西欧政局的稳定都至关重要。随着爱尔兰地区各派武装力量的停战，北爱尔兰民族冲突的解决方案及其经验教训，这些年来一直是国际社会广泛关注和研究的重要问题之一^[1]。

一、北爱尔兰问题的由来及发展

北爱尔兰是指爱尔兰岛北部属于英国管辖的6个郡，是英国四大组成部分（英格兰、苏格兰、威尔士和北爱尔兰）中面积最小、人口最少的一个，也是英国经济最落后和失业率最高的地区。北爱尔兰人口中的多数是英国移民后裔，他们信奉基督教新教;其余人口是爱尔兰岛土著后裔，信奉天主教。在北爱尔兰归属问题上，新教徒主张留在英国，天主教徒坚持回归爱尔兰^[2]。所谓北爱尔兰问题主要是新教徒和天主教徒对北爱尔兰归属的争议以及由此引发的对立和冲突问题。

（一）北爱尔兰问题的历史背景

北爱尔兰问题的前身是爱尔兰问题，爱尔兰问题则可以回溯到12世纪。1169年，英王亨利二世率兵征服了由克尔特人建立的爱尔兰^[3]。但在英国军事占领期间，爱尔兰人却完好地保留了自己的语言文化传统，特别是在16世纪天主教分裂出新教后，爱尔兰人是虔诚的天主教徒，英国移民后裔则改信新教。宗教信仰的不同使两个民族极为不和，互相把对方视为异教徒。1541年，英王亨利八世同时兼任爱尔兰国王，把英国国教传入爱尔兰。在这段时间里，大不列颠和爱尔兰一直处于分分合合的纠纷之中。1801年，英国议会颁布《爱尔兰合并法案》，组成大不列颠与爱尔兰联合王国，爱尔兰成为英国的第一块殖民地。随即英国向爱尔兰积极推行移民政策，大批英格兰、苏格兰居民移居爱尔兰北部并进行殖民掠夺，导致当地居民和移民之间的矛盾冲突不断。此后，爱尔兰人民反抗英国殖民统治、争取民族独立的斗争从未停止。

20世纪以来，爱尔兰要求独立的呼声日益强烈。1905年，爱尔兰天主教民族主义者组成新芬党，为爱尔兰最大政党，并与新教徒支持的联合党相互对立。由于英国人对爱尔兰人提出的独立诉求采取严厉镇压，爱尔兰人民对此大为反感，遂在1918年成立临时政府，宣布独立。1919年，爱尔兰共和军正式成立，主张经由武装暗杀方式争取独立，与英国展开了激烈的游击战。同年，英国议会通过爱尔兰自治法的修正案，宣布在整个爱尔兰地区实行区域自治，南部主张爱尔兰独立的政党对此表示坚决反对。1921年，英国与爱尔兰双方达成妥协并于12月6日签订条约，允许爱尔兰南部26郡成立“爱尔兰自由邦”，享有完全自治和自决权，爱尔兰北部6郡则设置隶属英国管辖的自治政府，不属于爱尔兰自由邦，从此这6个郡就被称为“北爱尔兰”^[4]。英国国名也由“大不列颠及爱尔兰联合王国”改为“大不列颠及北爱尔兰联合王国”。至此，爱尔兰岛南北分裂局面正式形成，爱尔兰问题也演变成了北爱尔兰问题。然而，北爱尔兰留在英国是与爱尔兰大多数人的意愿相违背的，英国对爱尔兰的分割政策也引起爱尔兰人民强烈不满。爱尔兰历届政府都要求英国归还北爱尔兰，以实现爱尔兰的南北統一。英国政府和爱尔兰政府曾就北爱尔兰问题举行多次会谈，北爱尔兰自治政府提出和平统一的诉求，但英国政府不予理睬^[2]43。于是，爱尔兰共和军将武装斗争实现南北爱尔兰统一作为行动目标，一场为北爱尔兰而战的斗争就此拉开序幕。

1937年，爱尔兰自由邦宣布建立共和国。二战后，北爱尔兰内部新教徒与天主教徒的冲突愈演愈烈，最终酿成了政府也无力有效控制动荡的局面。直到1949年4月18日，爱尔兰共和国才得到英国承认。但是英国拒绝归还北方6郡，使北爱尔兰问题凸显。从1968年起，主张北爱尔兰脱离英国的天主教徒与愿意继续留在英国的新教徒，以及英国政府之间的暴力冲突不断升级，一度严重影响地区稳定发展。1969年8月，英国军队进驻北爱尔兰维持秩序。20世纪90年代中期以后，随着北爱尔兰和谈的展开和北爱尔兰新芬党等激进组织重返当地政坛，局势有所好转。

（二）北爱尔兰问题的解决进程

长期的暴乱与冲突给英国和爱尔兰带来了巨大财政负担、人力消耗以及国际形象损害，不仅使北爱尔兰问题成为困扰英国、爱尔兰以及两大教派的棘手问题，而且使深受其害的北爱尔兰对立两派的居民难以承受。英国政府在直接介入北爱尔兰事务后，开始探索和平解决这一问题的历史进程。

1.1993年的《唐宁街宣言》和1995年的联合框架文件。20世纪90年代，随着冷战的结束和两极世界格局的终结，国际形势总体趋于缓和。在这一背景下，北爱尔兰向和平迈进的步伐迅速加快。1993年12月，英、爱两国政府首脑签署了关于北爱尔兰问题的“联合宣言”，双方同意通过协议与合作的方式结束爱尔兰南北分裂的局面。爱尔兰政府同意修改其宪法中有关北爱尔兰领土问题的条款，但表示应将其作为整个政治解决的一部分。12月15日，英国和爱尔兰共同签署了一项具有历史意义的《唐宁街宣言》。该宣言标志着和平解决北爱尔兰问题历史进程的正式启动^[2]44。1995年2月22日，英、爱两国政府宣布达成“新框架协议”，其内容包括建立一个北爱尔兰议会，拥有有限行政和立法权;两国承诺修改关于北爱尔兰地位的法律;根据北爱尔兰多数人意愿决定北爱尔兰的地位;建立跨边界机构，由两国政府授予其咨询、协调和行政权力等。但是，天主教共和派人士认为英国保守党偏袒亲英的新教派联合派。新芬党和爱尔兰共和军对英国保守党的这种做法不满，制造了1996年2月9日的伦敦大爆炸事件，打破了停火17个月的宁静局面。

2.1998年的《复活节停火协议》。1997年5月，托尼·布莱尔领导的工党在大选中获胜并上台执政。布莱尔政府将解决北爱尔兰问题作为首要任务之一，在推动和平进程上采取更加积极务实的政策。布莱尔政府对爱尔兰共和军与新芬党采取软硬兼施的策略：在对新芬党参加谈判的条件作出让步的同时，警告共和军要新芬党参加谈判就必须停火。1997年9月9日，新芬党签署了由美国参议员乔治·米切尔起草的《米切尔原则》，答应通过和平的手段实现政治目标。因北爱尔兰统一党等联合派势力指望布莱尔政府反映他们的利益和愿望，工党政府在同新教徒联合派打交道时处于较有利的地位，布莱尔比其前任在处理北爱尔兰问题上的回旋空间更大、态度更坚决。此外，布菜尔政府还与美国保持了密切联系与政策协调，以借助美国力量来推动解决北爱尔兰问题的和平进程。

1998年4月10日，英、爱双方在北爱尔兰和谈主席乔治·米切尔的主持下达成了有关北爱尔兰政治前途的《复活节停火协议》。该协议为结束多年来的北爱尔兰教派冲突和暴力事件提供了保障，使北爱尔兰的历史掀开了新的一页。《复活节停火协议》在均衡原则的基础上，充分兼顾了北爱尔兰各方利益，得到了多数民众支持。6月25日，北爱尔兰地方议会选举举行，支持和平协议的政党候选人赢得了75%以上的席位。这是北爱尔兰走向真正和平稳定的又一重要步骤，预示着北爱尔兰历史上一个新时期的到来。北爱尔兰地方议会选举巩固了公民投票（以下简称“公投”）的成果，为今后北爱尔兰地方政府的组阁及其正常运作奠定了良好基础。1999年12月2日，英国国会下议院通过《北爱尔兰权力移交法案》，由新教徒和天主教徒共同分享权力的地方联合政府开始运作，结束了英国对北爱尔兰长达27年的直接管治。根据该法案，北爱尔兰大多数地方事务将由北爱尔兰新教派和天主教派组成联合政府接管。英国政府称该法案标志着英国对北爱尔兰长达四分之一世纪直接管治的结束。当日，爱尔兰议会通过修改宪法正式取消了有关要求北爱尔兰领土主权的条款^[5]。

2000年1月31日，负责监督解除北爱尔兰准军事组织武装的国际中立机构主席德沙兰分别向英国和爱尔兰政府提交了一份关于爱尔兰共和军缴械情况的评估报告，声称爱尔兰共和军并没有开始缴械。该报告引发北爱尔兰冲突各方在解除准军事组织武装问题上的又一次激烈争执，使北爱尔兰和平进程面临新挑战。2月11日，英国政府宣布恢复对北爱尔兰的直接管治，成立仅72天的北爱尔兰地方政府暂停运作。爱尔兰共和军随后宣布退出缴械谈判，北爱尔兰和平进程再度出现危机。5月30日，英国政府重新允许北爱尔兰地方自治政府行使权力^[6]。2004年12月8日，英国、爱尔兰政府以及北爱尔兰对立教派主要政党为打破北爱尔兰和谈僵局进行的新一轮努力宣告失败。2005年2月2日，爱尔兰共和军发表声明，收回了全面缴械的承诺。但7月28日，爱尔兰共和军又发表声明，宣布即日起放弃武装斗争，不再从事任何非和平活动。9月26日，负责监督爱尔兰共和军解除武装工作的国际独立委员会宣布，爱尔兰共和军已完全解除武装。

2006年，北爱尔兰两大政党民主统一党与新芬党开始对话，双方同意在相互妥协的基础上，依照《复活节停火协议》的权力分享精神建立北爱尔兰地方政府，以实现北爱尔兰的权力转移，这被认为是北爱尔兰和平进程中另一个具有里程碑意义的事件^[7]。经过艰苦谈判，两大政党于2007年3月26日达成权力共享协议。5月8日，新的北爱尔兰地方联合政府再次成立，北爱尔兰和平进程取得新进展。但是，北爱尔兰境内针对英军和警察的袭击事件并未停止，仍时有发生^[6]239-240。英国政府启动北爱尔兰和平进程以后，虽然取得了历史性突破，让人们看到了和平解决北爱尔兰问题的曙光。但在总体上，北爱尔兰和平进程仍不容樂观，因为许多深层次问题并未得到彻底解决。

二、通过公投化解冲突的尝试

（一）公投的背景、过程及结果

第二次世界大战后，英国政府面对北爱尔兰问题颇感头痛，鉴于北爱尔兰新教徒不愿接受爱尔兰的统治，因此决定实行分割治理（为了更精确地根据民族或种族来划分政治疆界的政治再组合）。然而，分割治理不仅未能真正解决问题，反而激化了既有矛盾。尽管人口占少数的北爱尔兰天主教徒执意要并入爱尔兰自由邦，但在投票人数上并不占优势。作为报复，北爱尔兰的新教徒便对天主教徒实行多数独裁统治。然而，在爱尔兰自由邦，新教徒人口虽只占约十分之一，却受到较好对待。两相对比，差异悬殊，这更增加了北爱尔兰天主教徒的不满。

1949年，英国政府通过“爱尔兰法案”承认爱尔兰共和国。此特别条款主要侧重于明定北爱尔兰必须在北爱尔兰斯托蒙特地方议会一致表决下才能决定是否脱离英国。然而，1972年，北爱尔兰地方议会正处于休会状态，因而时任英国首相爱德华·希思决议另寻其他途径，以解决北爱尔兰的地位问题。1973年，北爱尔兰地区针对其归属问题而举办的公投随即登场^[8]。1973年3月8日举行的北爱尔兰公投设计了两个问题：“你想让北爱尔兰地区仍属于英国的一部分吗？”“你想让北爱尔兰加入已脱离英国的爱尔兰共和国吗？”

支持归属投票议案者认为，北爱尔兰归属议题不应归类为政治问题。倘若此议题能藉由公投加以解决，则北爱尔兰地区的政党将可脱离教派政争的泥沼，且可转化为仿效英国本土的政党运作。爱尔兰民族党认为，此次公投结果是1920年到1921年相关决策者的既定权谋。同时，正当英国与爱尔兰共和国谈判爱尔兰疆界重划之际，北爱尔兰内是由主张留在英国的新教徒主导统治的。共和党则认为，此次公投只是保守党政府为宣示北爱尔兰法律地位的一种权宜手法。因为早在20世纪20年代英国政府与爱尔兰自由邦早已就北爱尔兰归属问题达成过协商共识，故无须再通过公投来寻求北爱尔兰的民意。同时，解决北爱尔兰问题的方式不应是呈现新教徒多数分布在此区的事实，而是研讨如何促进新教族群与天主教族群的关系改善，故他们认为这次公投没有多大意义，呼吁支持者杯葛这次公投^[8]47。投票结果显示，赞成仍留英国的有591 820票，赞成加入爱尔兰共和国的有6 463票。从投票率来看，此次投票率达58.6%。在有效票中，98.9%的民众支持北爱尔兰继续留在英国。从参与投票者身份看，87%的新教徒参加了投票，只有不到2%的天主教徒参加了投票^[8]47-48。这次公投达到了相关决策者的目的，确立了北爱尔兰在英国的地位，并对外界做了一次有效的宣传活动，使国际社会深信北爱尔兰继续成为英国的一部分完全出于自愿。时任首相希思承诺，未来在北爱尔兰地方议会休会期间，将会设立公投机制且每十年定期举行公投。可是，此次公投并没有解决北爱尔兰内部的根本问题。在此情形下，1983年并没有如期举行类似的归属性公投，之后公投很少被提及了^[8]48。

（二）公投评析

此次公投系由英国政府主动发起，并在投票前后得到英国议会支持，是一场合法的协议式分离公投，这与非法的、单方面的分离性公投存在本质区别。这里有三个更深层次的问题值得探讨：第一，此次公投属于民主性公投还是自决性公投;第二，北爱尔兰公投与2014年举行的苏格兰公投有何不同;第三，公投是否是解决分离或领土归属问题的有效途径。下面就以上三个问题展开分析。

1.北爱尔兰公投的类型与性质。这一问题的实质是界定清楚北爱尔兰公投是自决性公投抑或民主性公投的问题，剖析这一问题的关键在于厘清作为公投发生地的北爱尔兰究竟是英国的殖民地抑或英国的组成部分。若当时的北爱尔兰是英国的殖民地，公投就是自决性公投;若北爱尔兰是英国的组成部分，那么公投就属于民主性公投。

那么，1973年公投时的北爱尔兰究竟是英国的殖民地还是英国的组成部分呢？从历史上看，英国确实对爱尔兰及北爱尔兰存在过殖民统治史实。但是，爱尔兰在1922年成立自由邦，便意味着其摆脱了英国的殖民统治。独立战争后，英国与爱尔兰签订了协议，承认爱尔兰独立，但北爱尔兰选择继续留在英国。1972年以后，英国终止了北爱尔兰的史都蒙体制（1921—1972年），对北爱尔兰实行直接统治，由北爱尔兰事务大臣亲自主管北爱尔兰的政治、宪政与治安问题，同时负有寻求解决北爱尔兰问题的重任。1973年时，北爱尔兰已是英国的一部分，而不是英国的殖民地，不再存在行使自决权的问题了。这是因为：1922年，爱尔兰自由邦的成立以及北部6郡续留英国，意味着南部26郡和北部6郡已经共同行使了自决权。当时，北爱尔兰的新教徒主张继续留在英国，就是其自决意志的表达，并非只有独立建国才是行使自决权的选项。至此，北爱尔兰的自决权已经行使完毕，不可再行使自决权了，除非英国对北爱尔兰实行了非人道的种族灭绝政策。从理论上说，此时北爱尔兰的天主教徒也许可以行使救济性分离权。历史事实表明，北爱尔兰留在英国后，英国并未对其实施歧视性政策^[3]59。1972年英国政府直接统治北爱尔兰之后，也没有实行歧视性政策。至于1972年之后北爱尔兰自治权及其政府被取消，這不是歧视性政策的结果，而是出于政治和社会治理的考虑。2007年5月8日，民主统一党和新芬党达成协议后，由四党组成的联合政府宣誓就职，这意味着北爱尔兰正式恢复分权自治政府。所以，北爱尔兰公投既不存在行使民族自决权的问题，也不存在行使所谓救济性分离权的问题。从性质上说，北爱尔兰公投应为民主性公投。

之所以在此澄清这一问题，是因为很多学者将北爱尔兰公投看作自决公投。这一方面是因为很多学者将自决与分离、民主等范畴混为一谈;另一方面是因为在历史上爱尔兰、北爱尔兰与英国的关系甚为复杂，很长一段时间内存在英国对爱尔兰（包括北爱尔兰）的殖民统治行为。但是，英国在历史上对爱尔兰、北爱尔兰有殖民行为，并不表明1973年公投时的北爱尔兰仍是英国殖民地。这要注意区分“被殖民统治史实”与“殖民地”两个不同概念，不能因存在过被殖民统治的历史就将该地区永久界定为殖民地。这种观点看似存在一定程度的合理性，但其实容易导致将殖民地意涵扩大化，进而将作为去殖民化重要手段的自决加以泛化甚至滥用。

一般认为，跟自决挂钩的殖民地是近代西方资本主义国家进行领土扩张的产物。从时间上说，不能无限地向前延展，只能追溯到近代西方国家最早占领殖民地的15世纪。在资本主义社会之前的领土扩张行为，虽然也是殖民扩张行为，但其所占领的领土通常不是国际法意义上跟自决相挂钩的殖民地。借着历史上存在被殖民遭遇，而将殖民地意涵扩大化的做法非常有害。笔者认为，当初国家建构的方式不论是吞并、合并抑或其他，只要在历史上组成了国家，那么其疆域内的地区就是这个国家的合法组成部分;倘若该部分人民要脱离原来国家，就不能打着行使自决权的旗号。

2.运用公投解决分离问题的局限。在北爱尔兰，与英国有历史渊源的新教徒不仅占人口多数，而且占据政治经济优势，而主张加入爱尔兰的天主教徒处于相对劣势。新教徒与天主教徒的政治经济力量和人口数量对比决定了公投结果必定是北爱尔兰继续留在英国，因此英国中央政府不担心公投会出现意外结果，其发动公投在很大程度上就是为了证明英国中央政府的开明、民主和包容。况且，两大教派族群之间的矛盾也为英国中央政府所利用，以新教徒族群来牵制天主教族群，任凭天主教徒如何折腾，最后的公投结果仍是继续留在英国。对此，天主教族群并不服输，转而采取军事、暴力、恐怖等其他手段来抗争，这使本来就积怨很深的双方更加面红耳赤。

北爱尔兰的天主教徒长期处于少数者地位，加之英国中央政府对新教徒族群的偏袒、信赖和依靠，天主教徒感到自己遭到了英国中央政府和新教族群的联合压制，心中不满情绪日益积聚。在这种情况下，运用公投化解民族冲突的功效非常有限。在北爱尔兰这样一个撕裂的社会里，新教徒与天主教徒作为北爱尔兰的两大对抗阵营，他们之间的矛盾很难调和，企图通过公投来解决矛盾其实是一种幻想。族群对抗状态下，任何一个族群的民众，在投票时往往不是以整个爱尔兰人民的利益为考量，而是常常出于政治斗争的需要。这就是对对方阵营提出的方案或建议，不论利弊或是非，一概予以反对。人数占优势的一方容易借多数民意来压制少数者，导致多数暴力。这也很容易将失败方逼到墙角，使他们走向暴力。这就违背了公投作为实现人民民主手段的原本意义，不但容易导致民粹主义，而且容易将公投变成政治斗争的工具。

3.北爱尔兰公投与苏格兰公投之比较。1973年的北爱尔兰公投与2014年的苏格兰公投，均为英国境内发生的民主性公投，均具有合法性，皆对英国的社会和政治生活产生了重要影响。但是，比较起来，两者存在着重大不同。概括起来，两者的不同具体如下：

其一，所处政治生态环境不同。长期以来，北爱尔兰社会一直处于撕裂状态，存在两大对抗阵营的政治对立，并时有军事冲突和暴力恐怖事件发生，社会动荡不安，严重影响正常社会秩序。苏格兰则不同，尽管其境内存在利益冲突的政治派别或不同政党，但属于民主政治体制下的常态性分歧。即使有街头冲突事件，也是偶尔发生。

其二，解决问题的效果不同。北爱尔兰公投后，作为少数派的天主教徒并不认同公投结果，他们甚至认为此次公投没有任何意义，故只有不到2%的天主教徒参与投票。这样的公投不仅无助于化解双方矛盾，反而激化了矛盾。相较之下，苏格兰民众比较认同其公投结果，虽然事后也有民众走上街头表达分离诉求，但那仅是民主社会里的正常言论自由而已。苏格兰公投对缓解苏格兰与英国政府的紧张关系、释放其分离主义情绪，产生了一定积极效果。

其三，解决问题的复杂程度不同。北爱尔兰公投要解决的问题是跨界民族问题，不仅涉及北爱尔兰与英国的关系，且涉及北爱尔兰与爱尔兰、英国与爱尔兰的关系问题。这些问题的解决更复杂、棘手。苏格兰公投要解决的问题则相对简单，只涉及苏格兰与“联合王国”（主要是英国中央政府）的关系，基本不涉及外国因素，即便涉及欧盟因素，也是不同性质、不同层次的另一个问题。

其四，公投的发动主体不同。北爱尔兰公投由英国中央政府主动发动，是自上而下的。苏格兰公投由苏格兰率先启动，后经英国议会和中央政府批准而展开，是自下而上的。英国中央政府在苏格兰公投中扮演的角色具有一定被动性，但其在苏格兰公投中的自由主义底色较为明显。

三、案例反思与理论延伸讨论

（一）权力下放能解决分离主义吗？

权力下放是1997年以来英国政府进行的宪政改革的重大措施之一。作为应对分离主义的主要措施，英国政府对权力下放抱有政治期待，希望通过权力下放来满足地方的自治诉求，从而抑制分离主义运动，巩固英国这一“联合王国”的主权统一和领土完整。但事与愿违，这一目的并未达到。英国是一个由多民族联合而成的国家，这一过程虽由最强大的英格兰主导，但北爱尔兰内的天主教族群对爱尔兰保留有较强的民族认同，而缺乏对英国的国家认同。随着英国国力的衰弱，这些弱国家认同的负面作用不断显现。权力下放后，北爱尔兰对英国的认同度并未显著提高。尽管各地方权力机关形式上仍需服从中央权力机关，但民意发展和选举考量使中央权力机关的决策者不愿轻易逆转或叫停权力下放，反而不断加大权力下放的幅度以争取选民支持。竞争性选举则导致主要政党过于注重短期选举利益，把进一步下放权力当作竞选筹码，忽视国家政治发展的长远利益和根本利益。

需要指出的是，权力下放仅是导致英国国家统一弱化的原因之一，并非根本原因。其根本原因在于英国综合国力的相对衰落、历史问题的争议以及各方围绕现实利益的博弈等因素造成的国内民族主义兴起。一般認为，权力下放可延缓地方实体的分离诉求，不仅提供给非主体民族大量的权力和资源使其追求更美好的生活，而且赋予地方政治精英权力、声望和利益。但是，下放权力不一定是解决民族问题的最佳方案，因为权力下放使非主体民族在意识形态上减少了对国家的认同感，产生了离心力。因此，过度下放权力不但不能有效遏制分离主义，反而有可能引发分离主义^[9]。

（二）英国的非均衡下放权力有助于化解冲突吗？

通常而言，单一制国家内虽然会有许多历史、文化、经济特征十分明显的社群，但往往基于对全体公民、各个地区一视同仁的追求，并不会单独照顾这类社群的需求。实施权力下放之前的英国就是这类国家。西方单一制多民族国家的出现源于各国在基本宪制框架允许的范围内，创立了若干代表少数民族利益的地方自治实体。这些实体根据民主原则和选举制度反映作为该辖区多数居民的地方少数民族的政治诉求。在这个意义上，这些新型国家既是单一制国家又是多民族国家。但这一制度安排从一开始就蕴含矛盾：地方少数民族的政治诉求可能随时突破单一制的囿限，单一制国家的中央政府也有随时取消地方自治实体的法理依据。事实上，英国曾赋予北爱尔兰自治权，后又几经反复，这正是上述紧张关系的确证。在此背景下，把单一制的基本宪制框架和多民族的地方自治实体拧成一体绝非易事^[10]。需要指出的是，尽管英国赋予地方自治实体相当大的权力，但中央政府单方面改变地方自治实体法律状态的能力没有改变，其单一制性质没有因此而改变。

在英国，各地方自治实体的结构及权限并不完全相同。譬如，北爱尔兰是法定的“联合政府”框架，保证亲中央政府的社群与亲爱尔兰或追求分离的社群在政府中有较平衡的代表。威尔士长期以来只有行政领域的自治权限，不能制定法律。这一现象直到近些年才有所变化。可见，英国央地关系改革中的权力下放是一种不对称的权力下放，不同地区享有的权力大小不同。这种制度针对不同地方自治实体采取不同的治理安排，固然针对性和灵活性较强，但也容易造成各地区之间的不平等，甚至导致地区差异越来越大。很显然，这与加拿大联邦制下诸省权力平等的制度安排形成了鲜明对比。那么，这种制度安排是否有违成员单位的权利平等原则？其他成员单位是否会因享有的权利不平等而心存不满，进而与中央政府产生新矛盾？对英国这种非均衡的地方分权（或授权），该如何评价？其究竟有助抑或无助于国家治理？这些问题都有待于通过比较政治研究后作出新的结论。

（三）政治协商与公投：何者更有助于解决问题？

倘若不是单从公投视角，而是从整个北爱尔兰问题的演变及解决思路来考察，不难发现，北爱尔兰问题的暂时解决并非依靠公投，而是政治协商。1973年北爱尔兰公投之前，英国政府在处理北爱尔兰问题上长期表现拙劣，使双方矛盾一直不能得到有效解决。1921年后的50多年时间里，北爱尔兰的两大教派之间常常发生大规模暴力冲突，爱尔兰共和军开展了一系列针对新教徒及英国政府的恐怖活动，导致北爱尔兰局势一度失控。为寻求政治解决办法，1973年英国政府在北爱尔兰举办了一场公投，让北爱尔兰人民来决定自己的未来地位。但令人遗憾的是，尽管民众最终选择了继续留在英国，但族群冲突以及由此带来的危机远未结束。从1980年1月起，为使北爱尔兰各方放弃暴力，英国政府积极推动协商谈判。同时，英国政府逐步认识到，不论是出于解决北爱尔兰问题的需要，还是出于本土以及北爱尔兰安全的需要，在处理棘手的北爱尔兰民族冲突时，寻求爱尔兰共和国的合作，已变得非常必要。

此后，英国与爱尔兰两国政府围绕北爱尔兰问题进行过多次协商。1981年英、爱两国政府首脑会晤，决定建立英、爱政府间理事会以解决分歧和纠纷，最终双方商定按比例代表制原则举行北爱尔兰政府选举，使中断13年的北爱尔兰政府得以重建。1985年11月，英、爱两国签署了关于北爱尔兰问题的决议，为政治解决北爱民族冲突提出了具体方案，双方就北爱尔兰的政治走向达成了初步共识。然而，北爱尔兰对立的两大教派对该协议均持反对态度，致使由撒切尔夫人启动的和平进程陷入停滞。1993年，时任首相约翰·梅杰启动新的和平谈判机制，邀请北爱尔兰两派主要政党参加英、爱两国解决北爱尔兰问题的和平谈判。同年12月，英、爱两国发表《唐宁街宣言》^[6]237。1998年4月10日，英国、爱尔兰政府以及北爱尔兰两派主要八个政党参加了关于解决北爱尔兰冲突的谈判。有关冲突各方通过努力，达成了一项旨在结束长达30年流血冲突的和平协议。在解决爱尔兰共和军解除武装的谈判中，爱尔兰共和军与英国政府经过漫长的政治谈判，于1999年9月达成了协议。

以上谈判过程表明，在解决北爱尔兰问题的过程中，政治协商发挥了关键作用。相反，公投并未发挥多大作用。1973年，北爱尔兰公投后，冲突继续加剧。爱尔兰共和军在英国的恐怖活动于20世纪90年代达到顶峰。1998年5月22日，北爱尔兰和爱尔兰共和国分别以71%和94.4%的公投结果通过了北爱尔兰和平协议。这无非是对协商谈判成果的确认，和平协议本身并非公投带来的。

由此可见，政治协商在解决地区或民族冲突中的重要性是毋庸置疑的，但这里涉及的两个问题需要进一步讨论。其一，参与协商的主体。英国政府、爱尔兰政府、北爱尔兰政府及北爱尔兰的主要政党，均参与了北爱尔兰和平协议的谈判。英国在推进北爱尔兰的和平进程中，认识到让爱尔兰参与其中的重要性和必要性。这是否会将问题复杂化、国际化？对此，英国政府的做法是，承认爱尔兰政府对北爱尔兰事务具有利益相关性，故邀请其参加，但爱尔兰必须承认英国对北爱尔兰的主权。当然，北爱尔兰多边协商模式的出现有其复杂的民族因素和国际因素，有值得肯定的地方，但不能照搬。其二，政治妥协问题。《复活节停火协议》其实是冲突各方相互妥协的方案，体现了权力共享的精神。政治协商谈判本身就意味政治妥协。没有妥协的协商谈判，就不是真正的协商谈判，是无法达成协商结果的谈判。问题是政治妥协的底线在哪里，即对妥协“度”的把握至关重要。逾越了政治底线，则丧失了协商原则;但倘若妥协、让步得不够，则无法有效化解矛盾。因此，究竟该如何把握妥协、让步的“度”，是政治协商和谈判中的一个核心问题。

四、经验与启示：从“分治”到“共治”

“存异并立”的自治模式一度是其他国家解决地区差别或民族差异的重要手段，也是处理种族纠纷和文化冲突的通行做法，其特点是通过彼此隔离，实现“井水不犯河水”。但是，隔离未必能完全解决问题，很可能会导致“内部自治诉求”向“外部分离诉求”的转化。英国政府在经过认真的探索之后，开始推行由“存异并立”模式向“求同共享”模式的转变，即争执不下的双方最终统一到某种互相理解和各自接受的制度之下。其宗旨是实现“从社会的争夺到社会的共有”、从分离到合作。其主要内容是通过“同意的原则”“社群交叉共识”、对少数派权利的保护措施等制度安排，促成不同族群在对等的条件下共同参与决策，从而实现“共享权力”的目标^[11]。这种从分离到共有的解决方案也有缺陷。提出分离和独立诉求的往往是少数者，自治的实质在于如何适当调整多数派与少数派的关系，维持两者在政治交涉中地位、机会以及资源动员能力方面的对等性，以防止对少数族群的投票力进行稀释^[12]。英国处理北爱尔兰的“求同共享”模式及其经验具有某种借鉴意义。“求同共享”模式的导向是各族群、各政治力量融入和共存于政治共同体中。

民族区域自治制度是我国这一统一多民族国家处理国家与少数民族关系的一项基本政治制度。少数民族群体通过自治途径管理自己的内部事务，发展本民族的语言、文化、教育等事业。坚持和完善民族区域自治制度，要着力增强各民族对国家共同体的忠诚即向心力，杜绝族别身份可能导致的离心力。加强各民族交往交流交融，铸牢中华民族共同体意识，以国家为行为主体的外交、体育、会展等也在形塑国家的心理边界方面起着非常重要的作用。民族区域自治发生于国家范围内，不能割裂少数族群与国族、民族自治区与国家的关系，不能把以少数族群为主体的区域治理肆意扩大为国家层次治理。我国在实施民族区域自治制度时，要富有高瞻远瞩的战略眼光，适时地铺设一些由自治向共治发展和转化的政策轨道，以加强中华民族共同体建设与中华人民共和国国家建设。

我国的“一国两制”实践乃至未来的两岸统一大业也要着力加强共同体建设。自香港回归以来，由于有关反对势力对“一国两制”进行走样、变形的建构，肆意强化香港居民的自我意识和主体意识。在内外反对势力的操弄下，这种观念一旦遇到对中央的不满情绪，就很容易转化为分离意识。这正是近些年香港出现“港独”的重要原因之一。在“一国两制”下，“存异”是必要的，但不能永久性地停留在“存异”这一层面，更好的做法应该是在“存异”的基础上积极地“求同”，积极培育和扩大对国家、对中华民族的“共同”。这是中央政府今后需要解决的重大课题。就台湾而言，尽管两岸尚未统一，但未来统一后也必然面临严峻的认同整合挑战。香港的教训昭示我们，今后处理两岸关系时应积极推动两岸融合发展，消弭分离意识。与香港不同的是，两岸融合发展进程不是等到两岸统一后再推动，而要在统一之前就啟动，要让台湾民众尤其年轻人参与大陆的经济社会建设中来，将自己的命运与大陆的发展连结起来，形成两岸命运共同体。

此外，我国香港特区、台湾地区与北爱尔兰一样都存在两大阵营对抗的社会撕裂问题。香港存在建制派阵营与反对派阵营的对抗，台湾存在泛蓝阵营与泛绿阵营的对抗，北爱尔兰存在新教族群与天主教族群的对抗。就北爱尔兰问题而言，其既是北爱尔兰内部两个对抗族群之间的问题，也是北爱尔兰的天主教徒与英国中央政府之间的对抗问题。这种情况下，北爱尔兰内部的矛盾很容易转化为北爱尔兰的天主教徒与英国中央政府的矛盾。可见，解决自治实体的社会撕裂问题是英国中央政府对其实施有效治理的前提。我们应注重解决香港和台湾社会内部的社会撕裂问题，防止其转化为地方与中央的政治矛盾乃至主权争端。为达到以上目标，今后不仅要注重在香港和台湾社会内部实现由分治到共治的转变，而且要在大陆与台湾、内地与香港之间实现由分治走向共治的转变。我国要坚持和完善民族区域自治制度、“一国两制”制度体系，进一步完善中央与民族自治区、特别行政区关系的模式，实现我国民族自治区和其他省级行政区、特别行政区与内地、未来的台湾特别行政区与大陆的共同繁荣，防范分治走向分离，推动局部认同向国家认同转化。

参考文献：

[1]  葛公尚.二十世纪世界民族问题报告[M].北京：民族出版社，2005：320.

[2]  刘泓.当代国外民族分离主义与反分裂研究[M].北京：中国社会科学出版社，2016：3.

[3]  洪泉湖.当代族群关系[M].台北：台湾商鼎数位出版有效公司，2011：57.

[4]  艾德蒙柯蒂斯.爱尔兰史：下[M].江苏师范学院翻译组，译.南京：江苏人民出版社，1978：774.

[5]  金炳镐.跨界民族与民族问题[M].北京：中央民族大学出版社，2010：73-74.

[6]  陈云林.当代国家统一与分裂问题研究[M].北京：九州出版社，2009：235.

[7]  Anonymous.Northern Ireland Powder-Sharing Talks[M].Country Monitor，2006：8.

[8]  巴特勒，兰尼.公民投票的实践与理论[M].吴宜容，译.台北：台湾韦伯文化事业出版社，2002：46.

[9]  张国清，王子谦.充满温情的杀手：苏格兰分离主义评析[J].云南大学学报（社会科学版），2017（3）：94-102.

[10]  屠凯.西方单一制多民族国家的未来——进入21世纪的英国和西班牙[J].清华法学，2015（4）：141-153.

[11]  Cf.S.Farren and B.Mulvihill.Beyond Self-Determination Towards Co-Determination in Ireland[J].Etudes Irelandaises，1996（1）：26.

[12]  季卫东.宪政新论——全球化时代的法与社会变迁：第2版[M].北京：北京大学出版社，2005：397-398.

责任编辑：孙德魁

DOI：10.13946/j.cnki.jcqis.2020.04.005

作者简介：王英津，中国人民大学国际关系学院政治学系教授、博士研究生导师，中国人民大学两岸关系研究中心主任。

基金项目：中国人民大学国际关系学院研究基金项目“‘台独公投对一中框架的挑战与应对研究”

引用格式：王英津.运用公投化解冲突的局限与启示：北愛尔兰案例[J].统一战线学研究，2020（4）：33-42.