我国政府绩效评估指标体系的建构

我国政府绩效评估指标体系的建构
    在西方，自20世纪70年代以来，随着政府成本意识的强化和公民监督意识的加强，政府绩效评估作为一项重大的政治活动而蓬勃展开。在中国，随着政府目标责任制的推行，政府部门绩效评估问题也开始引起了广泛的重视。改革开放以来，我国对政府及其领导干部的评价发生了两个方面的根本性变化，一是从没有考评和奖励的平均主义转向以政绩论奖惩的绩效主义；二是从以德和政治表现为关注点的政治鉴定转向以工作实绩为关注点的绩效考评。

一、     绩效评估指标的含义及有效的绩效评估指标的原则

指标是评估的具体手段，指标可看成是维度的直接载体和外在表现。公共部门可参照同一评估维度，但不同部门的评估指标体系可有很大的不同。以什么样的指标去考核政府部门及其管理人员的绩效就会带来什么样的行为。要测评政府绩效，必要的条件就是要建立政府绩效指标体系。没有绩效指标体系，政府绩效测评就成了无米之炊。所以，绩效指标体系是政府绩效测评的前提和基础，绩效评估中最重要的就是建立衡量的指标体系。

总的来说，有效的绩效评估指标，必须遵循几个原则：一是客观全面的原则。绩效指标的制定要周密、合理、客观，要能涵盖政府的重要绩效。二是一致性原则。要真实地反映政府绩效，在制定绩效指标时，政府各部门、上下级之间在指标的数量、范围和权重方面必须协调一致，充分沟通。三是“硬”指标与“软”指标相结合的原则。绩效具有多维性，因此，绩效评估的指标应既有硬指标，又有软指标。所谓“硬”指标是指可量化的指标，其中以经济审计为主要内容和评估的主要途径；“软”指标是指难以具体量化的公众满意度，其中以社会评价为主要内容，评估的主要途径应是中介组织进行的社会调查。

二、     我国政府绩效评估指标设定过程中存在的问题

1.呈现泛经济化趋向，过度追求经济指标

由于我国是一个典型的后发国家，迫于内外各种压力，作为基础的物质层面现代化——经济发展，被赋予了远远超乎早发国家之上的重要性和紧迫性，结果现代化被扭曲为经济现代化，而经济现代化又被进一步简单化为“工业化”，“工业化”一词从广义上说已成为“经济现代化”的同义词。后发国家有别于早发国家的另一特殊之处在于他社会本身的现代化动力不足，急需现代化取向的政府运用政治和行动力量强行启动现代化进程，因而组织、推动、引领现代化建设往往成为这些国家的重要职责。这两方面的逻辑合在一起，使政府对公共行政的经济绩效给予最大程度的关注。十一届三中全会之后，确立了“以经济建设为中心”的基本路线，政府机关作为引导社会发展的权威组织，为了贯彻基本路线，提高政府的绩效，建立层层经济目标责任制度。政府机关绩效评估作为目标责任制的一个环节，通过对经济增长的绩效评估，考核地方各级行政首长并以此为依据决定他们的升迁任免。

在经济绩效评估中，又严重偏向GDP评估。可是GDP具有“不包括家务劳动的价值，不能完全反映社会的劳动成果……不能反映经济增长付出的环境污染、资源消耗等代价，不能准确反映社会成员个人福利状况，人均GDP会掩盖收入差距的扩大”等局限性。并且GDP及其消长的变化本是一个社会各种因素综合作用的结果，政府公共行政只是导致GDP变化的因素之一。只到目前为止，学术界就GDP与政府公共行政的相关性并没有作出令人信服的科学分析和论证。在此情况下，我们却拿GDP来评价政府及其领导干部的政绩，GDP成了政府政绩最炫目的指标。各级政府及其领导都在处心积虑的追求GDP，为确保GDP增长，不惜饮鸩止渴，竭泽而渔，掠夺性开发使用非常稀缺的宝贵资源，使经济及社会发展出现“可持续性”危机；追求GDP还增加了经济的对外依存度，经济发展缺乏自主性；追求GDP，扭曲了政府资源分配，财政支出结构不合理：重经济建设、轻社会支出，社会事业发展缓慢。

2.指标设置缺乏广泛参与

我国政府绩效评估往往通过自上而下的行政推动，重视自查自评和同体评价（上级机关对其下级机关的绩效做出评估和评价，或对其所辖的处室部门从优到劣排出名次）漠视社会评价（外部中介组织、公众、专家的评估）。可见，评估主体多为上级行政机关，社会公众还没有真正成为评估主题。但政府的公共行政是一项服务社会、企业、公众的权威性管理活动，作为管理对象的社会、企业、公众，恰恰是政府公共行政环绕运行的中心，是政治上控制并主宰着政府的权威力量。而政府只不过是一个具有高度管理权威的公共服务组织，政府的职能只不过是一些被政府确认下来的社会、企业、公众对政府公共管理上的要求，社会、企业、公众的意愿和要求是政府公共行政的出发点和归宿点，政府公共行政的目的不是向社会、企业、公众简单的提供价值，而是为他们追求利益、实现价值提供便利。因此，政府公共行政的优劣成败得失——亦即政绩状况，主要不能由政府自我评价，而必须交由社会、企业、公众评价，这也是当代社会消费者主权和顾客至上原则在公共管理领域的必然要求和集中体现。

3.定性指标与定量指标设置不合理

目前，政府绩效考评中，一方面，过度偏重定性指标，对政府部门实行的绩效测评大多只有原则而笼统的规定，没有具体明确应该做些什么，做到什么程度。在实际考核时，往往简单笼统地从定性指标入手，缺乏具体、量化的规定。这种简单笼统、定型的指标设计由于未分类并细化标准，既不能区分不同层次、不同类型、不同岗位绩效的要求，也不能真正反映出政府部门及其管理人员不同的工作业绩、工作状况和工作作风等，以致考核往往脱离岗位责任和实际效果。结果是绩效评估只能凭主观印象、感觉、人际的亲疏实施，缺乏数据支持和科学的分析，测评不可能避免的带有不同程度的主观性和片面性。

另一方面，过于强调数量指标，自改革开放以来，出于过去那种完全定性化政治鉴定的否定和对科学主义、理性主义的迷信，我国各行各业的业绩评价越来越趋于量化。在这股定量分析评价的大潮中，政府政绩考评也定量化了，GDP、人均纯收入、引进外资额度、破案数量及破案率、造林总数、人流次数、处罚人数、罚没款额等等，都成了政绩考评的一项项指标，政府官员们使出浑身解数，甚至不惜给统计数据掺合水分，假数据，虚报指数等欺上瞒下的行为不断出现，形成中国独有的“官出数字，数字出官”的新官场怪相。同时，也引起了经济社会发展中的一系列问题，经济社会发展协调性受到破坏，产生发展中的“跛鸭现象”；对发展的资源环境支持已显露疲态，发展的“可持续性”危机已隐约可见；发展中的地方保护主义日趋严重，市场一体化、经济社会发展一体化受到地区壁垒的障碍，加剧了地区之间发展不平衡。不合理的政绩考评制度也造成了官员对商贩综合对下负责之间的严重偏颇和失衡，并助长了急功近利、好大喜功、虚漂浮夸的不良政风，好事成灾，政绩变成政疾，人民不堪其苦。

4.指标设置存在“越位”现象

目前不少地方政府和政府部门的中心工作，并不一定属于政府的份内职责。比如，不少地方把强制性推广某种经济作物列为政府中心工作，严格绩效考评，甚至采用一票否决。结果是，所有政府部门的绩效考评中，推广种植某种经济作物就成为一个重要指标。这显然是政府的越位。如果在政府角色越位的基础上进行绩效评估，不仅把评估政府的本意曲解了，而且会妨碍政府转变职能。

转型时期政府经济、社会职能仍旧过于宽泛，牵涉的事务具体庞杂，许多职责业务超出了政府的实际执行能力，这种职能现状使考察政府部门和干部政绩时指标纷繁复杂，难以企及，往往会把一些不该列为考核指标的生产性指标作为考核的重要依据。例如下属企业或社会组织的产值、利润、税收作为绩效指标来加以考核，以此作为政绩的反映，存在“无限政府”的价值取向。这种价值取向促使不少地方政府和干部为了应付庞杂的职能疲于奔命，不能集中精力管好政府应该管的事情。

5.指标设定过程缺乏环境变量的思考

绩效管理的原则之一就是，员工有足够的能力控制绩效结果。这也就是说，如果员工不能控制绩效结果，简单的将此因素作为绩效评价指标对员工来讲就不公平。之所以不能控制，主要是环境因素的影响。这种影响有正负两方面：负面的是指环境因素导致了绩效更坏的结果。比如，就治安状况来讲，火车站、汽车站、外来人口聚居地的治安状况相对其他地区来讲就较差，这是这些地区的行政机构及其公务人员的努力不能完全控制的，如果不考虑环境因素，简单的用同一指标来同其他地区进行一样的评价，就明显有失公平，影响这些地区和人员的工作积极性；正面影响是指环境因素导致了绩效更好的结果。因此，在对行政部门、行政领导者的绩效进行评价时，环境变量的思考是不可或缺的。

6.指标设定过程忽略指标内在本质的探究。

绩效指标选择过程中，不能单看指标的表象，还要分析指标的内在本质，探究其反映的内在信息是什么。只有这样，指标所反映的信息才会真实可靠，才不会产生误导。实践中，我们在对基层政府的绩效评估中，群众越级上访指标的设定就缺乏本质的思考。群众通过上访反映自己的情况，要求问题得到解决，这本身是对党和政府信任的表现。因此，将群众上访作为负面差错率考核指标本身就是不对的，甚至助长了某些基层政府对上访人员的打击和压制，有损党和政府在人民群众中的信誉，破坏党和政府与人民群众之间的关系。甚至直接影响到社会稳定。

7.“一票否决”需斟酌。

据实际调查，在行政部门的绩效评估中，有许多“一票否决”指标的设置，并且占到总体指标的30%左右。所谓“一票否决”，也就是说，一项指标不合格，其他指标分值再高也没用。从绩效管理的理论上来讲，个别重要指标比如涉及人民群众生命的安全事故、重大决策失误等占的权重较大是合理的，但30%的指标都是“一票否决”就不合理了。像一些地方政府将群众越级上访、计划生育、环境卫生等涉及政府面子的因素都搞成“一票否决”，这就会造成下级部门及人员无所适从，为了达到绩效要求只能文过饰非，尽力掩盖。

8.绩效指标“年度递增”值得思考。

绩效指标的设定需要有一定的挑战性，这样才会产生潜在激励作用。但是，目标实现难度的频繁提高，反而会适得其反，挫伤下级的工作积极性。现实当中，许多地方政府对职能部门的年度绩效指标是年度递增的，这种年度递增的压力使许多职能部门产生了畏难情绪，迫不得已采取消极应对措施——年底业绩“刹车”。如有的单位快到年底时，一看今年的任务完成了，就要求下级放缓或停止工作，将剩下的业绩留到下一年度，以应付上级绩效评估的年度递增。正确的做法应是，绩效目标相对稳定三年以上，然后再依据前几年的实际业绩平均值确定下一阶段的绩效目标。当然，还必须参考同地区同类部门的绩效状况，不能出现“鞭打快牛”的现象。这样才能对下级部门和员工产生真正的激励作用。

三、     建构合理的绩效评估指标体系的建议

1.按照“科学发展观”的要求，建立科学的政府绩效评估指标体系，应该体现城乡协调发展、区域平衡发展、经济社会共同发展、人与自然和谐发展，国内发展和对外开放统筹的指导原则。

在我国政府具体的指标设置上，要按照现代政府绩效评价指标体系的“5E”模型，指标既要有经济、效率指标，又要有效果和政府生产力指标，还要有公平方面的指标。由经济、效率、效果、效益和公平这五大评价要素指标构成的政府绩效评价维度的“5E模型”，在政府绩效评价中获得了广泛的共识，被普遍看成构成了当前政府绩效评价主要的指标体系。经济指标一般指投入到管理项目中的资源水准，效率关注的是投入与产出的比例关系，效果通常是指公共服务实现标的的程度，是衡量公共政府服务的重要指标，生产力是一个把效率和效益结合起来的衡量指标，公正是指接受公共服务的团体和个人都受到公平的待遇以及社会弱势群体能享受到政府更多的公共服务。从西方具体政府绩效评价的实践来看，政府的绩效评价的侧重点从早期追求投入产出比率的最大化即经济和效率指标，逐步转向效益和顾客满意以及对社会公正的追求，绩效评价的效益和服务质量指标大增。

2. 应遵循“满意原则”，设置满意度指标

忙忙碌碌的政府不一定就是好政府，考察政府的绩效不仅仅在于政府的工作效率，更重要的还在于他所做的工作在多大程度上满足了社会、企业、公众的需要，从而揭示了政府绩效评估要以社会、企业、公众是否满足作为最终的价值取向，可以说满意度指标内在的包含着效率需求，因而在绩效管理中以人民满意不满意，人民拥护不拥护，人民赞成不赞成作为评估政府绩效的最终标准，在考核中以人民满意度作为最大的绩效考量，把人民群众的需要与行政产出及结果联系起来，以人民群众社会需要的角度对行政产出与结果作出定量的测定。

3.引入“绿色GDP”考核指标

正如前文指出的，GDP统计的经济发展水平偏差过大。中国科学院可持续发展战略组组长牛文元指出：“多年计算的平均结果显示，中国经济成长的GDP中，至少有18%是依靠资源和生态环境的“透支”获得的，这种代价至今仍存在于我们的经济发展之中。为此，世界银行在1997年推出“绿色GDP国民经济核算体系”，用以衡量各国扣除了自然资产损失之后的真实国民财富。

在绿色GDP体系下，生态环境指标将作为考核政绩的重要参数，那些确保经济和生态环境协调发展的公务员将被评为称职或优秀等级；那些因片面追求经济增长而破坏生态环境、造成污染指数居高不下的公务员将被评为不称职等级。

同时，鉴于人力资源的重要性，“绿色GDP国民经济核算体系”将人力资源作为一国的财富主要组成部分之一，依据政府部门考核制度所做出的考核结果，必须作为公务奖惩、培训、任用、辞职等人力资源管理环节的重要依据，从而激发出公务员无限的创造力，以弥补自然资源、经济资本等的有限性。

4. 以政府职能的科学界定为前提设计评估指标

我国政府要从“无限政府”的格局中退出，不再扮演全能主义的角色，政府的职能定位必须是有限而且合适的。所谓有限，就是政府必须有所不为才能有所作为；所谓合适，则指政府职能符合两方面标准，一是社会有普遍性诉求，二是政府有能力胜任，或者政府的管理具有相对市场调节的明显比较优势，或者政府管理的制度效益大于其运行的成本以及必然会产生的某些负面影响。以这两项标准去考量政府职能，那么在一个以市场机制为其资源配置之基本手段、倡导人们依靠自己的努力改善自己境遇和命运的自由社会，政府的职能其实是非常有限的，大致包括：（1）维护国家安全，确保一个独立社会不受另一个独立社会的侵害。因此，国防毫不例外是政府的职能；（2）维护政治与社会稳定，实现司法公正，防止社会成员相互之间的权利侵害，使每个社会成员都有一个确受保护的安全自由的个人自主性空间。（3）弥补市场失灵（4）保护弱势群体（5）建设并维护某些公共事业及其某些公共设施。弗里德曼的看法，这种职能确实是政府应当肩负的正当义务，其目的在于维护和加强自由社会。但也需要看到，政府也可以以此为理由，无限扩大自己的权力。因此，对该项职能必须有极严格的限制。

相应的绩效评估也要理清原来混杂的考核指标体系，依据有限合适的政府职能设计政绩考评的指标体系，它主要包括：（1）国家安全和社会公共安全程度（2）因政府的广义司法活动而实现的社会公正程度（3）市场经济及社会生活的有序化程度（4）经济和社会的可持续性发展能力（5）社会利益在不损及效率前提下分配的公平程度以及弱势群体的生存能力。除此之外，现行一切与政府职能无关的指标，如产值、利税、项目等等，都要坚决予以废止。唯有如此，政府才能真正放手去做自己的事情，到位而不越位。

5.指标设定要考虑环境变量因素，与时俱进

在一定历史发展阶段和特定时空条件下会生发阶段性的公共诉求，因此，政绩考评的指标必须及时作相应调整。当前绩效考核指标的设计要结合各级各地政府部门行政改革的实际，以科学发展观为指导，保持以GDP为核心的经济指标考核的同时，相应增加体现社会管理和公共服务职能的指标，增加设立政府应对公共危机和突发事件的指标考核。当前尤其是要从人民关注的腐败问题入手，加强体现“政府公开”的廉政指标设计，以及直接向公民提供公共服务部门的满意度指标的考核。具体涉及社会公正、人民福利、环境、资源、文化、教育、公共卫生等政治、文化指标，使绩效考核具有更高的支持率和现实的可操作性。

6.既要有程序指标，又要有结果指标

政绩考评应逻辑地包括行政努力和行政结果两方面。在我国目前的政绩考评指标体系中，几乎都是程序指标，我们不适当地把考评的目光过多地集中于行政努力，而多少有些忽视对行政结果的测度。我们常常只关心“做了没有”“做了什么”，而不太关心所做的工作到底有没有产生预期效果。“事实上，一个行政机关常常可以有令人钦佩的行政努力，却不一定有令人满意的行政效果。”据报道，某市政府年年率领机关干部到郊区荒山植树造林，按统计，该市郊区的森林覆盖率早已达到相当高的程度，然而政府只管种不管活，结果荒山依旧。这是一种典型的形式主义现象，在政府公共行政的其他方面都有所表现。

我们并不一味简单的反对对行政过程及其努力的测评。客观而论，某种程度上此种测评不失为反映工作情况、推动工作进展的有效方法。美国行政学家戴维·奥斯本和特德·盖布勒指出：“测评服务工作的过程是有用的……过程的测评能够有助于改善管理。”但我们不能因此而忽视更为重要的对行政结果的测评。因为，“如果服务工作没有取得理想的结果，那么完整的执行程序只是浪费时间和金钱而已。”因此，政绩考评固然要求关注政府及其领导的行政努力、行政过程，但更要关注其行政努力、行政过程的意图结果，在指标设置方面既要有程序指标，又要有结果指标。具体到一个政府或某职能部门，我们在政绩考评时不仅要查看他制定了哪些政策措施、做了哪些具体工作，更要考察、评估这些政策措施和具体工作的社会实际效果，即社会——企业——公众因这些政策、措施和工作而在多大程度上发生了良性变化，更好的实现了自身所追求的利益。比如考评公安部门的政绩，就既要看他的破案率、破案量，但必须更改治安法律或人民群众的安全信心指数；衡量林业部门的政绩，也不能仅看造林数量，而必须用森林覆盖率这一更重要更关键的评价指标。唯有如此，政绩才真正成为实绩。