训政初期国民政府的民食调控机制

[摘要]训政初期，南京国民政府为应对天灾，维持民食的合理流通，成立了隶属于中政会的民食委员会，作为中央层面的民食调控机构。民食委员会的事务属于行政院所属之各部会。在行政院权力加强期间，为厘清事权，提高民食调控效率，该委员会被解散，其事务由行政院相关各部掌理。1931年底的政制改革后，民食调控范围与管理方式有所转变，但民食调控机制受制于地方政府的“反权力”，影响调控效果。

[关键词]行政院，粮食流通，理念

[中图分类号]K26　[文献标识码]A　[文章编号]0457—6241(201 1)24—0037—06

“农民定，天下安”，南京国民政府完成全国形式上的统一后，为稳定社会秩序，树立政府信仰，解决民食问题成为当务之急。然而，国民政府建立初期是一个战争与灾荒相当严重的时期。在农业生产力低下的现实条件下，各地囤积粮食、牟取暴利的事情司空见惯；各自为政，力图自保的做法比比皆是，在面对灾荒的年度更是如此。目前，学术界大多关注训政初期国民政府面对灾荒及其救济的具体行为，比如对1931年的大水灾及救灾等问题的探讨就一直是学术热点。但对国民政府的民食调控机制却鲜见关注。本文基于南京国家第二历史档案馆所藏相关档案，考察国民政府中央层面的民食调控机制，探讨该机制在运行过程中的变化，以期对相关研究有所裨益。

一、民食委员会的成立

纵观中国历朝历代，莫不以解决民食为执政之根本。国民政府虽经历了训政初期黄金十年的建设时期，一直面临着严酷的国内外政治环境。1929-1933年的资本主义世界经济危机，外国农产品大量进口，严重冲击中国市场。国内环境极度恶化，既有延绵不断的内战，又有日本日益深重的侵华。1928年至1937年之间，灾荒接二连三，1928、1929年的旱灾，1931-1935年之间的大规模水灾，使中国处在极其严重的生存状态之中。因此，国民政府从中央层面成立民食调控机制是必要的。

成立民食调控机制的发起机构是国民党中央执行委员会政治会议(以下简称中政会)。在国民政府的政治体系中，国民党实行以党治国，推行训政制度。中政会制定大政方针，但并不直接下令或掌理具体行政事务。中政会是党与政府唯一发生关系的机关，盖“政治会议，对于政府为其根本大计与政策所发源之机关，但非其本身机关之一”。国民党的执政理念需通过国民政府行政院具体实施。为有效推行政策，中政会人员与政府主要部长或委员长尽量重复。民国17年(1928年)7月时，易培基、杨树庄、薛笃弼、孔祥熙、王伯群、王正廷六氏因为是行政部长而选举为政治委员翻。

1929年是国民政府实施训政的第一年。是年遭遇世界经济大萧条，国内亦遇旱灾，民食问题凸显。上海特别市市长张群提出，因上海粮食生产极为有限，为保持粮食供给充分，维持物价稳定，呈请中央政府成立民食调控机构。

本市既非产米之区，多侍邻省接济，苏省新谷尚未悉数登场，而浙省报荒如金衢温处等又复纷来采办，湘米则就近运往武汉，皖米则似先供给首都，本市来源两面受挤，生寡食众，其困难一也。本市客米到埠，往往堆存洋栈，观望市面，如销售于沪为有利，则提货出栈，否则就原关单报，请转口以遂厚利。至向远省采办，虽已设法疏通，而在商人重利畏难，唯恐采办到沪，本市米价或已出新，涌旺已见平落，反蒙蚀本之危险，因此观望不前。其困难二。

张群提出：“由中央迅速设立全国粮食调剂机关，举凡国内各省市粮食生产及消费状况分别调查明确，立一精密之统计，何省可以输出，何省尚虑不给，一幕了然，无虑隐蔽，然后特定法令，酌盈济虚，庶几分配均衡，无一不获之虞。”

张群的建议得到了中政会的高度重视，中政会专门召开会议，通过充分讨论，决议组织民食委员会，专任研究计划，调节民食及发达农产事宜，这是解决民食的治本。并议决治标五项原则：(1)禁止国内各地方遏粜；(2)减轻粮食运价(为撤销铁路临时捐及各种附捐等)；(3)撤销粮食税捐(为麦粉税米谷捐等)；(4)取缔奸商囤积及私运出口；(5)取缔粮食不正当消耗。五项原则是为保障粮食畅通，降低粮食流通费用，保持粮价稳定。关于民食委员会的主要职责，时任立法院长邵元冲归纳为三部分：一是粮食调查统计工作，调查全国粮食生产分配消费的状况；二是计划管理调节的实行办法，以规定全国粮食的分配运输存储及其价格，还有粮食的改良和增加；三是粮食的设计。

1929年11月19日，中政会将民食问题的决议内容及颁布的组织条例发至行政院。该条例规定：其一，民食委员会的性质及目的，“民食委员会隶属政治会议，专任研究计划，调节民食及发达农产事宜”；其二，民食委员会的组织结构，“本委员会设委员9～13人，以行政院院长为当然委员长，内政、财政、交通、铁道、农矿、工商各部部长为当然委员”，民食委员会还可聘请顾问，“本委员会得延聘专家若干人为专门委员，专门委员由本会委员介绍后经会议通过后聘请之”；其三，民食委员会之职务，“提出关于粮食政策之方案，筹备召集全国粮食会议以谋现在之粮食问题之救济，征集各省近年来关于粮食生产分配消费之情况及粮食价目，农业灾害等之调查统计以为设计之准备”；其四，民食委员会“得与中央各统计机关，互相联络应用已有之调查统计资料并扩充整理之”；其五，该机构其他设置，“本委员会得设秘书一人，事务员书记若干人办理会务，前项人员由委员长于政治会议职员中派充之”等。上述章程规定了民食委员会以行政院院长为委员长，囊括了行政院下属诸多关系部。国民政府具体落实中政会之决议，并通过立法院使之法制化。

二、民食委员会的运转与存废

尽管政治发动机关为中政会，但民食调控机制的具体操作在行政院。调控机制至少受制于两种关系的状况，一是中政会与行政院的关系，二是行政院与各省部会的关系。前者决定民食调控政策的制定，后者决定民食调控政策的落实。

关于民食委员会的职能发挥与机构运转，完全取决于行政院。民食委员会成立后，1929年11月26日，行政院将五项治标原则训令相关各部，命各主管机关拟订具体执行办法，以落实民食委员会的调控功能。

对于民食委员会的事务，行政院所属各部会反应并非一致。有些部会较为积极，如12月6日铁道部长孙科拟就运粮减轻运债数目清单，其中包括：(1)铁路运价减价百分之五至百分之二十五；(2)拟减运价之粮食类：谷(未去壳之米)米、黍(小米)、大麦、小麦、黑麦、荞麦、高梁、玉米、小米、山薯、干甜山薯、豆子、豌豆(荷兰豆)、胡蔗子、芝麻、麸粉、麸糠、豆饼、棉花子；(3)拟减运价之奖励农产发展林业各品清单：肥料、农产各种种子、树秧、木制钢铁制各种农具。孙科拟订的减价科目几乎包括了粮食生产与销售各个环节的运价，以降低民食流通成本。但是，内政、财政、交通等部并

未及时上报维持民食办法。12月16日，行政院复令内政、财政、交通各部，“迅即遵照前令，拟具办法呈复，勿延”。在行政院督促之下，各部均拟订促进民食生产与流通的合理方案。

民食委员会成立后，制定了相关政策。比如，为了稳定上海特别市的粮食流通，民食委员会在1930年2月制定了上海市进出口米粮的三项办法：(1)各重要口岸米粮进出口及转口之查验登记应由中央办理或指导及监督；(2)上海市进出口及转口米粮之查验登记应由农矿部上海农产物查验所办理并得由该部邀请江苏生政府上海特别市政府及其他有关系之机关团体派遣代表合组一委员合作，为咨询机关；(3)米粮查验登记费一律免收。这些办法旨在加强中央政府对地方政府的民食调控，减少流通费用。对于这些措施，行政院令相关各部及上海特别市政府遵照办理。

表面而言，民食委员会的政策似乎得以落实，实际上，该委员会既属于中政会，其人事关系与行政院却是重复的，具体落实也是由行政院负责。虽然中政会作为政治的发动机构，如台湾学者张玉法指出：“行政院实秉持国民党中央政治会议之命令，并没有独立的职权。真正具有决策权力的应是中央政治会议。”然而，如果行政院院长比较强势，欲使本属于行政院的事务或权限复归，因为民食委员会与行政院重复的事权关系而影响行政效率。这样，对于一个囊括了行政院所属各部门的民食委员会是否还有单独存在的必要?

1930年9月，原行政院院长谭延闽去世。11月18日，中国国民党召开三届四中全会，通过了由蒋介石提出的从中央到地方的政治制度改革案，加强中央政治会议，使之成为一个真正的政治中心，加强行政效率。此次会议决定蒋介石以国民政府主席兼任行政院院长。蒋介石集中央执行委员会常务委员(时中常会不设主席，采用委员制的方式防止个人专权)、中央执行委员会政治会议主席、国民政府主席、中华民国海陆空军总司令、行政院长五高职于一身。1930年11月25日，蒋在就任行政院院长的第二天，在行政院大会上指出行政效率低下的原因，主要在于“制度未臻完备，权责不尽分明。本院各部会长官不出席国务会议，不直接对国府负责。遂至行政院，不能为统系之研究，各部会间，亦失却密切之联系”。蒋希望由此加强行政院的权力，厘清事权，尽量减少中政会对政府系统的影响与控制。

正因蒋介石试图加强行政院的职能，提高行政效率，引起了对民食委员会存废的争论。1931年3月，蒋介石、李石曾、孔祥熙三委员提议：民食委员会成立以来，“因地方多故，原定调查统计事项均未能进行，研究计划亦缺乏根据”。民食委员会并没有从事实质性的事务。该会隶属于中政会，“于办事进行既多不便”，“委员长暨委员又系行政院院长及各部部长兼任，政务繁忙，因之尤未克积极”。民食委员会缺乏工作效率，不如直接将其事务按照性质分别归属行政院所属各部。“发达农产调节民食事项，多属于实业部、内政部等职掌范围，请仍由实业部、内政部负责办理，其事项重要者可迳行提由行政院国务会议议决施行，至关于民食之生产分配消费一切应否组织专门委员会专门研究，计划之责亦应并由实业部、内政部、赈务委员会酌办，所有附属于本会议之民食委员会即行取消”。中政会通过了蒋介石等人的提案，决定撤销民食委员会，其所管主要事项由实业、内政两部负责办理，其他事项可提交行政院会议解决。

民食调控机制由隶属中政会的民食委员会转移至行政院，权责清晰了不少，管理职责更为具体化，减少了民食事务的公文旅行程序，似乎有助于行政效率的提高。但国民政府时期的内政与实业两部并非行政院的关键部。据曾任内政部长的黄绍竑回忆，“军事期间的内政部是一个冷衙门”，“国家未统一，军事未停止，内政的工作，实在无从设施。所以历来内政部等于闲衙，部长好似院内的备员而已”，“在行政院中，这可算是最冷落最不令人注意的衙门了”。实业部遇到的困难特别突出，据何廉回忆：“该部曾一心致力于国内工农业建设，但很快发现工作已陷入完全瘫痪。该部对资源委员会是无能为力的，对全国建设委员会和全国经济委员会也毫无办法。实业部的预算是有限的，该部的组织机构已变成空架子。”由内政部和实业部分别管理全国民食调控，必然难以收得应有的效果。

民食委员会取消伊始，中国即遭遇了1931年的大水灾，灾民达1亿人，难民流离失所。为了社会秩序的安定，国家需要制定系统的政策以稳定若干重要民生物资(特别是粮食)的供给，并以常规和非常规的手段干预粮食供应状态。水灾导致了粮食歉收，民食极度缺乏；日本发动九一八事变后，东北粮食基地丧失，更使国民政府解决民食雪上加霜。然而，国内政局混乱异常，政权派系分崩离析，国家中枢无法有效运转，国民政府的民食调控机制如何运转?对民食的宏观调控如何落实?

面对内忧外患，各省市纷纷向行政院提出解决民食的条陈，有些省份乘机提出建立省级民食统制机构以稳定粮食供求秩序。如湖南省电陈行政院，表示湘灾奇重，组织湖南民食维持会，并希望中央能鼎立援助。社会各界对恢复民食委员会的条陈纷至沓来。在此压力之下，国民党中央执行委员会提出了是否恢复民食委员会的讨论。中央政治会议认为，民食委员会已经决议取消并经函达在案，复经会议讨论决议，“民食委员会无恢复必要，至关于调节民食事项应责成内政部切实办理，关于发达农产事项应责成实业部切实办理。

本来，面对危局，恢复最高级别的民食调控机构，统一规划粮食流通，完全符合社会的需要。但此时的国民政府正处于宁粤冲突之时，国民党中央政府正分裂为宁粤沪三个政权，蒋介石面临各种政敌的轮番冲击尚且自顾不暇，且导致了其第二次下野，自然无法关注民众疾苦的民食问题。

三、民食调控机制的变化与考验

民食委员会的撤销，并不意味着国民政府放弃中央层面的民食调控机制。1931年底政制改革后，国民政府采责任内阁制，汪、蒋合作，推行军政分立，汪精卫任中政会常委兼行政院院长，蒋介石任军事委员会委员长。中政会组织不断扩充，政局趋于稳定，解决民食问题再次提上国民政府行政院的议事日程。1932年10月28日，中政会准陈果夫提议调节民食意见十项，其中九条决议交行政院办理。主要有：(1)令收成良好之县速建或恢复积谷仓或办理积谷为本年之主要建设工作，依其成绩作县长之考成；(2)由中央择粮食集汇之处建设粮食之总储备仓若干所；(3)向美国续借大宗粮食；(4)总储备仓每年换掉新产粮食一次；(5)令各县当铺务作粮食抵挡。此时民食调控方式发生了改变：一是民食调控由行政院全权负责；二是对民食调控不单纯是粮食生产计划与流通，而是发展到加强积仓储，尽量进口粮食，以保持粮价稳定。

国民政府将民食调控权力由中政会转移至行政院后，面临的主要问题是各省市是否遵从行政院之旨意而尽力配合?通过考察，不难发现，在民

食调控的中，行政院遭遇到了安徽、浙江等一些地方省份的阻力。譬如，1934年1月18日，安徽省主席刘镇华致行政院呈文中提出了一个组织粮食统制机关的议案：“拟就芜湖设立安徽粮食运销管理委员会，依照粮食统制政策，与各省粮食机关联络，管理本省粮食运销事宜，以资调节民食”，在运输粮食方面，“由粮食运销管理委员会统筹办理”，并要求财政部“对于粮食抵押贷款，务必尽量放做，以期周转，而咨救济”㈤。安徽省意在设立一个全省性的统制机关，保持本省粮价的稳定。

行政院接到呈文后，认为：“查该案安徽省政府以该省迭遭灾歉，且现值谷价奇贱，拟就合肥等处增添省立储备仓五所，并整理原有之万备仓，以资积储，而备凶荒，自属切要之图。据称，该省财力未逮，亦属实在，所请转函拨发美棉麦借款五十五万元，以利进行，拟函达全国经济委员会查核办理，并指令该省政府知照。”㈣几个月后，安徽省于8月13日成立了民食调节委员会，制定了相应的组织规程呈行政院。安徽省向行政院呈文，要求禁运粮食出境，称“咨据灾区各县报告，仍有奸商只图私利，贩运大宗粮食出境，吁请禁止等情。查值此旱荒时期，存粮已渐告罄，秋收又苦歉收，薄若一任奸商贩运牟利，何以维民食而重荒政，除通饬所属一律严禁米粮运出省境，在本省境内仍应流通以资调剂”。

如果行政院同意安徽省粮食禁运的要求，必然招致其他产量充足省份竞相模仿，全国粮食市场将处于混乱状态。财政部对安徽省此举，于1934年9月17日在向行政院的呈文中明确表示反对，其理由主要有：其一，安徽省粮食禁运与行政院此前主张的绝对流通训令不符，财政部认为安徽省“与钧院第154号训令各省开放米麦禁令，绝对流通，如实感缺乏，经过切实调查统计，认为必须禁运出境时，应先详确明陈，俟中央政治会议酌核决定之通案不符”；其二，受灾之省并非安徽一省，安徽单独禁运粮食，全国粮价波动异常，故“禁米之法，在产地未见有何利益，反使销场商人，易于藉此造谣，抬高米价，为洋米造莫大机会”；其三，歉收之地“农民不但无糊口之粮，实亦并无购粮之资，只有官商合力设法，于冬春之际，办赈救济，庶无粮之民，或得占其实惠”，因此，“若徒禁运，似非善计”。

与此同时，一些缺粮省份纷纷上呈行政院，要求粮食自由流通。譬如，9月24日，上海市政府呈行政院以皖浙两省禁止米粮出境，湘省征收米粮出省护照捐，均属有违通令，请予转饬制止。1934年4月，中政会通过了以刘峙等提出拟统制全国粮食办法纲要一案，具体交给实业、内政、财政三部及农村复兴委员会就各主管范围，会同拟具切实办法。其主旨是要求全国粮食的自由流通。行政院认为，“经指令照准，并令行皖浙湘三省政府遵照”。行政院根据财政部呈文，“兹据呈请令饬皖省撤销米粮出口禁令，应准如议办理”。在行政院的压力之下，安徽省禁米方式乃不得不停止。行政院在1934年10月8日指令安徽省政府，准予安徽省民食调节委员会组织规程之修正条文，并训令内政部实业部备案，该章程规定了粮食的自由流通原则。此后，国民政府的民食调控一直遭遇到各地以民食调节为名的各种“反权力”的冲击，中央民食调控的成效受制于地方政府对中央权威的认可程度。

训政初期，国民党政府试图构建一个中央层面的民食调控机制，成立隶属于中政会的民食委员会。继之，因受事权关系与行政效率之影响，民食委员会予以解散，其主要事务归并于行政院之内政部、实业部等。1931年底政制改革后，民食调控权限复归行政院统一领导与管理，且民食调控方式有所变化。为抗战期间面对粮食奇缺的局面中央政府调剂民食提供了一些经验和借鉴。

不过，国民政府并没如愿构建一个顺畅的民食调控机制。主要原因为：其一，调控机构权责不清。民食调控涉及多个行政部门，当隶属于中政会时，民食委员会与行政院的事权重复，在改革行政效率的前提下，民食委员会自是难以存在。当由内政部与实业部负责时，该两部属行政院最易被忽视的部门，更是难以落实民食调控。其二，军事活动至上。训政初期虽为黄金建设的十年，但国民党政府主要集中“安内”与加强抗日准备，无法真正落实解决民生的民食问题。其三，民食调控政策常常遭遇到各地方政府的“反权力”，一旦发生灾荒，各地为民食自保或自由流通而争论不休，大多习惯出台暂行办法①。故而，民食宏观调控机制需要有一个拥有权威的中央政府，且必须厘清事权关系，方能获得最佳调控效果。

[责任编辑：吴丹]