中国高校网络教育办学模式的政府监管

〔摘 要〕高等学校网络教育作为一种新兴的教育方式，与传统教育存在着较大区别，客观上要求采用与传统教育方式不同的监管机制，本文在对网络教育的兴起背景、运行模式及状况进行分析的基础上，探讨了中国网络高等教育政府监管的现状、存在的问题及对策，旨在为制定更符合高等学校网络教育运行规律与特点的更具针对性的政策措施提供依据。

〔关键词〕高等学校;网络教育;政府监管;准入限制;质量控制

中图分类号：G642.4文献标识码：A文

章编号：1008-4096(2009)03-0076-04

一、中国高等学校网络教育发展的背景与历程

1.中国发展网络教育的背景

从1999年中国首次开始高等学校现代远程教育试点之后，迄今全国已有68所高等学校开展了现代远程教育试点工作。作为现代远程教育中最先进的形式，网络教育以其资源丰富、不受时空限制等优势，正成为缓解国内教育资源短缺、经费不足等现状的有效手段，并将逐步形成一个具有旺盛需求和巨大潜力的产业。网络教育试点近10年以来，经过了发展初期快速的规模扩张阶段，目前已进入了讲求教学质量的阶段。

中国网络教育的发展依赖于如下历史背景：（1）网络技术的迅猛发展，使网络教育所依赖的技术问题得以解决；（2）继续教育需求的不断扩张为网络教育的发展创造了良好的市场条件；（3）建设学习型社会和终生学习概念的提出为网络教育的发展提供了广阔的市场空间；（4）高等教育产业化办法模式尝试的需要。

2.中国高等学校网络教育发展的历程

网络教育是现代远程教育的一种高级形式。远程教育是指将课程传送到校园外的一处或多处学员的教育，现代远程教育则是指通过音频、视频（直播或录像）及包括实时和非实时在内的计算机技术把课程传送到校园外的教育，它是随着现代信息技术的发展而产生的一种新型教育形式，是构筑知识经济时代人们终身学习体系的主要手段。从20世纪早期开始，世界范围内远程教育的发展经历了四代，于20世纪90年代开始步入了现代远程教育时代，并进而走向了网络教育这一远程教育的高级形式。

远程教育在中国的发展则经历了三代：第一代是函授教育，这一方式为中国培养了很多人才；第二代是80年代兴起的广播电视教育，这一阶段中国的远程教育方式和中央广播电视大学在世界上享有盛名；第三代则兴起于90年代，随着卫星通信技术、信息和网络技术的发展，中国产生了以卫星和网络技术为基础的现代远程教育。

伴随着互联网的高速发展，网络教育成为现代远程教育中最为高效和先进的方式，计算机网络技术、数据库技术被应用于网络教育的教学管理中。远程学生(用户)的咨询、报名、交费、选课、查询、学籍(历)管理、作业与考试管理等环节都可以通过网络远程交互的方式完成。计算机网络技术的发展可以使网络教育最大程度的摆脱时间和空间的限制对远程教育发展的阻碍，极大地提高了网络教育的资源配置效率。

二、中国高校网络教育的运行模式及运行状况

网络高等教育作为一种新兴的办学方式，在办学理念、教学手段、教学内容、教学实施、办学条件及适用对象等方面都与传统教育存在着较大区别，这在很大程度上决定了网络教育在其运行机制上也与传统教育存在着不同之处。

1.高校网络教育的运行模式

按照教育部关于网络教育办学的规定，有网络教育办学资质的高等学校需成立专门的学院用于开展网络教育，因此，当前的68所获批试点高校都相应成立了网络教育学院。网络教育学院的教学管理具有相对独立性，具有自身独立的教学教务管理部门，同时在毕业和学位的管理受到高等学校的统一管理；同时，网络教育学院还直接或间接的受到国家与省级教育行政部门的管理，在市场准入、学习中心的设立、招生与学生管理、教学考试等方面具有较为严格的考核规定。

网络教育的实施是依托设立在各地的“校外学习中心（点）”（以下简称“学习中心”）来实现的，属于两级办学体制。现代远程教育校外学习中心是指经教育部批准开展现代远程教育试点的高等学校授权、经省级教育行政部门批准设立的现代远程教育服务机构。通过学习中心的建设，可以促进教育资源重组和结构优化，逐步形成社区学习中心，为终身学习提供服务，为构建中国的终身学习体系奠定基础。

学习中心是网络教育产业链上不可缺少的组成部分，在业务上接受网络教育学院的指导。在网络教育市场上，学习中心实际上是代理商，为高等学校提供生源组织及教学支持服务，为学生提供学习支持服务。随着中国网络教育的不断发展，能否为学生提供全方位的学习支持服务是决定网络教育能否顺利开展，教学质量能否得到保证的关键。

2.网络高等教育的运行状况

网络教育的特征决定了其是一项高投入、技术资本密集型的教育服务形式。而根据中国目前的高等教育管理体制及教育资源投入情况看，中国的高等学校还是以公立教育为主体，教育的投入主要来自于国家财政，因此单纯依靠国家或是高等院校是难以满足开展网络教育所需的大量资金需求的；同时从现有绝大部分高等院校的计算机网络技术储备情况来看，也难以充分满足发展网络教育所需的技术投入的。因此，若想迎合网络教育广阔的市场需求，就需要引入现有高等学校以外的资金与技术资源，校企合作对于大部分具有网络教育办学资格的高等学校而言就成为一种现实的选择。

自中国开始进行网络高等教育试点之后，为争得先机，各试点学校纷纷成立独立运营的网络教育实施机构，并注入巨资开始开发并抢占市场。早在 1999年5月，中国人民大学就以无形资产参股方式，与万通国际集团公司共同发起成立了东方兴业网络教育服务公司，首期投资达2 000多万元；清华大学启动网络教育投入约1 200万元，浙江大学投入2 139万元；为建立“北大在线”，北大也筹资5.6亿元，将教育资源放到网络上。 

在高校之外，各种渠道的社会资本也早已蓄势待发，在中国开始实施网络高等教育之后便纷纷开始行动，捕获此行业内各种商机，同包括网络学院、网校、教育网站、网络教育服务企业等在内的各种实体与机构进行各种形式的合作。不仅国内资本向网络教育汇集，国际资本注入的力度也在迅速加大。正如某些国外专家所预测的，中国加入WTO后，教育产业会进一步地开放，将允许更多外资投入，调动各方力量来办教育，并形成中国发展教育产业的一次浪潮。

三、政府对高等学校网络教育的监管措施

近年来，国家在教育领域实施了一系列改革措施来促进其发展，尤其是在非传统高等教育领域采取了积极的扶持措施，以快速提高全民教育水平。其中包括出台了一系列相关政策法规来指导教育产业的良性发展，如《中华人民共和国民办教育促进法》、《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》以及《中华人民共和国中外合作办学条例实施办法》，政策上的鼓励给投资者进入这一市场提供了极高热情。除上述法律上的举措外，国家在发展网络教育方面提供了更为宽松的政策环境，其中包括给予试点高校较大的办学自主权，允许其进行自主办学，这一政策成为吸引投资者投资于网络教育的重要因素之一。

但是，尽管教育行政主管部门给网络教育的发展提供了较为广阔的政策空间，但在若干重要领域还进行着十分严格的监管，网络学院在拥有办学自主权的同时，必须是“戴着镣铐舞蹈”，越轨就要承担自己的责任。

1.准入限制

网络高等教育的准入限制表现为两个方面：

一是国家教育行政主管部门对高等学校兴办网络教育采取严格的审批制度，未经审批许可不允许兴办网络高等教育。《教育部关于加强高校网络教育学院管理提高教学质量的若干意见》明确规定：“未经教育部批准，各级各类高等学校不能自行举办网络学历教育。经教育部批准的试点普通高校， 网络学历教育工作必须归口到一个专门从事远程教育的学院进行，其他院系不能以网络学历教育的名义和方式自行招生办学。”

中国高等学校网络教育的发展目前还在试点阶段，自2002年教育部批准了68个高校准予试点后，尚未增批新的高校。教育部在对高校网络教育试点进行调整后，需要保持一段时间的平稳发展，然后才会继续扩大网络教育试点高校的数量，但也会控制数量。申请试点高校一般需要具备以下几个方面的条件： （1）具有较强的综合实力；（2）能够归口管理；（3）指导思想正确，实施方案可行；（4）软硬件条件符合要求；（5）经费充足，高水平的师资队伍；（6）该高校的社会需求旺盛。

二是各省级教育行政主管部门对各高校的网络教育学院在本省设立学习中心实行严格的审批制度，未经审批不允许在本省进行招生。因此，对于具有举办网络教育资格的高校来说，其学习中心等办学网点的设置受到了一定程度的限制。全国各省份学习中心准入制度实施的严格程度有着较大的差异，部分省份和地区的市场进入避垒较高，且存在着一定程度的地方保护色彩，给各高校网络教育学院的学习中心跨区域设置带来了较高的成本。

2.质量控制

教育部高教司官员曾在2003年全国远程教育工作会议上指出，教育部将采取四项质量管理措施来规范网络学院的发展： 一是规范校外学习点；二是实行全国统考；三是建立网院质量评估体系；四是引入摘牌制度。

为进一步加强网络教育的规范管理，提高网络教育的社会声誉，确保网络教育人才培养的质量，教育部试点高校2004年3月1日以后入学的网络教育本科层次学生的部分公共课（数学、外语、计算机基础和语文）实行全国统考，统考合格才可以毕业。

网络教育的监管部门同时对现有试点高校的办学质量进行定期的评估。评估采用质量认证的方式。质量认证注重过程的控制以及持续的改进，注重管理体系的文件化、程序化、规范化，注重目标与措施、条件的符合性。同时借鉴了评估方法关于目标管理、专家现场考察、强制性的基本规范等思想和方法，将二者有机结合。评估指标体系包括13项一级指标、24项二级指标和60个观测点。

3.对学历教育办学层次及办学自主权的监管

从对学历教育办学层次的监管上看，只允许兴办非全日制学历教育而不允许举办全日制教育，只允许兴办本科及以下层次的教育，不准兴办研究生学历教育。

从对办学自主权的监管来看，根据教育行政主管部门要求，在实施校企合作机制中，高校应保证独立的办学自主权，严格把住招生入学、考试及毕业各个关键环节。2000年教育部《关于支持若干所高校建设网络教育学院开展现代远程教育试点工作的几点意见》对高等学校网络教育的办学自主权做出了规定，明确了网络教育无论采取何种实施形式，其办学自主权都应归属于高等学校。

4.各省级教育行政部门对校外学习中心的审批与监管

根据教育部有关规定，各省级教育行政部门负责对设在本地区内的校外学习中心进行管理，包括审批、年报年检和评估。未经审批的学习中心不得招生。各省教育厅定期开展检查评估，对检查评估不合格的学习中心责令整改、暂停或取消远程教育服务资格。对学习中心（点）的检查评估结果也作为教育部对试点高校进行检查评估的重要依据。教育部统一制定了校外学习中心评估指标体系，指标体系包括5项一级指标，13项二级指标和35个观测点。

由此可见，网络教育新政已经形成。但众所周知，中国的网络教育处于刚刚起步阶段，尤其是在推行校企合作方面更是缺乏有效的经验积累可以借鉴，因此，对网络教育的政府监管也是处于经验摸索阶段。现有的政府监管中暴露出的一些问题在一定程度上也影响了网络教育的总体发展，各网院在进行制度与管理创新方面由于制度约束而谨小慎微，无法施展开手脚，对各网院的独立办学、大胆创新形成了一定的阻碍。

四、中国高校网络教育政府监管存在的问题与对策

1.政策的缺位

中国高校网络教育政府监管政策存在着缺位之处，具体而言，如国家对网络教育产业化的态度是比较含糊的。国家一方面需要大量的社会投资来促进教育事业的发展，另一方面又囿于教育法和对教育质量的担心，试图出台一系列法规对赢利性办学加以限制；网络教育营运者希望多招生、多占领教育市场，实施规模化经营；而教育部门因要对教育质量、学生的道德观培养负有责任，又希望有节制地、力所能及地发展。在网络教育既能产业化，又不能完全产业化的矛盾之下，对于目前网络教育领域的各种试验，教育主管部门均保持沉默。相应的鼓励或限制政策的缺位导致现存的网络教育实施主体难以放开手脚去做，只能不断的去试探与揣摩政府的态度，这样做的结果既可能导致校企双方由于越了“禁区”交了过高的“学费”，也可能会由于得到政府的默许而获得“先动优势”。

2.政策的越位

而在某些领域，又存在着不合时宜的政策越位之处，如对于各高校在各地学习中心的设置须要当地省级教育行政主管部门的审批，而不仅仅是备案，这一规定各省级教育行政主管部门执行起来标准有很大差异，有的地区较宽松，而有的地位则十分严格。因此，从总体上看，政府并不存在一个统一的尺度，而这种政策规定的很明显后果之一是导致部分地区的地方保护主义行为，为保护本地的高校而严格限制外地高校的进入；后果之二是导致设租与寻租行为，耗费了资源，也助长了不良的社会风气；最重要的，这种审批行为已经不符合新颁布实施的《行政许可法》的要求，本身已经属于违法行为。

3.政策不确定性与风险

政策的较为频繁的调整，且在政策导向上有所变化造成网络教育实施主体难以预料与应对，更难以做出长期的发展规划，造成政策引致的短期行为，高校和企业还必须承受政策调整引发的风险。教育领域向来是政策高风险地带，尽管对于企业来说，投资教育与投资其他产业没什么不同，都要求回报，但对投资参与网络教育的企业及高校来说则必须要当心击鼓传花式的管理： 鼓声停，谁也不许再动。因此，网络教育的实施主体最为关注的问题就是国家的政策法规能保持一定的连续性和稳定性问题，减少给其带来的风险。

五、结 论

在中国网络教育大规模开展的近十年间，国家及省级教育行政主管部门对网络教育的政策进行了较为严格的实施，对违反有关规定的一些学校进行了严肃的处理，如取消某些高校一定时期的在全国的招生权（红黄牌制度），或是暂停在违规招生地区的招生权等。严格的政策监管成为约束各网院办学行为的有力工具，使各网院在进行业务拓展的过程中时刻以政策为准绳，较为有效的避免了低标准盲目扩张，保证了网络教育整体的形象与水平。

网络教育突破了时间、地点限制的优势是传统教育方式无法比拟的，这满足了很多特定人群的需要。网络高等教育作为一种新兴的教育方式，由于其在办学理念、教学手段、教学内容、教学实施、办学条件及适用对象等方面都与传统教育存在着较大区别，因此客观上也要求采用与传统教育方式不同的管理模式。这种要求对具有网络高等教育办学资格的高校而言，既是提供了实现管理机制创新的机遇，同时也是对既定思维方式与管理模式的挑战。而且，从世界范围来看，远程教育的发展历史也只有70年左右的时间，网络教育的历史就更为短暂，同时由于中国高等教育的运行机制与监管模式与国外发达市场经济国家也存在着较大差异，因此，可资借鉴的国外网络教育的经验教训还很缺乏，这在客观上加大了中国高校网络教育发展的难度。因此，需要政府在政策制定上要紧密结合网络教育发展的特征，考虑其与传统高等教育的差异，制定具有针对性的扶持、鼓励与约束政策，避免采取政策的缺位、越位与不确定性，创造合理、稳定的政策环境，使其优势得到更好的发挥和显现。

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(责任编辑：兰桂杰)