我国区域法治的宪政基础与实践探索
时间：2021-03-21 08:15:37 来源：达达文档网 本文已影响 人 
作者简介：张胜全（1968- ），男，河南信阳人，河南科技大学法学院讲师，法学硕士，主要研究方向为法理学与刑法学。摘要：区域法治是指地理位置毗邻、文化传统接近的两个以上的行政区域，在国家法治的基本框架内，为了治理区域合作中产生的公共事务和解决某些共性问题所作出的制度安排以及达到的有序状态。区域法治在主体、内容、机制等方面不同于地方法治。实行区域法治，符合我国宪法精神。加强区域立法、执法、司法、法律服务领域的协作与合作，能够为区域发展营造良好的法治环境。
关键词：区域法治；立法协作；执法协调；法律服务
中图分类号：D927文献标识码：A文章编号：1004-1605（2012）04-0072-03
近年来，国务院先后批准实施了《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》、《江苏沿海地区发展规划》、《促进中部地区崛起规划》等十余个区域发展规划，区域协调发展已成为我国经济社会发展的重要战略。区域发展既需中央政策上的支持，也需法律制度的保障。区域合作主体利益的分配、责任的分担以及区域公共事务的处理和公共问题的解决，均应纳入法治的轨道。区域主义已成为全球发展的态势，区域经济学、区域社会学等新兴学科亦应运而生，区域法治因之逐渐进入法学研究的视野。
一、区域法治的概念界定
区域法治对我国法学界来说还是一个较为陌生的概念，如何界定它的内涵与外延，学界尚未形成共识。文振邦教授认为，我国当前国内区域法治建设包括三个层面：一是准区域性法治建设，如“依法治省”、“依法治市”、“依法治区”、“依法治县”等；二是局部性区域法治建设，如“泛珠三角区域”、“长三角区域”、“京津冀三角区”、“环渤海经济区”等区域法治建设；三是综合性区域法治建设，即针对我国落后地区开发或特定地区发展，以实施我国区域开发和发展战略为背景的区域法治建设，如西部开发、振兴东北老工业基地、促进中部地区崛起等发展战略的区域法治建设。［1］我们认为，界定区域法治的概念，必须明确它与地方法治之间的关系。所谓地方法治，是指在建设社会主义法治国家的总体框架下，各地落实依法治国方略，执行国家法律，并在宪法、法律规定的权限内创制和实施地方性法规和规章的法治建设活动和达到的法治状态。［2］就空间效力而言，地方法治的适用范围以各级政府的行政区划为边界，但区域法治概念的提出，其主要动因是为了突破传统行政区划的疆界，以实现不同行政区域之间的合作共赢。文振邦教授所言的准区域法治，实质上属于地方法治。因为，只有当跨越两个以上行政区域时，区域法治才有产生的必要和可能。因此，区域法治应当是指地理位置毗邻、文化传统接近的两个以上的行政区域，在国家法治的基本框架内，为了处理区域合作中产生的公共事务和解决某些共性问题所作出的制度安排以及达到的有序状态。区域法治是一种介于国家法治与地方法治之间的新型法治形态，是我国进行社会管理机制创新的一种实践。与传统的地方法治相比，区域法治的主要特点有三：一是法治的主体不同。地方法治建设的主体是各级地方政府与辖区内的公民、法人或其他组织，主体间具有纵向的隶属关系；区域法治的主体是两个以上地方政府，主体间属于横向的平等关系。二是法治的内容不同。地方法治的内容涉及政治、经济、社会、文化等各个领域；区域法治的内容只涉及区域合作中产生的公共事务和共性问题，不牵涉区域合作的地方性事务仍由地方政府管辖。三是运行的机制不同。地方法治一般说来是一种自上而下的政府主导与推动模式，属于一种线性的“管理”模式；区域法治是一种不同地方政府间的合作与协调模式，属于一种网状的“治理”模式。
二、区域法治的宪法根据
属地管辖是确立法律效力范围的基本原则。地方法规、政府规章只能在本辖区具有法律约束力。在区域合作中出现的一些共性问题或公共事务，如环境保护、土地规划、税收优惠、产业布局等问题，无论是依靠市场机制调节，还是由地方政府单方解决，都存在极大的局限性。也正是因为在区域合作中出现了市场和政府两个“失灵”，才最终导致区域法治的产生，以解决区域发展一体化与地方法治“碎片化”的矛盾。但是，相对于国家法治和地方法治，区域法治具有特殊性和探索性，尤其面临着宪法根据问题。依法治国，首先是依宪治国。法治模式的创新，必须符合国家的宪政体制。进行区域法治建设，例如，有些区域实行地方政府联合立法或合作立法，是否有宪法依据呢？对此，学界存在不同认识。有的学者认为，区域立法本质上属于地方性立法，宪法、地方组织法、立法法明确规定，省级人大及其常委会在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规；省级政府及较大的市政府有权依据法律、法规制定政府规章。既然地方有根据本地区的具体情况和实际需要制定地方性法规、政府规章的权力，那么根据区域协调发展的要求，有关地方采取共同立法行动，应该是符合宪法、地方组织法、立法法规定的精神的。［3］也有学者指出，区域协作立法模式在立法依据、程序、内容等方面存在合宪性与合法律性问题，因为我国宪法与立法法等法律并没有关于区域立法协作的规定。我国立法法已就各立法主体可以立什么法、可以就什么事项进行立法有明确的规定，如果采区域协作立法的模式，现有宪法框架与法律体系将无法给予其合宪性与合法律性的依据。［4］笔者认为，宪法的文字和条文仅是宪法的载体，宪法的精神底蕴和价值追求则深藏在条文的背后，需要根据社会的发展进步进行不断的解释。美国宪法之所以能够实施了二百多年，靠的不是宪法文本，而是学者们、法官们对宪法所做出的一个又一个符合时代精神的解释。比如，美国的违宪司法审查制度在宪法文本中并没有明确的条文依据，而是通过对宪法的解释建立起来的。因此，就宪法、立法法的文本来说，确实没有关于区域立法的明文规定，但这并不意味着区域法治没有实质的宪法根据。我国虽然属于单一制国家，但并非一切权力都集中在中央，宪法中隐含了权力下放、地方分权、地方自治、地方之间平等互惠等宪法建制思想，这就为区域法治协调发展的形式、内容、途径提供了广阔的空间。［5］也就是说，区域法治的宪法根据就是中央统一领导下的地方自治，至于是单方自治还是合作共治，应由地方政府自主决定。在坚持“不抵触”原则，即不与宪法的基本原则和精神相抵触的原则框架下，地方政府为了解决区域发展问题而加强法治协调与合作，实行区域法治是符合我国宪政体制的。
三、区域法治的实践探索
泛珠三角区域和长三角区域是我国建立较早也相对成熟的两个经济区域，虽然签署了很多合作协议，也建立了一些合作平台和合作机制，但总体而言，都有意或无意地忽视了法治领域中的合作。由于缺乏法治的保障，珠三角、长三角区域的各地方政府受“诸侯经济”的影响，为了追求本地区的利益，在招商引资、出口创汇、土地审批、税收减免、人才引进等方面就曾出现竞相制定优惠政策、相互打压搞恶性竞争的现象，不仅阻碍了区域经济一体化的进程，而且损害了国家的整体利益。因此，在市场经济条件下，实现和保障区域经济合作发展，必需有统一、完善的区域法治作保障。在后期的区域发展中，各个区域均对区域法治建设给予了应有的重视，并进行了积极的探索。
1.开展立法协作
2006年7月，辽宁、黑龙江、吉林三省签署了《东北三省立法协作框架协议》，开启了我国区域法治中立法协作的先河。根据该协议的规定，三省将采取紧密型、半紧密型和分散型三种不同的立法协作模式。即对于政府关注、群众关心的难点、热点、重点立法项目采取紧密型协作方式，三省成立联合工作组；对于共性的立法项目采取半紧密型协作方式，由一省牵头组织起草，其他两省予以配合；对于三省共识的其他立法项目，由各省独立进行立法，立法成果三省共享。2009年12月，北京、天津、辽宁、河北、山东五省市共同签署了《环渤海区域政府法制工作交流协作框架协议》，决定今后凡是涉及环渤海区域的经济发展、公共事务管理、社会关系调节等领域和基础设施、资源配置、市场准入、资讯共享、人才互认、旅游衔接、产业布局等事项，只要在地方立法权限内，都将围绕立法合作来展开。在我国目前的宪政体制下，实现区域法治一体化的主要途径就是加强地方立法协作，实现区域内法律资源共享与共融。需要指出是，区域立法协作要突出立法主体的多元化和立法程序的民主化，因为，区域立法在主体构成上具有复合性，包括立法职权主体和立法参与主体两个方面。其中，立法职权主体，是指依照法律规定或通过合法授权而享有立法职权的国家机关、社会组织或特定个人；立法参与主体，是指立法活动中不享有立法职权的其他参与主体，如参与立法听证的专家、利益相关者等。根据我国现行的立法体制，地方立法机关构成区域立法职权主体的最主要部分，在区域立法活动中居于主导地位，但立法参与主体也是区域立法主体中不可或缺的组成部分，并且应该发挥更大甚至主导作用。［6］就区域的立法协作而言，既要发挥立法职权主体的主导作用，也要调动立法参与主体的参与区域立法的积极性，构建一个民主、开放、多元的立法协作机制。
2.加强执法协调
加强立法协作只是实现区域法治一体化的前提和基础，加强行政、刑事执法协作是实现区域法治一体化的关键。因为，即使在立法上实现了协调、统一，如果区域内各个地方执法机关在执法标准上各行其是，甚至搞地方保护主义或歧视性执法，一体化的区域法治环境也难以形成。随着市场经济的发展，交通设施的改善，人口流动速度的加快，环境污染、制售假冒伪劣商品等跨区域的违法犯罪行为现象日益增多，急需各地采取联合行动，加强执法协作。但由于历史的局限性，1996年实施的《行政处罚法》对行政执法协作未作规定，同时期的相关行政法规和地方性法规也极少有关于执法协作的规定。近年来，随着区域经济发展格局的日益明朗，执法协作制度在有些行政法规、规章中有了一定的体现。例如，2007年实施的《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》、《工商行政管理机关行政处罚程序规定》等引入了案件线索移送等行政执法协作制度，但都是原则性的规定，缺乏可操作性，封闭执法的实践并没有得到明显的改善。区域发展的一体化，强烈呼吁执法统一协调化。有些区域已开始执法协作方面的机制构建和制度探索，如，东三省区域为打造绿色通道在交通执法方面建立了协作机制，环渤海区域12个城市的公安刑侦部门建立了环渤海地区刑侦工作协作联席会议制度，广东、云南等9省区签署了《泛珠三角区域工商行政管理合作协议》等。此外，有的区域开始探索司法领域的协作，如由江苏、山东、河南、安徽4省的10个城市构成的淮海经济区，为了打造淮海经济区区域联动、资源共享、集合优势和共进共赢的法院工作新局面，淮海经济区的10个中级人民法院于2010年建立了司法协作交流联席会议制度。
3.优化法律服务
以律师、公证、司法鉴定和法律援助等为代表的法律服务，是社会主义市场经济不可缺少的重要组成部分，也是一个地方法治环境好坏的重要标志之一。目前，我国的法律服务市场尚不完全成熟，发育尚不健全，不能适应区域发展的需要。为加强法律服务行业的交流与合作，优化区域法律服务资源的配置。2005年6月，泛珠三角9省区签署了《泛珠三角九省区司法行政合作框架协议》，约定在法律服务方面建立区域法律服务协作网络，通过行业协会建立合作平台，开展跨区域法律服务协作。借鉴泛珠三角区域的经验，全国其它区域法律服务行业也应在律师、公证、法律援助、司法鉴定和人民调解等领域加强协作。在律师服务方面，如资信调查、调查取证、解决企业跨区域合作过程中的纠纷以及为跨区域企业提供法律顾问等方面，加强协作可以有效利用区域间的法律服务资源，节约成本，提高效率，提高法律服务的整体实力和核心竞争力。在公证服务方面，建立公证资讯快速查询、委托调查审核机制，可以方便当事人异地办证。在法律援助方面，建立区域法律援助协作网，在法律援助案件的调查取证、为外来务工人员提供法律援助等方面加强合作，建立法律援助案件转委托制度，可以减轻当事人的经济负担和奔波劳碌之苦。在司法鉴定方面，建立区域司法鉴定协作机制，有利于实现区域间司法鉴定机构、司法鉴定人员职业资格互认，司法鉴定资源共享。在人民调解方面，建立区域人民调解联调联防协作机制，有效控制群体性事件的发生，可以预防矛盾升级或激化。对跨区域的矛盾纠纷，应建立联调联防会议制度，共商预防和调处方案。
总之，区域法治是为了适应我国新时期经济社会发展战略而出现的一种新型法治形态，对于促进我国区域协调发展具有重要的制度保障作用。总结我国区域发展的实践经验，加强对区域法治问题的研究，具有重要的理论意义和实际价值。□
参考文献：
［1］文正邦．区域法治——深化依法治国方略中崭新的法治形态［J］．甘肃社会科学，2008（6）：106-111．
［2］李燕霞．地方法治概念辨析［J］．社会科学战线，2006（6）：307-308．
［3］王腊生．地方立法协作若干重大问题探讨［J］．法治论丛，2008（3）：69-75．
［4］宋方青，朱志昊．论我国区域立法合作［J］．政治与法律，2009（11）：19-26．
［5］陈丹．我国区域法制协调发展的若干宪法问题思考［J］．云南大学学报（法学版），2008（4）：12-17．
［6］陈光．我国区域立法主体制度探析［J］．兰州学刊，2009（9）：149-154．
责任编辑：钱国华
