还权于民:政府非常态下管理绩效评估主体的转换

素的分析

唐兵　郭伟

摘要：在当下，无论是对常态化管理还是非常态下应急管理，我国政府绩效评估大都被视为政府内部的一种管理工具，评估主体主要来自政府内部，这种情况在非常态下管理绩效评估中表现得尤为突出。政府的职责是满足人民群众的根本利益，让群众满意是政府工作的最高目标，从这个意义上讲，转换评估主体，还权于民应视为政府绩效评估的首要环节。“5·12”汶川特大地震抗震救灾和灾后恢复重建工作，得到了社会各方的肯定和赞誉，其实最紧要的，在于灾区群众的切身感受和对政府工作的满意度。对汶川极重灾区的问卷调查和统计分析，不仅从实证研究角度客观反映了民众对于政府非常态下应急管理效果的评价，也为政府加强和改进非常态下应急管理工作提供了参考和借鉴。

关键词：“5·12”汶川特大地震；非常态下应急管理；群众满意度

中图分类号：D035　文献标识码：A　文章编号：1007-5194(2011)03-0093-05

在特大自然灾害面前，民间的力量是那么弱小，只能依靠政府组织开展救援和恢复重建，所以，巨灾应对是对一个政府行为的重要检验。“5·12”汶川特大地震发生之后，中央和灾区地方政府紧急启动应急预案，采取了各种应急救援措施，在全国人民和国际社会的共同努力下，取得了抗震救灾的胜利，与此同时，在全国兄弟省市无私援助和国际组织的支援下，灾区人民群众奋发努力，实现了“三年任务两年基本完成”的重建目标。截至2010年9月，四川省纳入《汶川地震灾后恢复重建总体规划》的29704个项目，已开工99.3％，完工85.2％，概算总投资8613亿元已完成7365.9亿元，已完成投资6787.5亿元，占85.6％。灾区城乡环境面貌和群众生活方式在恢复重建中发生了历史性改变。

中国抗击巨灾和恢复重建的成效已经为世人所肯定和关注，国际舆论给予积极评价，许多国外的专家学者也在注意研究应对巨灾的中国模式和中国经验。国内媒体和学界更是一片活跃，从制度优势、体制优越性到应对巨灾的原则、体系、方法和技术等，从中国模式到各地的经验和实践等，可谓目不暇接。其实，对于这场规模空前的抗震救灾和恢复重建，最有发言权的是灾区的人民群众，即群众的满意度，所以，中国政府一开始就确立了“以民生优先为基点，以群众满意为标准”的指导思想。

满意度是个人基于主观感知的对某项行为组织或个人持认可的评判标准。据零点研究咨询集团在地震发生的18天后对成都、绵阳、都江堰、彭州、安县和绵竹6个地区的889名受灾居民进行的问卷调查显示，灾区群众对各级政府在救灾中的表现给予很高评价，在总分为4分的评定标准中(4分表示非常满意，1分表示一点都不满意)，中央政府获得了3.86分，得到非常高的满意度。四川省地方政府获得了3.15分，满意度也很高。但是，即便是对于同一事物，人的感受也会因时、因地和关注角度的不同而发生变化，群众在紧急状态和生存压力下的感受不能代表全部认知，特别是从紧急状态转入到相对正常的状态，人们从奉献、付出转变到面对利益考量的时候，灾区群众对政府的态度和感受是否有了新的变化?又是哪些因素带来这些变化?为此，我们于2010年3月5月在极重灾区的都江堰和德阳市的什邡、绵竹开展了问卷调查。在地震发生快两年、恢复重建正在进行的时候，通过实证和访谈，了解和分析灾区群众对政府抗震救灾和灾后重建工作的满意度及其影响因素。我们相信，调查和分析研究结果能够为还在进行的恢复重建工作提供参考，并为制定和形成防灾救灾和灾后恢复重建的制度和政策体系提供借鉴。

一、调查情况概述

本次调研主题是“灾区群众的生存状况及需求”，问卷内容涵盖灾区群众生活需求、精神(心理)需求、灾害自救、灾后重建、志愿者等方面。这样设计是因为无论防灾救灾还是灾后恢复重建，都要贯彻以人为本的原则。在特大自然灾害发生后，即便是公民社会发育程度很高、地方自治能力也很强的发达国家，也只有通过政府举全国之力，乃至开放国际援助，才能渡过难关。所以，在公民保护日益成为政府主要职责的今天，政府如何在防灾救灾和灾后恢复重建中保障民众的基本生存条件和满足民众的基本需求，才是以人为本的切实体现。

调查范围涉及都江堰和德阳市的什邡、绵竹各四个城市社区以及四个乡镇的灾区群众。共发放调查问卷900份，实际回收829份，有效问卷回收率为92.1％。发放调查问卷注重了男女比例的均衡、城乡分布的均衡等，从样本的分布来看，样本量已经满足了进行统计分析的基本要求。

二、灾区群众满意度及其影响因素分析

(一)对政府应急处置与救援工作的满意度

1.对基本生活保障的评价

灾害发生后，在组织生命救援的同时，要对民众提供基本的生活保障。这些基本生活保障不仅反映了政府在应急处置和救援中的举措，也反映了政府的预防与准备情况。我们主要从衣、食(食物和水)、住(临时安置住所)、行(出行的交通)、医疗(看病就医)、妇女特殊用品、子女的教育等七个方面来调查分析灾区群众对政府提供的救灾物资和服务的满足度。对满意度的各选项赋值，从非常满意至非常不满意，依次赋值为5-1分，并根据七项得分计算平均分。结果显示，灾区群众对地震发生后的基本生活保障总体是比较满意的，满意度平均得分为3.58，其中，排在满意度最前位的是食(3.73)，其次是医疗(3.65)和子女的教育(3.65)，排在第三位、第四位的分别是衣(3.62)、行(3.56)，满意度较低的是住(3.43)和妇女特殊用品(3.42)。

当然，一个人的满意度要受到多个方面因素的影响。我们设定4个模型进行回归分析——模型1的自变量包括性别、年龄组、学历分组、调查城市。模型2在模型1的基础上加入妇女特殊用品满足情况。模型3、4在模型2的基础上分别加入当前身份及地震中是否丧失家庭成员。根据AIC／BIC原则，模型3为最优模型，其结果显示：

(1)影响满意度的显著因素有性别、教育程度、调查城市、妇女特殊用品满足情况和当前身份。从性别看，女性比男性的满意度要低25％(p<0，001)。

(2)同小学学历及以下人群相比，初中，高中(包括中专、职高和技校)和大专及以上人群的满意度分别要低8％、11％和18％，并在0.05水平上具有显著差异。

(3)德阳受灾群众的满意度超出都江堰市9.4％(p

(4)妇女特殊用品满足情况对满意度有非常显著的影响。认为没有得到满足的群体，其满意度比认为得到满足的群体要低67.4％(p<0.001)。不清楚是否得到满足的群体，也比认为得到满足的低53.6％(p

(5)当前身份也是影响满意度的因素之一。工作或就业人群的满意度最高，失业或寻找工作的人群满意度比前者要低27.2％。家务劳动者与工作

或就业人群的满意度相差不大，但不存在统计学差异。丧失劳动能力者的满意度低于工作或就业人群23.5％(p

2.对心理援助的评价

调查中我们发现，灾害发生后，政府及社会组织在灾区开展的震后心理援助比较及时，在接受调查的322人中，有45.3％的群众在震后一个月内接受心理帮助，37.6％的群众在一个月至半年内接受心理帮助。男性女性在接受心理帮助的时间差异上不明显，但城市间、城乡间的差异显著，都江堰比德阳开展得早(P=0.031)，农村比城市开展得早(P=0.007)。而且，就政府提供的心理帮助形式而言，“简短交谈”、“放松活动”和“了解你关心的问题和需要”排在前位。

调查还发现，尽管地震已经过去了1年多，3年的灾区恢复重建的工作也开展了一大半，但灾区群众的精神压力依然存在，而且，“房子被毁，财产损失”、“失去了经济来源”、“生活没有着落”和“生产受到重大影响”是其主要精神压力来源。这说明，心理帮助对缓解震后精神压力的作用是非常有限的，在我们访谈中也了解到，更多的灾区群众希望政府有更为具体的解决后顾之忧的举措来解除他们的精神负担。

为了更准确地掌握灾区不同群体的精神压力状况，我们在问卷中设计了7个选项，以描述灾区群众最近一个月的情绪状态。对选项为“是”计为1分，“否”计为0分，计算个人总得分。结果显示，灾区群众不仅存在精神压力，而且在统计学意义上，女性(平均得分2.1867)显著高于男性(平均得分2.1867)，城市(平均得分2.168)显著高于农村(平均得分1.895)，都江堰(平均得分2.240)显著高于德阳(平均得分1.897)。这说明重建精神家园，满足灾区群众的精神需求，是灾后重建工作的重要任务。

为进一步考察灾区群体精神压力的影响因素，我们设定了5个模型对上述数据进行比较——_模型1的自变量包括性别、年龄组、学历分组、当前身份和调查城市。模型2、3在模型1的基础上分别加入是否有家庭成员在地震中丧生、是否获得心理帮助。模型4将上述两个变量同时加入。模型5在模型4的基础上加入城乡变量。根据AIC／BIC原则，模型4为最优模型，其结果显示：

(1)当其他条件保持不变时，女性压力比男性更大，性别差异显著。

(2)教育水平对压力程度有显著影响。小学及以下文化程度群体的压力显著大于初中文化程度以及高中、中专、职高和技校文化程度群体，同时小学及以下文化程度群体的压力也大于大专及以上群体，但不具有统计显著性。

(3)是否有工作对压力程度有显著影响。在控制其他变量不变的情况下，失业或者寻找工作的压力显著高于工作或者就业群体，家务劳动者和丧失劳动能力者压力显著高于工作群体。

(4)地震中是否有家庭成员丧生是影响压力的重要因素之一。没有家庭成员丧生的压力明显低于有家庭成员丧生的被访者。

(5)得到心理帮助的人群的压力明显比没有得到心理帮助的人群高。

(二)对政府灾后重建工作的满意度

按照国家灾后恢复重建总体规划，四川省委、省政府在灾后恢复重建中始终把民生重建摆在优先位置，明确提出“把群众安顿好，把民生保障好，把灾区建设好”，有力有序有效地推进灾后恢复重建。历时两年，灾区是否达到了“家家有房住、户户有就业、人人有保障、设施有提高、经济有发展、生态有改善”的重建目标?灾区群众对灾后重建工作的态度和看法又是怎样?我们从生活恢复、社会关系恢复、政府防灾减灾教育、各类公共设施恢复重建等四个角度来分析灾区群众对政府灾后重建工作的满意度。

1.对基础设施的评价

与前面物质需求满足的调查相似，我们设计了衣食住行医疗教育等七项，以了解灾区群众目前的生活状况。调查数据反映，恢复得最好的是医疗(看病就医)，有687人认为比震前好或与震前一样，占到82.9％，其他几项依次是出行的交通(80.3％)、食品(80.1％)、子女的教育(78.2％)，其中，住所恢复情况显著低于其他几项，26.2％的被访者认为不如震前。

2.对社会关系的评价

地震灾难发生后，灾区社会关系较震前都有不同程度的改善，其中，分别有64.2％、66.O％和41.5％的被访者认为家庭关系、邻里关系和干群关系都比地震前更好。这说明，广大党员干部在抗震救灾和灾后重建中表现出的全心全意为灾区办实事的无私奉献精神得到了绝大多数灾区群众的真心拥护，同时家庭关系和邻里关系也在亲友邻里的互助友爱中进一步聚集和加深，但还有11.8％的被访者认为干群关系不如震前。这反映出干群关系尚存在不尽如人意的地方，进一步改善干群关系是政府迫切解决的现实问题。

3.对在地震前、后开展的防灾知识培训的评价

1989年，联合国经济及社会理事会将每年10月的第二个星期三确定为“国际减灾日”，旨在唤起国际社会对防灾减灾工作的重视，敦促各国政府把减轻自然灾害列入经济社会发展规划，有针对性地开展防灾减灾宣传教育工作。然而，在调查中，当问到“地震发生前，当地有没有进行过防震救灾知识的宣传”时，仅有不到5％(35人)的被访者回答在震前参加过防震减灾方面的知识培训，8％的被访者知道当地进行过防震救灾知识的宣传，76.8％的被访者明确表示当地没有进行过类似宣传和培训，其中，被访者表示，没有参加培训的主要原因是“没有组织过和其他”。可见，地震前，政府组织的防震减灾方面的知识培训以及群众的参与情况是薄弱的，对此，超过半数的灾区群众表示“不满意”，而对于震后政府开展的防灾知识方面的培训，也有三成以上的群众认为“一般”，不过，总体而言，震后群众满意度较之震前还是有大幅度的提升。其中，36.1％的被访者满意度提升了一个层级(如从不满意到一般，从一般到满意)，35.3％的被访者满意度没有变化，20.5％的被访者满意度提升了两个层级。

4.对各类公共设施的评价

在我们调查期间，城乡住房和学校、医院等公共服务设施重建和基础设施功能恢复工作正在加快推进。我们选取了学校、医院、道路等九类公共设施恢复重建进展进行满意度测评。对非常不满意至非常满意分别赋值1-5分进行计算。结果显示，灾区群众对各类公共设施恢复重建进展的满意度均超过3分，介于一般和满意之间。从分项看，对“学校”的满意度最高(4.25分)，其次是“医院”(4.14分)和“道路(3.94分)，而对“农田灌溉设施”(3.43)和“村民居民的活动场所”(3.40分)的满意度最低。就地区而言，都江堰的满意度得分(3.75分)要显著低于德阳(3.84分)(P

5.对吸纳民众参与和提升民众工作技能的评价

恢复重建不仅是基础设施和社会生活的重建，

而且包括民众能力的提升和参与机会的增加。调查数据显示，在灾民参与恢复重建的相关决策和管理以及灾民就业或恢复生产的技能培训方面，选择满意和非常满意的比例均超过了50％，这说明，政府在恢复重建中注重民众能力提升和扩大民众参与，在物质重建的同时加强了人自身的重建。

三、几点认识

在自然灾害频发、各种突发事件层出不穷的今天，应急管理愈来愈成为政府的主要职责。什么是应急管理?当下无论是官方还是学界都还没有一致认同的界定。已有的定义主要是从两个不同的角度阐释：一是从政府的角度，着眼点在于政府的能力和效率，二是从民众的角度，强调对于民众生命财产和基本利益的维护。我们主张立足于后者，认为应急管理可以简单地定义为：应急管理是为应对突发公共事件而创设和采取的旨在实现公民保护的制度安排和一系列举措行动。由此，应急管理的实质是进行公民保护。

应急管理的实质在于公民保护，有两方面的基本含义：一是坚持以人为本，彰显生命至上。应急管理从体系设计、方案制定到具体实施，都要把救人放到第一位，千方百计降低伤害。二是立足权利保障，维护人的尊严。政府和他人对民众的救助，不是高高在上的施舍，而是对他们权利的恢复和保障，从而维护人的尊严。从这个意义上说，对身陷困境的民众施救是政府的法定责任和他人的道德义务，如此，应急管理才不成为政府的政绩而是人民的福祉，这就是从灾区群众的满意度来看政府行为的价值和意义所在。

在“5·12”汶川特大地震以后时隔近三年，人们已经从惊恐、激情中回归于冷静和理性，通过调查分析可以看到，灾区群众对各级政府的应急处置与救援和灾后恢复重建的总体表现仍然给予肯定，但在一些方面也表示出不满。分析和认识调查结果，对于真正建立以人为本的非常态下应急管理体系将具有参考和启示价值。

1.对政府行为的总体肯定和不同群体的感受差异

调查数据显示，灾区群众对政府各方面做法的满意度得分都在3分以上，有的还超过4分，说明群众对政府的救灾和重建行为总体上是肯定的。但又很容易发现，不同的群体的感受存在差异。总体上看，女性、城市居民、较高学历和非就业者的满意度要低一些。究其原因，除了心理上的差异外，需求不同和生存压力是影响感知的重要因素，这就提示我们应当注意不同群体的利益诉求。

2.基本生活保障和特殊人群的特殊需要

自然巨灾发生后，按照以人为本的原则，在进行生命救援的同时，最重要的和最紧迫的是给灾区群众提供基本生活保障。通过对衣、食、住、行、医、妇女用品和小孩读书等的调查显示，群众对此的评价介于一般和满意之间，总体上都有改进和提升的空间。其影响因素首先是预防和准备的物资储备不够，呈现出全面紧张。其次是救援力量不够及时，即便是在外部救援力量最早大规模进入的都江堰，群众的满意度比德阳还要低一些，重要的原因是救援初期比较混乱。第三是在调查的7个方面中，群众对于“住”和“妇女用品”的满意度明显要低一些。在住的问题上，由于帐篷短缺，许多灾区群众没有遮风避雨的地方。妇女用品受到关注并得到基本满足是在震后3至5天后，说明特殊人群的基本特殊需要应当引起我们的重视。第四是就业人群的满意度明显高于非就业人群，这是因为在我国实际上存在一个单位和系统的支持和保障渠道问题，利用单位和系统的组织体系来开展救灾是中国特色防灾救灾体系的重要组成部分。

3.公共基础设施建设和民众安居乐业

灾后恢复重建突出了公共基础设施的建设，群众对学校、医院、道路和公共交通的满意度很高，体现了重建工作的巨大成就，在恢复重建尚未全部完成的时候，群众已经感受到在就医、上学、交通等方面明显好于震前。但是，群众对住房的满意度要低一些，甚至有26.2％的被访者认为不如震前，如果仅仅从城乡新建住房来看，显然要比震前好很多，但为什么群众的满意度还不是很高呢?其原因包括经济负担加重、居住环境的改变、个人意愿没有充分满足，等等。此外，群众对农田灌溉设施、村民活动场所的满意度相对也要低一些，一些干部群众认为，政府和援建方过分重视学校、医院、道路等标志性建筑，多少有些忽略当地群众具体和长远的需要。公共基础设施建设是为了给灾区民众创造安居乐业的生存环境，要在加强公共基础设施建设的同时关心老百姓的生计问题。

4.生存环境的改变和社会关系的重建

恢复重建不仅是基础设施的重建，也是人的社会关系的重建。在“5·12”汶川特大地震灾后重建中，大部分农村在一定程度上实现了集中居住，建立了农村社区，城市社区也在重建中重构和重组了，社会关系问题成为恢复重建中的一个重要问题。在本次调查中，我们发现，震后灾区社会关系在家庭关系和邻里关系方面较震前都有显著改善，说明家庭关系和邻里关系在共渡难关的互助友爱中进一步加深，为重建新型社区关系奠定了良好基础。但是，对于干群关系改善的认同度明显要低一些，还有11.8％的被访者认为干群关系不如震前，远高于认为家庭或邻里关系不如震前的比例。其实，群众普遍认为干部群体总体上是努力工作的，而且总体上是清廉的，但为什么干群关系还不能让人满意呢?在调查和访谈中发现，灾区群众对于中央政府、兄弟省市的援建和社会组织给予较高评价，而对本地基层政府包括乡镇及社区一级的评价相对较低。群众反映的主要问题有：一是在物质分配和住房安置上，少数基层干部有欠公开公正。二是有的干部工作态度恶劣，作风简单粗暴。三是各项政策措施不公开透明，灾区群众的利益需要和想法无处诉求。

5.政府主导和民众的政治参与

在世界各国，应对巨灾都只能是政府的职责，中国尤其如此。但是政府不可能包揽一切，必须尽可能地让社会各界参与，乃至开放国际援助，这在汶川特大地震的应对中已经得到体现和证明。我们发现，在灾后恢复重建中，特别是在社区重建中，基层自治的要求变得迫切，在住房如何建、如何分以及社区管理问题上，只能让群众通过民主自治的方面才能顺利推进，所以，灾后重建实际上有效地推进了基层民主政治建设，政府也要注意在重建中提取和吸纳民众的意见。所以，在灾民参与恢复重建的相关决策和管理方面，选择满意和非常满意的比例超过了50％。但由于政府还不太习惯新的工作方式以及利益取向的差异，在总体规划设计和建设布局等重大问题上，民众的参与度仍然很低。

6.政府主导和民众的能力提升

无论是救灾还是重建，政府都发挥主导作用，但民众能力包括灾害降临后的自救能力和恢复重建中的自力更生能力、长远发展能力，也是一个越来越引起大家注意的问题。

参考文献：

[1]蒋巨峰.在“5-12”汶川特大地震恢复重建暨巨灾应对国际研讨会上的主题演讲[N].四川日,2010-09-23.

[2]程刚.中央政府获灾区民众高满意度评价[N].中国青年报,2008-06-13.

[3]国务院关于做好汶川地震灾后恢复重建工作的指导意见[EB／OL].http:／／news.xinhuanet.com／newscenter／2008-07／04／content-8491837.htm,2008-07-04.

[4]郭伟.汶川地震应急管理实践与巨灾应对的基本理念更新[J].四川行政学院学报,2010(3).

责任编辑：　王慧