无可奈何“无证无照”
时间：2020-10-09 07:55:42 来源：达达文档网 本文已影响 人 
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一家没有营业执照，且食品卫生许可证过期的餐饮店，在城市主干道经营多年。有“好事”的消费者经历了一次不适的用餐后，开始了一场锲而不舍的投诉举报，甚至动用法律武器以维护消费者权益。但两年来，历经投诉举报、提起行政复议、行政诉讼、一审、二审……无照餐饮店依然开门至今，营业照常。咄咄怪事背后是怎样的无奈呢？
用餐不适 消费者投诉举报
2016年9月29日，上海市新文汇律师事务所（简称“举报人”）部分律师及助理一同前往位于程家桥路的一家国有单位办事。在办事的间隙，他们随意找了周边的一家餐饮店用餐。然而，不曾料想，简单的一顿午饭，竟惹出之后一连串的“不适”。在用餐过程中，多名律师出现身体不适反应。出于职业本能，他们发现该餐饮店店内既未悬挂营业执照，食品卫生许可证也已过期。
由于餐后部分同事出现腹痛、腹泻状况，该所便向闵行区市场监督管理局及上海市卫生和计划生育委员会监督所发出两份投诉举报函，投诉该事件。
半个多月后，即2016年10月17日，上海市闵行区市场监督管理局向举报人回复了《投诉举报受理通知书》。同年10月21日，上海市食品安全投诉举报受理中心接上海市卫计委转交受理另一份投诉举报，又将函件转交至上海市闵行区市场监督管理局办理，表示将在60个工作日内办结，并给予答复。至此，事件处理进程全部落到了闵行区市场监督管理局，责任明晰。
2016年10月31日，上海市闵行区市场监督管理局向举报人回复了《投诉举报答复书》：“经查，该餐饮店涉嫌无照经营，我局现已对其立案调查。”一周后，该局向被举报餐饮店出具告知书及责令其停止经营活动通知书，该餐饮店负责人于当日确认并签字。
原本以为事情就可以这样了结了，但到了2017年2月律师们发现这家餐饮店经营依旧，仍然处于无证无照经营状态。此时距离责令停止经营活动书发出已经过去了一百三十多天。针对这一情况，2月21日，他们又向上海市食品药品监督管理局提交了行政复议申请书，请求闵行区市场监管局依法办结举报事项并限期答复。
5月8日上海市新文汇律师事务所收到上海市食品药品监督管理局寄来的《复议决定书》，复议认为，上海市闵行区市场监督管理局已经办理了举报人的投诉举报；另外针对举报人所述60天内应以实际整改办理结果告知而非以立案调查作为办理结果的观点，食品药品监督管理局认为立案调查属于行政处罚程序的一个环节，主要法律依据是《中华人民共和国行政处罚法》《食品药品行政处罚程序规定》等相关法律法规。行政处罚的实施和投诉举报的办理适用法律依据不同、程序不同、规定期限不容，两者不应混同，不能以投诉举报的办理期限的规定限定行政处罚案件的办理期限。故此，食药监局认定，闵行区市场监督管理局办理举报人投诉举报的程序无不当之处，驳回举报人的行政复议请求。
诉至法院 为立案一波三折
一个简单的餐饮店无证无照经营事件，在立案调查后一百多天不仅丝毫没有整改的迹象，相关部门也仅以已立案调查作为受理结果答复，举报人自然不能接受。
2017年5月16日，上海市新文汇律师事务所又一纸诉状将上海市闵行区市场监督管理局、上海市食品药品监督管理局告上法庭。律所认为，闵行区市场监督管理局未在法定期限内履行法定职责的行为违法，上海市食品药品监督管理局的复议决定认定事实不清，适用法律法规错误，应予以撤销。具体理由有，闵行区市场监督管理局应根据《无照经营查处取缔办法》第九条的规定行使职权，采取查封、扣押专门用于从事无照经营活动的工具、设备、原材料、产品（商品）等财物，责令商铺停止经营活动等措施。但事实是该餐饮店至今仍在经营。
根据《食品药品投诉举报管理办法》第二十一条第一款的规定：投诉举报承办部门应当自投诉举报受理之日起60日内向投诉举报人反馈办理结果，情况复雜的，在60日期限届满前批准可适当延长办理期限，并告知投诉举报人正在办理。办结后应当告知投诉举报人办理结果。但举报人自收到立案通知之日起至今并未得到任何办理结果的反馈，也未收到延期通知。
闵行区市场监督管理局在行政复议中称：《投诉举报答复书》告知原告“已立案调查”即是投诉的办结结果。但是《办法》第十九条规定：投诉举报承办部门应当对投诉举报线索及时调查核实，依法办理，并将办理结果以适当方式反馈投诉举报人。可见该“办理结果”是经历了调查核实的过程并实施了依法办理程序的，立案不能称之为结果，仅仅是办理程序的开始。行政机关不能以“已立案”作为办理结果终结投诉举报程序，规避法定履职期限，否则举报人将无从知晓办案情况和处罚结果，也根本违背了《办法》中“为推动食品药品安全社会共治，加大对食品药品违法行为的惩治力度，保障公众身体健康和生命安全”的立法目的。
2017年6月1日，上海市黄浦区人民法院向原告上海市新文汇律师事务所送达《告知书》，认为本案中要求行政机关履行法定职责并不涉及原告的人身权、财产权等合法权益，因此不属于人民法院行政诉讼的受案范围，故本次起诉不符合行政诉讼的立案条件。
对此，2017年6月15日，上海市新文汇律师事务所又向上海市高级人民法院写信反映情况，指出上述《告知书》存在如下四个问题：一、复议机关告知可以起诉，法院却称不符合立案条件，客观上造成了法定情形外的“复议终局”；二、法院出具《告知书》并退回起诉材料的行为违反“立案登记制”；三、举报人是投诉举报的利害关系人，具备原告的资格。举报人作为投诉举报人，依法享有对投诉举报结果的知情权。投诉举报的办理结果虽不处分举报人的人身权、财产权，但办案部门是否在法定期限内对被举报单位依法处理，却关系到举报人的监督权是否有效行使。故举报人是利害关系人，具有原告资格。四、法院不受理此类案件，将缺乏对行政机关的有效司法监督，与行政诉讼法本意相违背。
2017年7月19日，上海市黄浦区人民法院向原告发出了《受理通知书》。
驳回起诉 理由是主体难断
2017年7月30日，黄浦区人民法院裁定：原告作为律师事务所这一法律职业机构，并非该餐厅的直接消费者，其与投诉举报的事项不具有法律上的利害关系，且原告起诉要求被告闵行区市场监督管理局就其投诉举报事项履行查处的法定职责，亦不具有法律上的利害关系，因此驳回原告的起诉。
收到裁定书表示不服的原告，于9月10日又向上海市第二中级人民法院提起上诉。上诉理由是：1.本案中上诉人代表全体用餐同事投诉举报，与投诉举报事项有法律上的利害关系。一审裁定认为“原告作为律师事务所这一法律执业机构，并非该餐饮店的直接消费者，其与投诉举报的事项不具有法律上的利害关系”。事实上，投诉举报当日该律所的同事曾一起在该餐饮店用餐，上诉人作为投诉举报人，代表的是“所有用餐同事”这个集体，且用餐费用由该所承担。被上诉人对于餐饮店的行政处理结果，直接影响到用餐同事甚至更多消费者的人身权利。权益损害与行政行为的处理结果存在因果关系，故上诉人是本案的利害关系人；2.《食品药品投诉举报管理办法》明确办案机关应向投诉举报人反馈案件的办理结果，上诉人即便是未在店内消费的普通公民，仍可以通过投诉举报程序，参与市场管理和行政执法的监督，且依法享有知情权。知情权和监督权均是上诉人的合法权益，而被上诉人的行政行为对上诉人的合法权益明显产生了影响，上诉人与本案具有法律上的利害关系；3.根据《行政诉讼法》的规定，上诉人与行政行为具有“法律上的利害关系”符合原告的主体资格。根据上述法律规定，只要行政机关的具体行政行为影响到了法律赋予公民的任何一项权利，对公民的权利义务产生影响，就都与公民有“法律上的利害关系”，公民都可以提起行政诉讼。一审法院用是否为餐饮店的直接消费者衡量是否具有法律上的利害关系，明显偷换了“行政法上的利害关系”和“法律上的利害关系”这一对概念。
2018年1月11日，上海市第二中级人民法院对此案作出终审裁定：上诉人并非涉案餐饮店的直接消费者，其与投訴举报的事项不具有法律上的利害关系，其认为被上诉人闵行区市场监督管理局未履行查处的法定职责，而向法院提起行政诉讼，不具有原告的主体资格。裁定驳回上诉，维持原裁定。
近日，举报人又向上海市高级人民法院提交申诉申请。“打这场官司的目的其实就是想让有关部门能从民生小事抓起，担起法律赋予的监督管理责任。”该所主任富敏荣律师向记者坦言。
编辑：姚志刚 winter-yao@163.com
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本案举报人花费九牛二虎之力，历时两年依法投诉举报、行政复议、行政诉讼、一审和二审，穷尽了法律程序，均遭败诉，而被举报人却“无证无照”经营至今。这不啻是对当今行政复议和行政诉讼法律制度的警示。华东政法大学行政法教授邹荣指出，法有授权必须为，是行政机关依法行政的一个重要规则。《食品安全法》等法律法规赋予行政机关的职责，行政机关必须依法行使。“民以食为天，食以安为先”，保障食品安全，就是保障最大的民生。如果都把行政案件拒之门外，那么，《行政诉讼法》将形同虚设。
