供给侧改革下湖南耕地高效可持续利用策略

摘 要：加快推进供给侧结构性改革下耕地高效可持续利用，对于保障国家粮食安全和增加农民收入，意义重大。目前，湖南耕地利用供给侧存在种植结构欠佳、要素投入不优、资源约束增大、产品出现卖难、种植效益收窄等5大主要问题。推进湖南耕地高效可持续利用，需要坚持“保供给、增效益、可持续”的发展思路，加快构建“四区”差异化发展的耕地利用空间格局、建立以稻为主粮经饲养融合发展的耕地生态高效利用结构、形成“六化齐升”的现代化耕地利用方式，尽快创新耕地利用管理制度和耕地流转制度、完善耕地生态高效利用扶持政策。

关键词：供给侧结构性改革；耕地；高效可持续利用；问题；路径；湖南

中图分类号：Q945.78 文献标识码：A 文章编号：1006-060X（2016）06-0094-04

Abstract：Speeding up efficient and sustainable use of cultivated landunder the structural reform of supply-side is significant for the protection of national food security and increase farmers" income. At present， there are 5 main problems on supply side of Hunan cultivated land utilization， such as poor planting structure， poor factorsinput， increase of resource constraints， and the difficult to sell products and planting benefit narrowed， etc. To promote sustainable utilization of cultivated land in Hunan， the need to adhere to the "protection of supply， increase efficiency， sustainable" development thought，speed up to construct cultivated land use spatial pattern of "four zones" differential development， establish ecological high efficient cultivated landutilization structure which mainly toof rice， food crops， economic crops， feed crops for the auxiliary， form modern cultivated land use pattern of “upgrading six patterns”， innovate cultivated land use management system and cultivated land circulation system as soon as possible， improve the ecological and efficient use of cultivated land support policy.

Key words： the structural reform of supply-side； cultivated land； high efficiency and sustainable utilization； problem； path； Hunan

2015年11月，习近平总书记在中央财经领导小组第十一次会议上强调，在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革，着力提高供给体系质量和效率，增强经济持续增长动力，推动中国社会生产力水平实现整体跃升[1]。长期以来，我国耕地利用以追求粮食增产为主要目标，主要依靠要素投入，实现了粮食产量“十二连增”，目前已进入粮食供给充足时期，现有粮食供给中有500亿kg属于无效供给[2]。面对耕地利用环境条件、内部动因和市场需求发生的深刻变化，国家对耕地利用的宏观政策做出了战略性调整，2016年中央一号文件明确提出，要推进农业供给侧结构性改革，实施藏粮于地、藏粮于技的战略，树立大食物观，全方位、多途径开发食物资源，满足日益多元化的食物消费需求，提高农业综合效益。湖南是农业大省，耕地经营是农民收入的重要来源，加快推进耕地利用供给侧结构性改革，实现耕地高效可持续利用，对于保障国家粮食和食品安全，提高农业素质和竞争力，增加农民收入，意义重大。

1 湖南耕地利用供给侧存在的主要问题

1.1 种植结构欠佳

从种植作物类别看，低值粮食作物种植比重大，高值经济作物种植比重小，具有生态功能的其他农作物种植面积偏小。2014年，湖南省农作物播种总面积8 764千hm2、总产值2 489.19亿元，粮食作物、经济作物、其他农作物播种面积与产值比例分别为56.77︰36.95︰6.28和32.87︰66.86︰0.27[3]。从区域布局看，各地耕地种植结构大同小异，没有形成区域特色和发挥比较优势。从产品结构看，大宗数量型农产品生产量大，特色优质农产品生产量小[4]。

1.2 要素投入不优

一是劳动力投入数量和素质同步下降。湖南省70%的农村劳动力流入城镇，留守在农村从事农业生产的劳动力多为老人和妇女，农业兼业化、老龄化、粗放化成为普遍现象。二是农机推广步伐不快。受条件设施、资金、农机具、农艺技术等多种制约，2014年湖南省水稻生产综合机械化水平虽然达到了65.5%，但在水稻机插、稻谷烘干和经济作物生产机械化等方面推广程度低，水稻机插率只有25%[3]。三是现代农业技术应用程度不高。湖南是农业科技大省，农业科技创新实力强，水稻等传统农业生产技术普及程度高，但特色高效农产品生产和现代农业生产技术应用程度低，目前省内新兴农业企业和农民专业合作社技术人才缺乏现象比较普遍。四是重施化肥农药出现负效益。2014年，湖南省耕地施用化肥599 kg/hm2、施用农药30 kg/hm2，分别为全国平均水平的1.35倍和2.25倍[3]。继续增施化肥农药，不仅难以增产，反而会降低农产品品质。

1.3 资源约束增大

一是人均耕地资源少，后备耕地资源严重缺乏。据第二次土地调查，湖南省共有耕地413.5万hm2，人均耕地0.06 hm2，为全国人均耕地0.101 hm2的59.2%，不少县（市、区）耕地后备资源难以实现境内耕地占补平衡。二是干旱耕地面积增大。湖南省衡邵丘陵和湘西溶岩山区两大干旱区的干旱面貌没有大的改观，近年洞庭湖地区因江湖关系发生重大调整和变化，干旱缺水现象又开始出现。三是退化耕地面积增大。长期免耕和单纯施用化肥，导致稻田耕作层变浅、土壤板结和酸化严重、有机质含量下降，湖南省部分水田有机质含量已低于2%。四是污染耕地面积增大。受外源性污染和内源性污染的双重影响，湖南省有约25%的耕地受到不同程度的污染。

1.4 产品出现卖难

目前，农产品已进入结构性相对过剩时期。受国际农产品市场影响，2015年国家发布的《关于推进价格机制改革的若干意见》明确提出，农产品价格主要由市场决定。2014年国家取消了棉花、大豆临时收储政策，预计国家除对小麦、水稻的价格采取稳定政策外，2016年玉米临时收储价格可能还会降低，其他农产品的临时收储政策或将取消。水稻作为湖南省传统大宗农产品，虽仍执行收储政策，但各地在执行中普遍存在粮库收储滞后于农户稻谷收获一个月以上，农户储粮成本增大。此外，近年湖南省内一些从事规模生产经营的农民专业合作社和农业大户，跟风种植特色农产品，由于销路不畅，时常出现农产品“卖不出去”，损失严重。

1.5 种植效益收窄

近年来，种子种苗、化肥、农药等农资价格持续上升，人工、农机作业、土地流转等费用上涨更快。近3 a，湖南早稻等11种主要农作物种植单位面积综合物质费用提高了870元/hm2，增幅为15.47 %[5-7]。与此同时，油菜籽、玉米、棉花等主要农产品销售价格普遍大幅下降，稻谷销售价格也开始出现下滑。受世贸组织规则限制，农产品继续提价和部分补贴继续增加都遇到“天花板”。

2 推进湖南耕地高效可持续利用的主要路径

2.1 推进湖南耕地高效可持续利用基本思路

2.1.1 保供给 认真履行粮食主产区的政治责任，充分发挥农产品主产区的主体功能，坚持市场导向，在确保粮食安全的基础上，丰富农产品生产种类，提高中高端农产品生产比重，拓展耕地生产功能，满足市场多样化、差异化的消费需求。

2.1.2 增效益 遵循农业经济规律、产业发展规律和生态规律，立足耕地资源区域特色，优化耕地利用区域布局，强化耕地生态经济系统结构和功能，用工业化方式经营耕地，提高耕地产业化经营水平，提升农产品流通效率和市场竞争力，促进耕地利用综合高效，实现农民收入有较大的增长。

2.1.3 可持续 充分认识耕地资源保障经济社会可持续发展的极端重要性，合理开发利用耕地资源，改善耕地生态环境条件，加强耕地综合治理和污染耕地修复，建立完善耕地资源保护性利用制度，建设资源节约型、环境友好型耕地农业生产体系，提高耕地综合生产能力，实现耕地可持续利用。

2.2 构建“四区”差异化发展的耕地利用空间格局

根据农业资源禀赋、环境条件、发展基础和区位特点，遵循农业区域发展规律，优化构建布局合理、特色鲜明、差异化协同发展的“四区”现代耕地利用空间格局。

2.2.1 长株潭地区 重点发展“两型”高端农业。该区域耕地利用集约度较高，农业产出水平较高，但人口与经济发展对耕地造成的压力较大。耕地利用，要充分发挥城市和工业的支持作用，依托城市资金、市场、科技、交通、信息等优势，利用有限的耕地面积，走内涵挖潜的道路，通过高投入高产出，发展高端农业，提高耕地单位面积产出效益。

2.2.2 洞庭湖地区 重点发展生态高产农业。该区域人均耕地资源相对较多，耕地平坦连片，土壤肥沃，水资源丰富，适种性广，是湖南省和国家重要的粮油菜生产基地。耕地利用要充分发挥区域耕地资源优势，大力推进耕地生产经营规模化、机械化和科技化，着力提高耕地单位面积产量，实现耕地高产高效。

2.2.3 湘南地区 重点发展生态高效农业。该区域光热资源充足，耕地后备资源潜力相对较大，但水资源相对短缺。耕地利用，应充分发挥区域近邻粤港澳的区位优势，利用珠三角农业转移机遇，积极对接粤港澳农产品市场需求，优化调整农产品品种和品质结构，生产适销对路产品，走生态高效发展之路。

2.2.4 大湘西地区 重点发展绿色高值农业。该区域地势起伏大，山地立体气候明显，耕地生态类型多样，耕地生态环境优良无污染，但耕地破碎分散，坡耕地面积大，产销距离大。耕地利用，应充分发挥区域生态环境和资源特色优势，大力发展绿色农产品和有机农产品生产，提高农产品附加值，走绿色高值发展之路。

2.3 建立以稻为主粮经饲养融合发展的耕地生态高效利用结构

稳定水稻、烟叶种植面积，扩大蔬菜、瓜果、油菜种植面积，恢复发展中药材、绿肥、青饲料种植和稻鱼生态种养，大力提高特色农产品和中高端农产品生产比重，建立以水稻为主，其他粮食作物、经济作物、饲料作物各占适当比例的耕地生态高效种植结构，重点推广8种耕地生态高效利用模式。

2.3.1 “稻—稻—油”种植 在洞庭湖平原和四水中下游河谷盆地，发展“稻—稻—油”种植66.67万hm2，科学搭配早稻、晚稻、油菜合理熟期品种，实现三熟作物整体高产[8]。

2.3.2 “稻—稻—肥（青饲料）”种植 在洞庭湖平原和四水中下游河谷盆地，发展“稻—稻—肥（青饲料）”种植66.67万hm2，其中双季超级稻种植面积13.33万hm2，科学搭配中迟熟早稻、迟中熟晚稻品种，实现双季水稻综合高产和超高产[8]。

2.3.3 “稻—油”种植 在四水中上游丘陵山区，发展“稻—油”种植66.67万hm2，主攻一季中、晚稻和油菜优质高产种植，实现水稻、油菜单产水平和品质有实质性提高[8]。

2.3.4 “稻—菜”种植 在四水中上游丘陵山区，发展“稻—菜”种植66.67万hm2，主攻一季中、晚稻优质高产种植和蔬菜高效种植，实现水稻增产提质和蔬菜增效同步发展[8]。

2.3.5 “烟—稻”种植 在四水中上游丘陵山区，发展“烟—稻”种植6.67万hm2，主攻一季中、晚稻优质高产种植和烤烟高效种植，实现水稻增产提质和烤烟增效同步发展[8]。

2.3.6 稻—鱼、虾、蛙、鸭立体生态种养 在湖南省水资源充裕、灌溉条件好的稻区，发展稻—鱼、虾、蛙、鸭立体生态种养40万hm2，利用水稻与鱼、虾、蛙、鸭共生，以稻为主，发展立体生态种养，实现稻田生态高效。

2.3.7 专业蔬菜生产基地种植 在湖南省80个蔬菜生产重点县，建设6.67万hm2城镇专业蔬菜生产基地、1.33万hm2高标准设施大棚蔬菜生产基地、20万hm2特色优势蔬菜生产基地，发展专业蔬菜生产。

2.3.8 玉米、特色旱杂粮、油菜、瓜果、烟叶和中药材复合种植 在湖南省丘陵山区旱地，发展玉米、特色旱杂粮、油菜、瓜果、烟叶和中药材复合种植66.67万hm2，以“一园一品”、“一村一品”为抓手，突出一品，合理轮作复种，实现主导产品高效可持续发展。

2.4 形成“六化齐升”现代化耕地利用方式

转变传统耕地生产经营方式，引用现代工业发展理念和方式，通过组织化、规模化、标准化、机械化、科技化和信息化，提升耕地生产经营水平。

2.4.1 提升耕地利用组织化水平 推进以销定产，推广“基地+龙头企业+专业合作社+家庭农场（或大户）”产业化经营模式，发展耕地生产经营社会化服务，通过企业和专业合作社带动组织农户进入市场。

2.4.2 提升耕地利用规模化水平 根据湖南省现有耕地、劳动力、机械化、资本和管理等要素条件和经营者效益预盼，确定合适的经营规模，鼓励发展经营规模分别约为水稻4 hm2、旱杂粮（或稻鱼生态种养）2 hm2、蔬菜（或瓜果、烟叶、中药材）1 hm2的农业大户，经营规模为农业大户经营规模3～5倍的家庭农场，经营规模为农业大户经营规模10～15倍的农民专业合作社，择优控量慎重发展更大规模的农业企业[9]。

2.4.3 提升耕地利用标准化水平 制修订主要农产品质量安全标准、生产技术规范和管理规程，形成适应农业产业发展的现代农业标准体系。积极开展农业标准化示范创建，重点支持农业产业化龙头企业、农业专业合作社、特色农产品生产基地和大宗农产品主产区开展标准化示范创建。大力发展无公害、绿色和有机农产品，深入创建农产品地理标志，把农业品牌化和农业标准化结合起来，培育一批安全优质知名农产品品牌。支持各经营主体加强农产品质量安全监测体系建设，强化农产品质量安全监管，积极开展农产品质量安全追溯和信用体系建设。

2.4.4 提升耕地利用机械化水平 应对农业劳动力资源紧张和劳动力成本升高两大趋势，改善耕地利用机械化作业条件，培育适应机械化作业的良种，改进适应机械化作业的农艺，研制适应湖南地形地貌的农业机械，提高耕地利用机械化生产水平。重点加强水稻育插秧、稻谷干燥等薄弱环节机械化推广力度，提高水稻生产全程机械化水平；大力扩大油菜生产全程机械化的覆盖面；大力推进旱杂粮、蔬菜、瓜果、烟叶、棉花、中药材等产业主要作业环节机械化。平原地区，重点发展大型农业机械，提高机械化作业效率；丘陵山区，重点发展中、小型农业机械，扩大机械化作业覆盖面。加快培育农机专业合作组织，鼓励农机大户联户合作，组织引导农机服务组织开展跨区作业，提高农机使用效率[9]。

2.4.5 提升耕地利用科技化水平 建立农业科技成果转化应用平台，积极探索“项目+基地+企业”、“科研院所+生产单位+龙头企业”等现代农业技术集成与示范转化模式，组织和鼓励农业科研单位与各类规模经营主体合作对接，组建产业技术协同体，加快科技成果转化应用和示范推广。加大超级稻、优质稻、蔬菜、油菜、旱杂粮和瓜果等优良品种选育和繁育推广，加快良种更新和提高良种覆盖率。大力开展耕地绿色优质高产高效综合配套技术研究与推广应用，提高科技进步的聚集增长效应，推进耕地可持续高效发展。

2.4.6 提升耕地利用信息化水平 积极实施“互联网+耕地利用”行动，加强耕地利用互联网技术创新体系建设，开展耕地利用物联网技术攻关，推广成熟可复制的耕地利用物联网应用模式，发展智能化、精准化生产。建设完善“12316”农业信息服务平台和省、市、县、镇、村五级信息服务体系，为农民提供耕地利用政策、市场、科技等生产生活信息服务。鼓励支持移动互联网企业与农产品生产基地及农业产业化龙头企业对接，利用移动互联网整合耕地利用价值链、产业链，发展农村电子商务。

3 政策建议

3.1 创新耕地利用管理制度

创新耕地用途管理，严格制止耕地转变地类性质，确保耕地农用，允许耕地经营者根据市场需求调整农作物种植结构，发展适应市场需求的高效农作物生产，提高农产品有效供给和农业种植效益。探索试点污染耕地修复和种植结构调整，推进耕地科学利用。探索试点耕地休耕制度，科学合理安排耕地休耕，实现耕地可持续利用。建立耕地利用监督检查制度，加强耕地利用卫星遥感监测体系建设，建立耕地利用动态巡查制度，准确掌握耕地利用情况，及时发现和制止粗放用地、抛荒撂荒耕地行为。

3.2 创新耕地流转制度

适应农业规模经营需求，探索有组织性的成片、成规模土地流转新模式。坚持农户是农村土地经营权流转的主体，农村土地经营权流转合同必须由农户与土地受让者签订。坚持农村土地经营权流转价格由市场主导，建立土地流转租金合理分配机制。建立覆盖县、乡、村三级的政府公益性土地流转服务体系，开展土地经营权流转的指导、组织、协调、服务和监管工作。积极培育土地流转中介组织，沟通土地流转供求双方的相互联系，提高土地流转效率。研究制订湖南省统一规范的农村土地流转合同范本，开展流转合同鉴证，健全流转合同登记备案制度，建立土地流转争议仲裁机制，强化合同管理，依法保护合同当事人权益。

3.3 完善耕地生态高效利用扶持政策

加快培育新型农业经营主体和职业农民，引导扶持农业大户、家庭农场和农民专业合作社开展适度规模经营，鼓励支持农村能人，院校毕业生、农业科技人员、外出务工经商成功农民成为创新创业的职业农民。进一步完善政府公共财政支农扶农政策，细化管理办法，增强精准性和实效性。充分利用市场机制和充分发挥财政资金撬动效应，引导鼓励金融资金和工商资本向农业农村配置。改善农村金融服务，加快农村金融组织、产品和服务创新，落实和完善涉农贷款优惠奖励政策。深入推进科技特派员行动和“三区”科技人才服务行动，大力实施两个“百千万”现代农业建设工程，促进科技与产业紧密结合。建立耕地集约利用奖励制度，开展耕地利用质量评价，推进用地和养地相结合，鼓励耕地经营者增加改善地力投入，提高耕地产能。

参考文献：

[1]赵超. 解读中央财经领导小组第十一次会议. http：//cpc.people.com.cn/n/2015/1111/c64387-27803380.html？_t=1447630704248，2015-11-11.

[2]王仁贵. “十三五”力补“三农”短板——专访中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文[J]. 瞭望，2016，（5）：34-36.

[3]湖南省统计局. 2015年湖南统计年鉴[M]. 北京：中国统计出版社，2015.

[4]陈俊宇，刘芳清，周克艳. 湖南省耕地利用结构分析与评价[J]. 贵州农业科学，2014，（10）：284-287.

[5]湖南省农村经济调查队. 湖南农村统计年鉴[M]. 北京：中国统计出版社，2013.

[6]湖南省农村经济调查队. 湖南农村统计年鉴[M]. 北京：中国统计出版社，2014.

[7]湖南省农村经济调查队. 湖南农村统计年鉴[M]. 北京：中国统计出版社，2015.

[8]张晓杰，陈俊宇，周克艳，等. 基于偏离-份额分析法的湖南省农业产业结构分析与调整[J]. 湖南农业科学，2015，（10）：111-114.

[9]周克艳，刘芳清，陈俊宇，等. 湖南农业现代化推进路径研究[J]. 湖南农业科学，2015，（11）：98-102.

（责任编辑：肖彦资）