政府角色与制度回应：以民间金融的法治化路径为视角
时间：2020-11-07 14:25:47 来源：达达文档网 本文已影响 人 
摘要：政府在推动社会经济发展过程中发挥着制度供给和市场监管等作用。受传统“金融抑制”、“重官轻民”观念的影响，中国现有的金融法律法规主要针对正规金融，忽视了民间金融的相关立法，存在制度供给失灵：法律制度缺位、配套制度不完善、经营活动缺乏有效监管等。民间资本固有的高效率与低门槛使其存在巨大的需求市场，其对市场经济的发展利弊共存。现实亟需政府作出制度回应，引导民间金融逐步走向规范化，破解民间金融健康发展的法治化路径难题。
关键词：政府角色；制度回应；民间金融；法治化
中图分类号：DF438-2 文献标志码：A 文章编号：1008-5831（2013）01-0038-07
区域社会经济发展过程中，政府承担着通过制度供给、政策实施、市场监管及提供公共产品等途径实现区域之间、城乡之间均衡、协调、可持续发展的责任[1]。
2010年5月，国务院发布了《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》，肯定了民间资本的积极作用，并明确“进一步拓宽民间投资的领域和范围：鼓励和引导民间资本进入基础产业和基础设施领域；鼓励和引导民间资本进入市政公用事业和政策性住房建设领域；鼓励和引导民间资本进入金融服务领域等”。 2012年，中国银监会、国家发改委、文化部等部门也相继出台系列规章制度，进一步细化了民间资本的发展方向。政府一改对民间金融抑制的传统做法值得称道。然而正是这样至上而下的金融改革路径，强调国家积极干预，主要依靠国家政策或者行政命令的手段来推进，在这过程中难免会产生国家干预失灵的状况，而忽略了相关法律制度的构建和完善，从而导致制度供给失灵，其结果也往往事与愿违。现实亟需我们作出制度回应以矫正政府失灵。
一、政府角色：民间金融国家干预与制度供给的历史考察
国家干预，通常是指在法律授权的范围内，公权机关为了达到某种目的而对社会经济生活施加影响的状态，这种干预能够在干预主体与干预受体之间产生一种经济职权和经济职责、经济权利和经济义务的关系，即经济法律关系[2]。国家天然地具有干预经济的一面。 回顾历史，我们不难发现国家对经济的干预，无论是作为一种经济事实还是作为一种法律现象，至始至终伴随着国家而存在，只不过在不同的社会发展时期， 国家干预的范围、方式、目标和价值取向而有所不同。 民间金融，也称民间借贷，非正规金融，是指自然人之间、自然人与非正规金融企业之间，为生活或生产所需，在自愿基础上由放贷人让渡一定时间的资金使用权，到期后借款人还本付息的金融交易行为。回顾中国民间借贷的管制历史，不难发现这样一个现象：政府对民间借贷的态度取决于当时社会政治、经济环境，政府对民间借贷并不总是排斥和反对。
（一）提倡鼓励阶段
在建国前的解放区及建国早期，中国政府曾一度鼓励民间借贷。东北解放区行政委员会1948年发布了《关于私人借贷之规定》：“允许私人相互借贷，无论城市乡村，凡以金钱或物品贷与他人者，依照双方约定规定一定数额之利息，于期满时由债务人履行本利清偿义务……自由借贷刚有萌芽，信用合作尚未开展，农民日常困难还很多，则还不宜于过早限制利息，要提倡自由借贷。”[3]1952年最高人民法院《关于城市借贷超过几分为高利贷的解答》[4]（以下简称《解答》）规定，私人借贷利率一般不应超过3分，但《解答》紧接着强调指出：降低利率目前主要应该依靠国家银行广泛开展信贷业务，在群众中大力组织与开展信用合作业务，非法令规定所能解决问题。为此民间自由借贷利率即使超过3分，只要是双方自愿，无其他非法情况，似亦不宜干涉。这一特殊历史时期的百废待兴的经济状况决定了政府需要民间资本缓解市场融资需求。 国家干预的范围、方式、目标和价值取向相应表现为“宽松”、“鼓励”和“自由”。
（二）加强管制阶段
1955年全国人大民法典第一稿第6条规定：“借贷利息应以银行或信用合作组织的放款利率为标准，但最高不得超过当地信用合作组织放款利率的20%。”1956年第二稿变更为：“公民相互间的货币借款和实物借贷，如果约定有利息的时候，利率不超过国家银行存款或者信用合作社（部）存款的最高利率。”进入20世纪60年代，中国政府开始加强对高利贷的管制。1963年中国人民银行在《关于整顿信用社，打击高利贷的报告》中指出：“通过整顿农村信用合作社……打击高利贷，巩固社会主义农村金融阵地。”1964年，由中共中央批转的《关于城乡高利贷活动情况和取缔办法的报告》规定：“高利贷和正常借贷的界限，主要按利息的高低来确定……一切借贷活动，月息超过1分5厘的，视为高利贷。”该报告明确了“对高利贷活动进行一次坚决地打击和取缔”[5]。这个时期，民间高利贷特别是农村的高利贷现象已成为威胁农村金融市场稳定的毒瘤，政府一改对民间借贷宽容鼓励的态度，逐渐加强了对民间借贷利率的管制，明确打击高利贷。
（三）严格管控阶段
20世纪80年代后期，随着“两户一伙”的飞速发展，民间办金融机构、民间集资、融资行为抬头，政府加大了对民间借贷特别是高利贷的打击力度。 1981年《国务院批转中国农业银行关于农村借贷问题的报告的通知》中规定：“对那些一贯从事高利盘剥，并为主要经济来源，严重危害社会主义经济和人民生活，破坏金融市场的高利贷者，要按情节轻重和国家法令、规定严肃处理。”1991年《最高人民法院关于人民法院审理借贷案件的若干意见》更是明确规定：“民间借贷的利率可以适当高于银行的利率，各地人民法院可根据本地区的实际情况具体掌握，但最高不得超过银行同类贷款利率的4倍（包含利率本数）。超出此限度的，超出部分的利息不予保护。”同时又规定：“出借人不得将利息计入本金谋取高利。审理中发现债权人将利息计入本会计算复利的，其利率超出第6条规定的限度时，超出部分的利息不予保护。”法律将超过法定利率上限的民间借贷界定为一种金融违规行为或非法金融活动，但不直接认定为犯罪，而是通过民事判决一律不支持超过银行同类贷款利率4倍的合同，实现对民间借贷的利率管制。
