隐性断裂：当代中国治理中的基层干部

内容摘要 随着治理环境的变迁，中国政治体制中的固有缺陷开始显现出来，主要是基层政府治民权和高层政府治官权的不足，以及各级政府之间权责利关系的失衡。同时，在基层治理中采取了不利于基层政权的舆论引导，以及在信访上无原则施压的政策。这些政策选择与当前中国治理体制固有的缺陷结合起来，影响了基层干部的政治忠诚，削弱了基层政权的权威。这种基层国家工作人员与上级执政者之间的断裂具有隐蔽性，如不及时采取积极的改革措施将其化解，必将对未来中国政治的发展产生重大影响。

关 键 词 基层国家工作人员 基层治理 断裂

作 者 王龙飞，中国政法大学政治与公共管理学院博士生。（北京 100088）

曾有研究指出，中国上下分治的治理体制和政治信任的层级性有助于实现政治稳定。利用民众“有限度的忠诚抗议”监督地方官员等做法，在维护中央执政者合法性方面发挥着积极作用。也有学者观察到了当前中国政治中自下而上的增压机制，但这个压力机制中的一个重要的主体——基层干部在整个体制中的艰难处境，以及在这种困境之下所产生的政治心理，却未引起重视。当前上下分治的政治体制和与之相配套的治理策略，已经由维护政治秩序的减压阀变为侵蚀政权合法性的潜在威胁。其维护中国政治信任的层级性的效用不断递减，而长久以来在基层治理中所采取的一些政策选择，已经导致少数基层干部萌生对一些上级政府部门的离心倾向。基层国家工作人员与上级政府尤其是高层执政者之间开始生出一条心理断裂带，这将对未来的中国政治产生重大影响，必须高度重视。

治理环境的变迁

中国特殊的管治结构和治理策略是建立在特定的治理环境基础上的，离开一定的环境，这些制度和策略就会失效甚至产生负面作用。与20世纪后期相比，当前中国国家治理的大环境发生了两个方面的重要变化：

第一，民众权利意识的提升与社会冲突原因的变化。经过几十年的改革开放，中国民众的权利意识不断提升。上个世纪的民众抗争是“依法抗争”，即在国家法律政策规定的框架内，要求按照国家规范文件的规定办事。但是当前中国民众的抗争已经不再是只要符合国家的法律政策就接受，而是有意识地面对政府争取和保护自己的权益。

上个世纪90年代，民众的抗争基本属于基于具体利益的权益性抗争，随着权利意识的提升，中国民众的抗争出现了向政治性权利抗争转化的趋势。身处底层的群众开始从制度的层面思考自己不利处境的原因，进而对一些并没有直接损害自身利益的社会不公现象产生对抗的情绪。这种情况日积月累，逐渐在中国民众的社会行为模式中衍生出一种“抽象愤怒”[1]。抽象愤怒的产生既是民众权利意识提升的反映，也深刻地影响着当前中国民众与政府之间的冲突模式。虽然当前中国民众与政府的冲突主要还是围绕着具体的利益矛盾，但是冲突的原因开始有泛化的趋势，即针对一个具体的事件来发泄对政府的多种不满情绪，符号化抗争开始出现。所谓符号化抗争，是指抗争的直接原因或口号只是具有正当性的符号，或者说是民众将实现社会公平正义等抽象要求具体化的一个符号，其背后深层次的不满针对的是社会体制。

第二，信访的异化，进一步消减了政治信任的层级性。中央政府设置信访制度的初衷之一是作为传递基层信息的有效渠道，并借此监督基层代理人的行为。但是由于信访制度的内在缺陷，访民奔波多年，辗转于各级国家机关之间，依旧无法解决其问题，导致原本对高层政府机关高度的政治信任因进京上访而严重流失。

信访制度削弱民众政治信任的另一个重要原因是部分地方政府贿赂中央信访机关，俗称为“销号”，即地方政府在维稳的高压之下，不得已采取花钱收买中央信访机关工作人员，让其拒绝登记本地访民或将已经登记在案的记录抹掉。腐蚀信访机关带来的消极影响远超过一般的机关腐败问题，由于中国特殊的政治文化传统，信访制度一直被老百姓看作是“上达天听”的唯一渠道，如果他们发现连信访部门都被拉拢腐蚀而拒绝倾听他们的疾苦，就可能把对个别干部的失望转化成对体制的失望。近年来中国民众对部分中央机关和地方政府政治信任的层级性不断弱化，是当前执政者在进行政策调整时不得不考虑的因素。

上下分治体制的治理困境

中国上下分治的治理体制在有助于分散执政风险的同时，也隐含着一系列内在的固有矛盾，随着治理环境的变化，这些弊端逐渐凸显。

第一，基层政权治民权的不完整。曹正汉指出，中国的管治结构是“上下分治的治理体制”，即中央掌握治官权，中央政府选拔地方官并负责制定大政方针，地方掌握治民权。虽然他认为这种权力配置的上下划分不是绝对的，但是作为基层政权的县市级政府掌握着包括向民众征集资源等一系列核心的治民权，因此享有治理一方的基本完整的行政权能。[2]但实际上基层政府的治民权是不完整的，这种不完整不是细枝末节层次上的，而是财政、人事等一系列核心权能的缺失。

首先从最重要的征集资源的权力来看。当前分税制的体制给地方政府留下的税源十分有限，这就导致地方政府能够向本地征集的财政资源受到很大限制。除了税收之外，开发利用土地、矿产等实物资源，也是政府的一笔巨大收入。但是按照我国法律规定，城镇及其周边土地属于国家所有，山林、矿产、湖泊、河流等资源也属于国家所有，地方政府没有独立的开发利用这些资源的权力，往往需要等中央的审批划拨。

其次是从人事权来看，基层政权缺乏独立自主选拔任用干部的权力。我国实施的是下管一级的干部管理体制，地方的主要领导人都是上一级党组织和政府选派的。地方公务员考试的规则和各个单位的编制都是由省级政府制定的，真正用人的县区级和乡镇政府是没有权力决定招录多少工作人员和制定招录标准的。

总之，由于重要资源的利益分割权和人事等决策权实际掌握在高层级的政府部门手中，基层在用人治事等方面只能被动接受。许多不符合地方发展实际甚至是有悖民情的政策，基层干部也只能被动执行。

第二，外强中干的治官权，激励与监督的双向不足。不仅基层政府掌握的治民权是不完整的，高层级政府手中掌握的治官权也是外强中干的。所谓外强中干，是指上级政府表面上牢牢掌握着任免地方主要官员的权力，但实际上对基层官员的管控的效率很低。

首先是当前的干部体制缺乏有效的激励机制。我国的干部管理体制实行的是按照职务而不是职位定待遇的原则，基层干部的待遇与其工作付出不成正比。越是级别高的干部享受到的待遇越高，越是基层的干部享受到的待遇就越低，但越是基层工作任务越是繁重，这样的局面毫无疑问是有失公平的。

当前我国干部管理体制中对基层政治影响很大的另一个安排，是所谓的“空降干部”，即上级政府选派人到下级单位来任领导职务，而不是从本单位原有的干部队伍中提拔选任。对于绝大多数本单位的基层干部来讲，这种空降干部的做法严重挫伤了他们的工作积极性。干部晋升体制具有高度的排斥性，而且数年才能有一次晋升的机会。基层干部常抱怨“上面空降一个下来，就压住下面一批人”，如果连续空降几个，那么下面这批人基本上就到了年龄限制，一辈子也提拔不起来了。

除了激励不足之外，当前的干部管理体制也无法实现对基层干部持续有效的监督。在当前中国的压力体制中，高层政府对基层代理人的控制主要依靠施压，在信息严重不对称的情况下，基层干部对这种压力的普遍反应就是数字造假和掩盖矛盾。官员为了升迁而制造虚假政绩，“数字出干部，干部造数字”已经成为学界和实务界公认的弊病。既然正常的监督与考核机制失灵，那么用人上的腐败几乎无可避免，裙带关系的盛行成为最为基层干部痛恨的体制痼疾，实干的人无法获得公正的待遇，进一步挫伤了基层干部的积极性，使基层政治生态陷入恶性循环。

第三，各级政府内部关系上的权、责、利失衡。我国各级政府内部关系的基本格局，就是财政权上收的同时各项事权下沉，呈现严重不平衡的状态。这样就导致一个奇怪的现象，即任务少的高层级政府部门资源多，真正任务繁重的基层的政府和部门往往资源紧张。

基层国家工作人员在整个干部体制和社会利益格局中也处于不利的位置。从总体上看，当前我国基层国家工作人员的待遇是与其付出不成正比的。谈到基层国家工作人员的待遇，就必然牵涉两个常见的概念，既“灰色收入”和“既得利益团体”。实际上，不是所有的国家工作人员都能享受体制分肥的好处，即便是干部队伍，也是根据级别和职务的不同，能掌握使用的社会资源差别很大。基层工作人员实际上在体制分肥中获利很少，但却承担了体制中越来越多的压力。现在社会上甚至出现了将一些“清水衙门”的普通公务员划归为“新弱势群体”的说法，其背后折射出的正是绝大多数普通基层国家工作人员的不利处境。

基层治理中的政策选择

为了在转型期冲突多发的环境下维护政治秩序的稳定，我国在基层治理中作了两个政策选择：一是利用官方媒体强化政治信任的层级性，维护政治体制总体上的权威；二是在信访和维稳上对基层政权施压，以和谐话语束缚其治理手段。

第一，不利基层的舆论引导。在中国农村治理形势严峻的时代，城市居民虽然不能直接感受到乡村社会沉重的负担，但却经常感慨“鱼肉百姓的乡镇干部”。这主要是由于电视、报纸等新闻媒介不断地向全社会传达这样一种信息：即国家的政策是爱民如子的，但是基层这些干部搜刮民脂民膏，才搞得农民负担沉重。甚至是属于艺术形式的电视剧、电影和相声小品等作品，也都有意无意地塑造基层干部尤其是乡镇干部“恶劣”的形象。

回顾上个世纪90年代农村治理环境恶化的问题，学界已经有了基本定论，其根本原因在于不平衡的现代化发展模式造成的长期以来的城乡关系失衡，直接原因是基层政权体制的缺陷和国家政策的失误，归咎于乡镇干部的道德缺陷是缺乏说服力的。但上级政府为了维护在农民心中的形象，只能利用官方媒体进行保护性的舆论引导。

在今天新一轮社会抗争此起彼伏的治理形势下，我国的国家治理依旧沿用了这种舆论策略来强化政治信任的层级性。在近年来类似于“唐福珍事件”等一系列因征地和拆迁引发的恶性事件的报道中，媒体谴责的都是基层工作人员如何藐视人民的生命财产安全。关于基层政府兴建豪华办公楼、斥巨资搞形象工程的报道屡见不鲜，但却很少有质疑国家部委不合理的政策和显示公平的立法的报道。这些对基层政府有针对性的报道以及不深究背后体制原因而一味归咎于基层干部道德缺陷的评论，都在有意无意地引导着民众对高层和基层政府的判读，将很多“问题在上级”的矛盾说成是“天高皇帝远”的结果。

第二，在信访和维稳问题上的无原则施压。长久以来，在维稳和信访问题上采取的都是一票否决的硬性指标，并不具体分析来访的案件是否具有法律和政策上的正当性，也不问基层政府是否真具有相应的解决问题的职权。理性者其实也很清楚，这些上访者未必个个有理，很多问题莫说是基层政府，世界上任何一个政府也没法解决。但是，由于我国政权的合法性建立在群众拥护的基础上，各级干部关心群众疾苦具有不言自明的正当性。如果中央对普通群众的控诉置之不理，不加强对基层干部的监控管制，势必影响党在群众心目中的形象。于是，高层政府便频频下令，要求基层政府重视民众上访，并采取“谁主管、谁负责，归口办理，属地管理，及时就地解决问题”的原则，将信访的压力转移给基层。高层要求基层政权重视民众的呼声，访民便取得了道义上的正当性，任何不为访民解决问题的原因都可以归结为基层干部不作为。这样的政策选择也进一步加大了原本就复杂棘手的基层维稳工作的难度，导致基层国家工作人员陷入“腹背受敌”、“两边受气”的无奈境地。

体制缺陷与政策失误下的治理失范

政治体制的缺陷和治理政策的失误，导致我国的基层治理出现一系列问题，主要表现在以下两个方面：

第一，基层干部政治忠诚的缺失。面对上级政府的高压，身处权责关系严重失衡的体制，许多基层干部逐渐滋生出对上级政府政权的不满，削弱了基层干部的政治忠诚。在过去几十年的发展中，正是基层干部为政府从农村汲取了大量资源，为国家的现代化做出了巨大贡献。一些基层干部迫于征缴税费的压力，不得不先行垫付农业税费。随着农业税的取消，许多人甚至为此负债累累，成为体制的牺牲品。在这样的情况下，他们又发现自己履行职责的结果，是落个“贪官污吏”的骂名。很多基层干部由此心灰意冷，对体制的离心倾向在内心潜伏下来。

在政治忠诚缺失的作用下，基层官员的行为必然出现严重的狭隘与自利倾向。现在基层干部对上级离心疏远的一个最普遍的表现，就是多一事不如少一事的治事态度。基层干部普遍的看法是，在当前异化的维稳体制之下，干事业的干部容易出事，反倒是什么也不做能保得平安。在干部管理体制日趋收紧的情况下，胡作非为的可能性降低，但是无所作为的消极抵抗却是当前的监督体制无可奈何的，其对整个国家能力的损害也更具有隐蔽性。

第二， 基层政权权威的削弱。权威是一级政府协调社会关系、化解社会矛盾、应对社会风险等管理行为的必备基础，是实现国家有效治理的前提之一。当前我国各级政府尤其是基层政府的权威不断降低已经是公认的事实。由于长期以来对基层政权和干部负面形象的构建，加上一些基层干部消极的治事态度，导致基层政权在社会中的权威不断丧失。道德因素在中国政权的合法性和政府权威中占有重要地位，郑永年指出：在中国，道德是政权的基石，人民视在基层主政的官员为父母官，对他们的敬重和服从很大一部分来自于道德。[3]当基层干部的形象一再被抹黑的时候，基层政权的权威自然就会随之严重下降。

近几年意识形态对和谐话语的强调，限制了基层政权能够采取的治理手段，“闹”和“缠”已经成为老百姓与政府打交道时的常用方式。老百姓知道基层政府怕出事，不敢轻易采取强制手段，因此不管自己的要求是否合理合法一律敢于跟政府闹。基层政权面对许多无理取闹者不仅不敢依照法规严加惩处，而且有可能做出有违法律和政策原则的妥协。这种现状伤害的不仅仅是公共利益的物质层面，而且从深层次上破坏社会基本秩序和国家法律权威，反过来进一步削弱了基层政府的权威，使基层治理陷入恶性循环。当前我国基层政权权威弱化的一个普遍反映是政令贯彻的不畅，与政府讨价还价已经成为百姓的习惯。国家权威最基本的表现是令行禁止，即国家的法律、政策等规则必须得到有效地遵守，国家政令具有严肃性，非经正当程序其效力不得抗拒。即便在高度民主化的国家，也是在规则制定的过程中相关各方利益主体讨价还价，一旦规则方案上升为国家的法律或者政令，则立即具有了不可抗拒的效力。但是当前中国基层政府想要贯彻执行政令，完全按照法律文本和政策规定办事几乎不可能，各种变通措施和技术策略皆不可避免，也使得国家的权威大打折扣。

当前基层政权权威削弱的一个最典型的表现便是信访治理中“谋利型上访”[4]的凸显，以上访来要挟基层政府满足个人的不正当要求。当一个国家政权机关居然陷入被人要挟甚至牵着鼻子走的境地，面对个别“上访油子”的步步紧逼，不得不一再后退，牺牲国家政策和法律的严肃性满足其要求。政府其权威何在？国家法律和政策的尊严又何存呢？要重建基层政府的权威，从长远来看一系列的体制弊端必须突破，但当务之急是改变不利于基层政权的舆论引导，重塑基层国家工作人员在民众心目中的形象。同时要转变“稳定压倒一切”的刚性维稳思维，讲和谐不是和稀泥，不能以牺牲法律和政策的严肃性为代价换取老百姓的不争不闹。在执法的过程中，要让民众切身感受到国家权威的严肃性，法令不是可以讨价还价的，这样的政策选择才符合社会良性治理的需要。

基层不稳，地动山摇，基层政权的权威是国家权威的根系，基层国家工作人员是国家治理的基石。通过上文分析可见，基层国家工作人员与中央执政者之间在政治心理上已经生成一条隐性的断裂带，建构基层代理人的负面形象以维护上级政府形象的做法无疑是饮鸩止渴。同时，徒法不足以自行，技术治理的有效性也是有限度的，意识形态的忠诚不可小视。我们必须高度重视基层国家工作人员与上级政府尤其是高层执政者之间的隐性断裂，及时采取改革措施以有效化解。

参考文献：

[1] 于建嵘. 有一种“抽象愤怒”. 南风窗，2009（18）.

[2] 曹正汉. 中国上下分治的治理体制及其稳定机制. 社会学研究，2011（1）.

[3] 郑永年. 基层社会的政治生态令人忧虑. 同舟共进，2009（7）.

[4] 田先红. 治理基层中国：桥镇信仿博弈的叙事，1995～2009. 北京：社会科学文献出版社，2012.

编辑 杜运泉