非税管理权配置的理论依据与基本原则

非税收入是税收收入的对称，是我国政府财政收入的重要组成部分，对经济社会发展具有十分重要的影响。但是，我国非税管理体制尚未理顺，各部门单位权限划分不清，盲目立项、乱收乱罚、监督乏力等问题严重，其根本原因就在于我国非税管理权未能进行科学的定位和有效配置。本文主要探讨非税管理权配置的理论依据与基本原则，以期为我国非税管理权进行有效配置提供相应的指引。

【关键词】非税收入；非税管理权；配置

【中图分类号】F810.43 【文献标识码】 【文章编号】1004—518x（2012）08—0241—05

非税收入是指除税收以外由各级政府、国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或通过提供特定公共服务、准公共服务，取得并用于满足社会公共需要或准公共需要的财政资金。非税收入是政府财政收入的重要组成部分，包括行政事业性收费、政府性基金、罚没收入、彩票公益金、国有资产（资源）有偿使用收入、国有资本经营收益、主管部门集中收入、以政府名义接受的捐赠及财政资金产生的利息收入等，不包括政府公债收入、社会保障基金和住房公积金。非税收入概念的提出及相关政策措施的实施，改变了过去预算外资金的管理模式，是我国推进财政管理体制改革的重大创新，对于深化财政管理思想，构建科学、高效的公共财政体制，提高财政管理水平具有巨大的促进作用。我国自1994年分税制财政体制改革以来，非税收入发展迅速，已成为促进经济社会发展的重要财力，有的地方甚至达到或超过了税收收入。但是，在我国非税发展过程中，许多地方存在着项目繁多、乱收乱罚、规模过大、结构失衡等问题，企业和社会负担过重，严重损害了党和政府形象，也不利于经济社会的稳定和持续发展。造成上述问题的根本原因，就在于我国非税管理体制尚未理顺，各级政府机关的非税管理权未能进行科学的定位和有效配置。

一、非税管理权的定位和含义

首先，从权力内容来看，非税管理权是政府财政收入权的组成部分，这是其基本的定位。财政收入权是政府取得和管理财政收入的相关权限，包括税收管理权和非税管理权。一般来说，税收管理权仅指税收收入取得方面的权限，不包括税收收入的使用或支出权，该部分权限属于预算权的内容。同样，非税管理权，也仅指与政府取得和管理非税收入相关的权限，不包括非税收入的使用权。关于非税收入的使用及其相关权限，应从财政支出角度单独加以考察和规定。需要注意的是，非税收人是政府提供特定公共物品或准公共物品的资金来源，其所取得收入的性质和用途在许多情况下具有事先规定性，如行政事业性收费、政府性基金等。因此，非税收入的取得与其使用往往具有密切联系，致使许多人在考虑非税管理权时，将非税收入的取得权与使用权也联系在一起，认为非税管理权中应包括这两方面的内容。笔者认为，根据综合财政预算及非税收支两条线的管理原则，为强化非税管理的规范化、科学化，在非税管理及其权限设定上应将非税收入的收缴与使用完全分开，从而使非税收缴部门单位和管理机构放下包袱，集中精力提高业务水平，简化和理顺各种利益关系。为此，应将非税使用权排除在非税管理权的内容之外。

其次，从权力分配来看，非税管理权是一种执行权（或行政权），应与非税立法权、司法权分立。根据财政法定主义要求，非税管理必须依法办事。有法可依是非税管理的前提条件。制定非税相关的法律法规，属于中央及地方有关国家机关的权限，并且该权限应当与执行非税法律法规即非税管理部门的权限分开。同时，非税管理过程中相关主体的违法犯罪行为应交由专门的司法机关处理，以保障非税法律法规的正确实施。这是一种较为成熟的分权治理模式，也是我国当前的法治现实，非税事务没有必要打破它并重新分配或组合相关的权力。国内一些学者不时将非税管理权以各种形式泛化，以至将非税立法权甚至非税司法权一并纳入非税管理权的做法，在理论与实践上均是有问题的。其重要原因之一是，权限的划分总是与相应的权力主体相对应，权限划分不当，必然形成权限配置失当，从而引起权力运行中的种种问题。事实上，我国非税管理实践中巧立名目、乱收乱罚等许多问题，正是非税权限分配与行使不当所致。

总之，非税管理权作为一种财政收入权、执行权，是指政府取得和管理非税收入相关的各种权力。这些权力可进一步划分为立项权、标准确定权、解释权、收缴权、调整权、减免权、检查权、审计权、监察权等。理解这一概念时我们应注意三点：一是非税立项权包括立法机关的立项权与管理机关的立项权，前者是立法机关的固有权力，后者来源于立法机关的法律授权。换言之，非税管理权中的立项权并不包括立法机关的立项权，它仅是法律对政府及其相关部门依法设立非税项目的授权，如无法律明确授权或立项法律依据，任何政府部门和单位均不得设立非税项目。二是依法适当取得非税收入是非税管理的中心内容，因此非税收缴权是非税管理权的核心，其他各项权限都或多或少与非税收缴权相关，在其前后左右发挥相应的作用。三是监督权是非税管理权的重要内容，但仅限于执行权范围之内，本质上属于行政监督权，包括非税管理机关对非税缴款义务人、代收部门单位的监督权（如检查权等）和监察、审计机关等对非税管理机关、代收部门单位的监督权（如监察权、审计权等）。立法机关、司法机关与社会公众等对非税管理的外部监督权，是非税监督体系的重要内容，但并不是非税管理权的组成部分。

从理论上看，税收收入是政府收入的主要来源，一般为80%以上，非税收入是政府收入的必要补充，一般不超过20%，但随着政府级次的降低，非税收入所占比重逐步提高。从各国经验数据来看，非税收人在中央财政收入中的比重一般为10%以下，在省级或州政府财政收入中的比重在20%以下，在县（市）级政府财政收入中占30%以下。我国财税体制及历史原因所造成的地方非税收入比重过高，严重冲击着税收的主体地位，必须对收费、基金、罚没收入等各项非税项目进行清理整顿，以使其回归合理地位，严格限定在提供准公共物品及正当行政管理需要等范围之内，发挥其应有而恰当的作用。从我国国情来看，中央与地方政府非税收入所占比重应分别控制在10%与20%左右，同时应对非税管理权进行合理配置与规范。

二、非税管理权配置的理论依据

非税管理权作为一项重要的财权，应与税收管理权一样在中央与地方各级政府之间进行科学的划分与合理配置，以理顺非税管理职权，规范非税管理行为。这种划分与配置应遵守非税管理的内在规律与理论逻辑，主要包括以下三个方面：

（一）政府职责、事权与财权的递推关联机制

1.政府职责是非税管理权的理论起点和最终目的

现代财政学认为，市场失灵导致公共物品不能供给或供给不足，需要政府组织财力来提供，以满足社会需要。所谓公共物品是指消费上具有非竞争性和非排他性的产品和服务。根据其性质不同，又分为纯公共物品和准公共物品。纯公共物品是指具有完全的非竞争性和非排他性的产品和服务，如国防、国家行政管理等；准公共物品是指不完全具有非竞争性和非排他性，但社会成员普遍所需要的产品和服务，如教育、交通、社会福利等。这些公共物品是用来满足社会成员的公共需要的，其受益范围具有一定的区域性，有些为全国性的，如国防、外交等，有些属于地域性的，如城市建设、社区管理等。政府提供公共物品以满足社会需要的职责应当与其政权管辖范围相一致，以确保该职责履行的合理性、可行性和效率。因此，公共物品的区域性特征决定了其应当分别由中央政府和地方政府来提供。为此，需要将政府职责在中央与地方之间进行划分，确定中央与地方政府职责，它们是政府非税管理权的出发点，也是最终目的。

2.政府职责的实现需要政府事权来保障

政府为履行其提供公共物品和服务的职责，必须具有从事相关事业的权力，即必须有相应的事权，如有权建设军队、训练警察、招聘公务员、建设机场、修桥铺路、举办市政工程、开展文化体育事业等，这些事权是政府履行其职责的保障。并且，政府职责与其事权应当对应，所有的职责都应当有相应配套的事权。因此，中央政府与地方政府承担的职责不同，其应拥有的事权也应不同。可见，政府职责决定政府事权。也就是说，政府职责的种类、大小，决定了政府事权的种类、大小。并且，政府事权应当由行政法、财政法等相关法律作出规定。我国目前的问题主要是中央与地方政府的职责划分不清，导致了中央与地方政府的事权难以划分清楚。同时，政府履行相关职责需要什么事权、其权力的边界在哪里、制约机制如何建立等，也是亟待解决的问题。

3.政府事权的实现需要政府财权来保障

政府行使事权需要相应的财权作保证，没有财权则事权将会落空。常言道，巧妇难为无米之炊，有多大的财权办多大的事。人们常说，财权应当与事权相适应，但财权并不决定事权，而是决定事权可能的实现程度，构成对事权的保障或限制。

政府财权包括财政收入权和财政支出权两个方面。税收与非税管理权均属于财政收入权的组成部分，是政府取得财政收入的重要根据。财政支出权主要体现为预算支出权，即将有关财政支出通过预算来安排，同时相关预算主体享有执行预算、从事相关工作或事业的权力和权利。财政收支及预算的制定与执行即为政府财权运行的基本形式，它能保障政府事权得以实现。

（二）政府财权、财力与非税管理权的递推关联机制

财权分为财政收入权与财政支出权，财力一般指财政收入的数量与结构。财政收入权的目的主要是形成实现事权所需要的财力，而财力则是财政支出权的基础和保障，并通过它进一步保障事权及政府职责的实现。可见，财力与财权密切相关，它来源于财政收入权，又服务于财政支出权。换言之，财权（收入权）是财力的前提，财力是财权（支出权）的保障。因此，为了通过财权（收入权）形成财力，就必须将其进行适当划分并配置给相关的职能部门和单位。为此，我们应将其区分为税收管理权和非税管理权，并通过它们形成的财力来保障财权（支出权）以及事权的实现。从非税管理权的相关系列来看，财权（支出权）、财力与非税管理权的关系构成一种递推的关联关系，即政府财权（支出权）→政府财力→非税管理权（收入权）。这一关联机制与前述政府职责→政府事权→政府财权的关联关系对接，构一个政府职责→政府事权→政府财权（支出权）→政府财力→非税管理权（收入权）的完整关联机制，在这一关联机制中前一项对后一项形成需求，后一项对前一项进行保障，并最终保障政府职责的实现。在这里，政府职责是一切相关权力的出发点和目的，政府职责与事权、财权等权力之间的关联与保障机制，是进行非税管理权划分与配置的基点与根本理论依据。

上述关联机制中强调相关职责、权力与财力之间的匹配或对应，无论对中央还是地方政府莫不如此。但是，根据综合财政预算及收支两条线管理原则的要求，这里的关联对应属于相关职责、权力与财力之间的总体对应，而非职责、权力等进一步分解之后的分散对应。例如，关于财权与事权的对应，应为税收管理权和非税管理权合在一起总体上与财政支出权及事权相对应，而不能将税收与非税分解开来分别对应，更不能对其进一步分解并进一步分别对应。

（三）宏观调控机制

在现代市场经济中，市场机制对社会资源配置和经济运行发挥着基础性作用。近年来各国经济发展的事实证明，宏观调控对保障国民经济健康稳定发展具有十分重要的促进作用，也日益受到各国政府、社会与学界的高度重视。在我国经济法学界，宏观调控被认为是国家管理经济的一种新型职能，行使宏观调控职能的国家机关被称为宏观调控机关，它们由法律所赋予的对国民经济总体进行调节与控制的权力被称为宏观调控权。一般来说，国家进行宏观调控主要运用计划、财税、金融等政策工具，运用这些手段进行调控的权力被相应称为计划调控权、财税调控权、金融调控权等。政府的非税管理权属于财税权的一个重要组成部分，能够与税收管理权等其他财税权一起用于对国家经济总量、结构及运行进行调节与控制，是国家宏观调控机制的重要一环。

政府非税收入与民生紧密相关，为了充分有效发挥非税管理权的宏观调控作用，非税管理权的划分与配置应当考虑国家宏观调控的需要。为此，在非税管理权的划分与配置中应为宏观调控预留空间，并使之成为国家财税宏观调控的重要抓手。宏观调控权力一般应授予中央级国家机关才能较好地发挥作用，这就决定了在非税管理权划分与配置时，应将非税管理的立项权、标准确定权、减免权等重要权力集中于国务院、财政部、发改委等中央级国家机关，而非税收缴权、检查权等具体权力应在中央与地方政府机关之间进行适当分配。此外，地方之间的地理位置、经济发展水平、资源状况等各种差异也是划分和配置非税管理权时应考虑的重要因素，并在一定程度上体现在宏观调控之中。

综上，在非税管理权划分与配置时，应以政府职责、事权、财权（支出权）、财力、非税管理权之间的关联匹配机制和宏观调控机制作为基本的理论依据。这其中，满足政府职责的需要既是非税管理权划分与配置的出发点，也是其最终目的。同时，还有一个需要关注的重要问题，即相关权力中的权力能力与行为能力的联系与差异，应使两者尽量达成一致，以实现非税管理权配置的预定目标。

需要说明的是，许多学者在分析非税或税收管理权的形成依据时，并未遵守上述层层递进的逻辑，而是将政府的事权或职责直接与非税或税收管理权相联系，认为“地方事权的大小决定地方政府税收的管理权限”、“中央政府和地方政府税收的管理权限的划分和设立。要以确定中央政府和地方政府事权为基础”，或者“地方政府提供的公共产品和服务的数量及质量，构成设立地方税收管理权限的依据”等。这种跳跃式的分析思路，容易导致脱节，难以实现精准到位的税收或非税管理权配置。

三、非税管理权配置的基本原则

非税管理权配置是非税管理体制中的核心问题，其配置是否得当，体系是否完整，将直接影响政府非税收入的收缴管理与规范。就全国来说，中央与地方政府的非税管理权构成一个完整的有机体系。该体系的设计与非税管理权的具体配置，不仅要遵守非税管理权配置的理论要求及注意事项，还应遵守如下几个基本原则：

（一）受益公平原则

政府非税收入主要为准公共服务提供资金来源，应根据准公共服务的受益范围相应确定其管理权限和进行权力配置，此为非税管理权配置的受益原则。一般而言，凡全国性受益的准公共服务，其非税收入的收缴管理权就应当归中央；而受益范围如果在某区域，则其非税管理权就应当分配给地方。另一方面，非税管理权与税收管理权之间也有个合理分配的问题，应遵循公平原则。即公共物品的受益如能区分主要受益者与次要受益者，则应赋予非税管理权；难以区分主次受益者的，则应赋予税收管理权，以保证相应的财政负担在各主体之间的公平分配。此为非税管理权配置的公平原则。这一原则再次说明，进行非税管理权配置必须以政府职责为中心，在各种财权的统一安排中对非税管理权进行定位和配置。

（二）适度分权原则

适度分权包括两方面的内容。一方面，非税管理权应适当集中于中央。这是因为中央政府往往是国家意志的转达者或执行者，拥有无可比拟的权力，通过其对非税收入进行管理，可有效降低非税收入的收缴成本，并且还可提高收缴效率。显然，中央政府是强有力的组织，可确保非税收缴管理活动的有序进行。另一方面，我国人口众多、地域辽阔，不同地区经济社会发展情况存在着很大差异，为促进各地科学安排经济社会事业发展，在非税管理权配置上应适当分权，实行分级分类管理，以强化非税管理的针对性，充分调动地方的积极性和创造性。

（三）宏观调控原则

非税的设立、收缴、免减、缓收、停收、标准及范围调整等措施对经济社会活动具有重要的调控作用。例如，近几年为减轻全球金融危机的冲击，降低企业和社会负担，国家先后多次取消几百项行政事业性收费项目，有力地促进了经济社会的稳定和发展。因此，非税管理权的重要权力应集中于中央，以便于宏观调控。但是，对具有地方特色、不具有全局性影响的非税管理权应赋予地方。另外，一些地方非税管理权可置于中央的严格监督之下，如赋予中央政府审查权、备案权、否决权、纠正权等。当然，中央还可以发布非税调控指导意见，供地方政府参考。这些权力或措施，也是非税宏观调控的一种间接体现。

（四）经济效率原则

非税收入是国家参与国民收入分配的一种方式，其管理权在中央与地方之间的配置状况，将影响相关的经济社会生活，从而影响经济社会资源的分布和流动，进而影响资源的配置效率。同时，非税管理权的配置，特别是收缴管理权配置，会直接影响非税收缴管理的成本和效率。例如，收缴管理权集中于财政部门是较有效率的安排，而分散赋予不同国家机关或部门则收缴与管理（特别是监督）的成本可能较高。因此，非税管理权的配置应有利于经济资源的有效配置以及非税的收缴管理效率。这是一个辩证统一的过程，并非越集中越好，也非越分散越好，只有适度才好。然而，何为适度应具体分析，需因地、因事、因时制宜，确保其科学性和有效性。

（五）依据财权原则

根据前述非税管理权配置的理论，各级政府的非税管理权起源于政府职责，然后通过政府职责决定政府事权、政府事权决定政府财权、政府财权决定非税管理权的传导机制，最终决定了非税管理权的具体配置。在这一过程中，前面各因素都对后面相关因素构成直接或间接的影响。尽管如此，为了保障政府各项权力的实现，应尽可能根据前项权力实现的需要来构建或配置后项权力，只要在每一个环节尽可能做得完美，就能最大限度地保障政府职责的实现，即满足社会公共需要，因此，在进行非税管理权配置时，我们应主要考虑实现政府财权的直接需要，坚持依据财权原则。此外应注意的是，非税管理权的配置与实现财权的需要应相适应，既不能过小，也不能过大，否则将造成公共物品供给不足或社会资源浪费。

【责任编辑：陈保林】