新世纪前十年中国外交布局的转型和升级

【内容提要】新世纪前十年中国外交布局的丰富和完善，体现了中国外交正加速转型升级。其中，以新型伙伴关系思维来构筑新时期大国关系的战略互信和均衡发展，以“共担、共享、共赢”的新思维带动与发展中国家的共同发展，体现了外交布局中的思维创新；增强主动性，推进新周边秩序建设的两大升级，通过新型互利共赢战略提高与发展中世界的合作能力，体现了外交布局中的能力提升；确立结合中国利益与国际期待的国际体系的身份和责任，把建设性贡献日益作为中国与外部世界互动的主要内容，则反映了中国外交视野的不断拓展。

【关键词】外交布局 新型外交思维 新型外交能力 新型外交视野

【作者简介】上海国际问题研究院副院长、研究员

【中图分类法】D82

【文献标识码】A

【文章编号】1006-1568-（2012）06-0001-13

中国外交部部长杨洁篪2012年10月在《求是》杂志上撰文回顾十年来中国外交工作成就时指出：“我国总体外交布局不断丰富完善，形成国别、区域和各领域外交工作相辅相成，相互促进，双多边结合、政经文互动的外交架构，全方位推进了我国的外交工作。” 笔者以为，这种各地域和各领域外交全面拓展、交相辉映的全方位外交布局的内涵是，努力构建起以“合作”为主轴的总体动态平衡的新型大国关系框架，不断推进以“睦邻”战略升级为动力和以利益共同体为目标的新周边秩序建设，突出以“共享”为基调并基本实现了同发展中国家的互利共赢发展，强化以“共治”为核心和兼顾“责、权、利”的全球合作治理的新态势。其实质折射出新世纪以来中国外交在思维方式、能力建设以及视野拓展等三方面正加速转型升级，为我们把握下一个十年中国外交布局的发展提供了方向。

一、倡导新型外交思维

突破传统外交思维窠臼，努力塑造新型外交是本世纪前十年中国外交转型升级的重要驱动力量。作为新型外交思维核心的中国特色和平发展战略思想，一个重要创新就是着眼于人类正走向全球化时代和多极化世界的大趋势，力争突破既有国际关系理论视野和传统大国崛起思维模式。 落实到中国外交布局，其创新思维主要体现在以下两个方面：

（一）以新型伙伴关系思维来构筑新时期大国关系的战略互信和均衡发展。中国外交历来把大国关系置于整个外交棋盘的关键位置。随着冷战的结束和全球化的持续发展，中国大国外交的面貌正发生着深刻的转型，正努力构建起以“合作”为主轴的总体动态平衡的新型大国关系框架。大国外交布局的转型背后离不开中国对国际格局和大国关系性质变化的深刻洞察。

首先，拓展大国外交的范畴。中国顺应新兴政治力量的崛起以及国际权力多极化的发展要求，特别是新兴国家呈现群体崛起、梯次跟进，正改变着近500年来以西方为中心的国际力量格局的态势，将中国大国外交的范畴从以传统的西方大国为主向新兴大国拓展。在此基础上，中国进一步倡导构筑传统大国、新兴大国、地区强国在内的包容性大国伙伴网络，呼吁“同发达和发展中国家一道，在公认的国际法准则和多边决策基础上，共同迎接当今世界的机遇和挑战”。 中国既不推崇所谓 “G2”（两国集团）， 更反对以“拉帮结派”“挑拨离间”的“冷战思维”来强化排他性甚至对抗性的军事同盟体系， 强调在安全领域中“以民主、包容、合作、共赢的精神实现共同安全，做到一国内部的事情一国自主办、大家共同的事情大家商量办，坚定不移奉行多边主义和国际合作，推进国际关系民主化”。 这些论述和主张，突出地反映了中国政府积极运筹，形成全方位的动态平衡的大国外交网络的新思维，把大国外交的重点放在推进更加公平、合理、有效的全球治理框架。

其次，深化对大国外交内涵的理解。相对于历史上常见的以战略对抗甚至军事冲突为重要特征的大国关系，“竞合关系”（competitive cooperation） 逐渐成为当前大国之间，尤其是传统和新兴大国之间互动的主轴。表象上，“竞合关系”表现为竞争与合作复杂交织、彼此博弈、相互影响，在竞争中合作、在合作中竞争，有合作但受竞争影响，有竞争但受合作的制约。 实质上，“竞合关系”预示着大国关系性质的历史性变化可能正在形成，即大国在处理相互关系时，正逐渐减少对武力、暴力、强力甚至战争的依赖，更多地通过经济、制度、观念和发展模式的竞争来获取相对优势，同时主要通过战略对话和政策协调来管控分歧甚至是冲突，并在面临共同的安全挑战和威胁时加强合作。 尽管“竞合关系”绝不意味着大国之间没有冲突，包括在安全领域中仍存在不同程度的安全困境甚至严重的战略互疑，特别是因历史遗留下来的领土、领海争端仍是当前敏感的安全问题，大国争夺地缘政治和地缘经济优势远未停歇，意识形态和价值观差异仍是阻碍大国战略互信的主要原因，等等。但总体上，与历史其他阶段相比，当今的大国关系已呈现出更为复杂的“和而不同”，“斗而不破”的态势。

中国认为，当今大国“竞合关系”趋势的背后有着深刻的物质、观念和机制的动因。所谓物质性动力主要包括经济全球化不断加深了全球各国各地区的相互联系和相互依赖，一个全球范围的市场体系使得大国都成为其不可分割的“利益攸关方”，世界已“俨然成了‘地球村’”，“一种利益共同体”，“以武力征服、威胁别人，或以非和平手段谋求发展空间和资源的做法越来越行不通”。 所谓观念动因主要指全球化的发展推动了国际议程的历史性转型。胡锦涛主席在第六十四届联大一般性辩论时的讲话中指出，当今世界需要“用更广阔的视野审视安全”，“安全不是孤立的、零和的、绝对的，没有世界和地区和平稳定，就没有一国安全稳定”。 中国强调任何大国都无法回避这些全球安全威胁的挑战，也难以单独应对，相互加强政策协调，通过集体合作成为各大国应对日益严峻的跨国和全球性挑战的唯一选择。 这一历史趋势又推动了国际社会中合作安全、共同安全、相对安全等新安全观的影响力上升。所谓机制性动力是指相对于冷战或更早的历史时期，如今大国之间的协调机制和规范建设有了长足的发展，除了正式的国际多边协调机构之外，大国之间建立了各种密集的高级别双边战略对话，还通过各种小多边和多边的对话平台增进政策协调和战略沟通。

第三，塑造新型大国关系的方向。在大国外交范畴不断拓展，大国竞合关系日益复杂的历史变迁中探索新型的大国相处之道，成为中国的大国外交转型的关键。在新的历史时期，中国的大国外交将始终面临三个重大问题的考验。一是如何超越传统的大国之间，尤其是最大的新兴大国中国与最大的守成大国美国之间的“零和竞争”和“对抗”的思维窠臼。进入新世纪以来，中国积极提倡在全球化的时代背景以及和平、发展、合作的时代主题下，新兴大国坚持“和平发展道路”，通过与其他守成大国在相互尊重主权和领土完整，相互尊重核心利益和重大关切的基础上携手共建互利共赢的新型伙伴关系。胡锦涛主席在第四轮中美战略与经济对话开幕式上提出“创新思维、相互信任、平等互谅、积极行动、厚植友谊”等五点构想， 体现了中方对于中美新型大国关系的最新思考，也得到美国政府的积极回应。二是如何摆脱狭隘的意识形态外交，特别是冷战思维对大国关系的严重束缚。胡锦涛主席在第六十四届联大一般性辩论时的讲话中指出，国际社会需要“用更宽广的胸襟相互包容”，“不同文明交流借鉴、兼容并蓄”，“使不同文明和发展模式在竞争比较中取长补短、在求同存异中共同发展”， 体现了中国在开放包容的精神中共同发现、创造的新的价值体系，维护世界的和平、繁荣和公正的外交新理念。三是如何防止新全球治理时期大国集体行动的困境和“领导力”的缺失。比如在世界经济治理领域，中国政府积极倡导发挥大国的责任和领导力，强调要“本着对历史、对未来负责的态度，站在维护人类共同利益的高度，发挥同舟共济的精神”，共克时艰，共同构建强劲、均衡及可持续发展的国际经济秩序。 又比如在国际安全治理领域，中国提倡通过“发展求安全”、“平等求安全”、“互信求安全”、“合作求安全”、“创新求安全”等新理念， 共同应对日益复杂严峻的传统和非传统安全挑战。 这些观念都体现出中国政府“同舟共济、相互支持、共同解决”的新型外交思维。

（二）深化与发展中国家的关系定位，以“共担、共享、共赢”的新思维带动与发展中国家的共同发展。巩固发展中国家在中国外交全局中的基础地位是新世纪以来中国外交的既定战略。其中，清醒认识自身的发展阶段和现状，把握并深化中国发展中国家的身份定位方能把握中国开展与发展中国家关系的历史方位。同时，让国际社会，包括发展中国家了解一个真实的中国，理性看待中国的发展成就，面临的困难及挑战，以及国际贡献和实际能力，才能为中国与发展中国家共建互利共赢合作关系营造良好的内外社会心理和舆论环境。

新世纪以来，中国与发展中国家合作取得长足进步的同时，国际舆论，尤其是西方舆论开始不断质疑中国的发展中国家身份。一方面，西方发达国家以经济全球化为背景，刻意凸显我与广大发展中国家的发展差异，夸大利益分化，以所谓中国“经济成就说”、“高新技术说”、“对外援助说”、“国际影响力说”等论点， 在国际上营造中国并非发展中国家的身份的舆论，甚至宣称“中国主导世界不可逆转”。 无论这些论者的初衷如何，这类论点都不同程度地削弱甚至否定了中国的发展中国家身份，冲击着中国与发展中世界长期形成的平等、友好、互助的心理和情感纽带。另一方面，西方国家又刻意凸显发展中国家内部治理不足和缺陷是其发展滞后的根本原因，忽略西方主导的国际体系本身对发展中国家整体发展的结构性、制度性制约。

因此，如何在国际话语权的较量斗争中扭转西方舆论的上述偏见，成为中国巩固与发展中国家关系的重要内容。一方面，中国政府及领导人积极、主动利用各种双边和多边场合，全方位向世界介绍中国的发展现状和努力方向，强调“中国的发展任重道远”，“发展进程中遇到的矛盾和问题，无论规模和难度，在当今世界绝无仅有，在人类历史上也是罕见的”； 强调“中国仍处于社会主义初级阶段，仍然属于发展中国家”，希望世界“认识一个真实的中国”。 中国坚持长期作为发展中国家一员的身份不动摇的基本国策，既符合我国国家发展阶段的基本国情、属性和能力，又有助于界定我国家利益的基本范畴，也有助于国际社会识别并认同中国在国际力量组合中的归属，从而能为我们合理地承担国际事务中的责任和义务确立原则。

另一方面，针对西方舆论对发展中国家治理缺陷的非难，中国强调广大的发展中国家在现有的国际体系中总体处于不利地位，重申“国际社会应加强责任感，认真倾听发展中国家和最不发达国家的呼声与诉求”，强调“没有发展中国家的普遍发展和平等参与，就谈不上世界的共同繁荣，就无法建立公正合理的国际经济新秩序”，“利益共享、责任共担、互利共赢才符合国际社会的共同利益”， 明确了广大发展中国家是推动国际体系朝着更加公正、合理方向变革的生力军，是国际关系民主化的主体性力量，是中国建设性参与国际多边机制和国际体系变革的主要依靠力量。新世纪以来，中国政府及领导人始终强调中国长期作为发展中国家的一员，为广大发展中国家谋取政治、发展和安全利益，符合我国外交的核心价值，指出“中国将一如既往地加强同发展中国家合作，支持广大发展中国家在国际事务中的发言权。中国永远是发展中国家的好伙伴、好兄弟”。

二、提升新型外交能力

胡锦涛主席在2009年7月召开的第十一次驻外使节会议上，强调要不断提高外交工作能力和水平，努力使我国在政治上更有影响力、经济上更有竞争力、形象上更有亲和力、道义上更有感召力，为新时期中国外交能力提出了最新的要求。 新世纪前十年中国外交布局的丰富和完善，尤其是中国周边战略和对发展中国家战略的实施，使得中国对周边和发展中国家关系的物质基础和机制保障得到进一步充实，是外交转型升级能力建设的一个重要体现。

（一）增强主动性，推进新周边秩序建设的两大升级。其一是紧紧扭住“睦邻”战略中的经济合作这一抓手，提升中国和周边关系的制度化水平。作为世界上邻国数目最多、国情差别巨大及相互关系错综复杂的国家，中国政府在新世纪之初把“周边是首要”作为四点战略布局的重要环节，以“与邻为善、以邻为伴”为宗旨，通过构建中国为主要驱动力的区域经济合作框架，为稳固周边战略依托发挥了基础和保障作用。这主要体现在以下两方面：

一方面是构建伙伴化的双边关系网。中国与周边几乎所有邻近国家都建立了双边伙伴关系，并不断增加战略伙伴关系数量。 中国不仅相继成为日、韩、蒙等11个国家以及东盟最大的贸易伙伴和7个周边国家最大的出口市场，而且对周边国家投资迅速增长，是缅甸、柬埔寨、朝鲜、蒙古等国最大外资来源地，并将在东盟国家各建一个经贸合作区，通过集群式投资提高经贸合作水平。中国致力于加强同周边国家在财金、新科技、新能源、节能环保以及发展援助等领域的合作。以金融领域合作为例，2011年中国分别同泰国、巴基斯坦、蒙古签署700亿、100亿、50亿元人民币的双边货币互换协议，中韩双边货币互换规模扩大至3600亿元人民币。到2011年底中国与亚洲国家签署的双边货币互换协议总额达7750亿元人民币。中国工商银行、中国银联等金融机构在老挝、新加坡、巴基斯坦、印度等国设立分支机构、拓展金融业务。 与周边地区建立并充实伙伴化关系，尤其增强相互之间的经贸合作纽带，对推动中国与周边整体关系发挥了“压舱石”功能。

另一方面是提升次区域经济合作机制的整体引领能力。中国努力推动以“10+1”和“10+3”为龙头的经济合作，率先启动中国和东盟的自贸区，拉动了日、韩、澳新、印度与东盟达成自贸区协定。“10+3”机制中的货币金融领域合作成效显著，东盟与中日韩三国实施了清迈倡议并实现多边化，建成1200亿美元的区域外汇储备库和7亿美元的区域信用担保和投资基金，为维护东亚经济金融稳定作出重要贡献。 中国还大力推进与周边互联互通建设，其中，与东南亚国家的互联互通建设将朝着“全方位、深层次、战略性”方向深化， 此举将进一步提升中国在整个此区域经济合作中的枢纽地位。

其二是主动推进“东西两线”地区政治、安全合作战略实施，把握战略主动。在西线，中国以上海合作组织为中心构筑稳定周边的战略依托，探索并走出以“互信、互利、平等、协作”的新安全观为理论基石，从建立边境地区军事互信着手，以综合安全为内容、共同安全为目标、合作安全为手段的“结伴而不结盟”的新型区域合作道路。中国近年来通过深化中俄战略协作伙伴关系，稳妥推进上合组织内部的经贸和人文交流，力争把上合组织建成“和谐和睦家园”、“地区安全稳定的有力保障”、“地区经济发展的推动力量”以及“开展国际交往、扩大国际影响力的有效平台”， 使之发挥中国西线的重要的战略依托功能。

在东线，中国面对地区政治、安全秩序中新旧格局冲撞加剧的新态势，不断增强管控地区热点、塑造地区秩序、提供更多地区公共品等外交能力建设。

新世纪以来中国与亚太地区关系中两大问题日益突出。一方面是由于新时期亚太地区的经济地位和战略地位空前提高，域内中小国家（集团）自主发展的步伐同域内外大国（特别是美国）加快战略重心向亚太调整的步骤重叠。另一方面，中国全面崛起对周边安全产生的“系统性震撼”仍在上升，亚太区域内缺乏包容有效的整体安全架构的问题日益突出，加剧了在亚太地区出现的所谓“经济靠中、安全靠美”的二元格局。此外，日益凸现的复合型安全挑战又进一步增加了地区安全合作与竞争的双重效应。中国政府针对不断发展的周边形势需要，着力于以下五个方面的能力建设：一是继续坚定不移走中国特色的和平发展道路，着力化解在“权势转移”语境下中国全面崛起产生的结构性震感，坚定不移地“争取和平国际环境发展自己，又通过自身发展维护世界和平”，在把握和平发展的战略方向上“保持定力”，“戒骄戒躁”。 二是提升互利共赢、共同发展的经济合作水平，强化战略性经济合作对整体关系的“稳定阀”和“压舱石”功能，真正形成亚太地区经济相互依赖、命运休戚与共的共同体认知。 三是以中美关系为杠杆，推进“中美+X”三边外交。既通过将中美亚太安全磋商纳入中国在亚太的战略布局，以中美合作来带动中国与其他国家（集团）的合作关系，又积极推动以“中美+X”为先导的三边外交，形成中美邻之间的良性互动。 四是与时俱进地推进地区合作机制的深化和转型，着重引导以东盟为主导的包容性的多边安全合作对话机制的功能建设，加大鼓励东盟在地区安全事务中“联合自强”和发挥“中心”作用，既防止东盟成为美国牵制中国的前哨，也防止东盟内部在涉中国主权领土等核心问题上形成“抱团对付中国”的态势。五是在东海、南海等地区海洋权益纠纷上保持“维稳维权”的平衡，既充分显示坚持原则和捍卫主权的决心和信心，又通过同东盟国家落实《南海各方行为宣言》后续行动指针达成一致，建立30亿元中国—东盟海上合作基金等努力，维护南海局势的总体稳定。在东海问题上，尤其当2012年日本公然挑起钓鱼岛问题争端，破坏中日双方达成的共识后，中国显示了捍卫主权的坚强意志，争取了战略主动。总之，中国正努力推动构建一个基于共同利益基础之上的，以东盟为中心、以大国协调为支撑、务实合作的亚太合作框架。

（二）通过新型互利共赢战略提高与发展中世界的合作能力。构建与发展中国家新型互利共赢的关系，是巩固发展中国家在中国外交全局中的基础地位的重要支撑。新世纪以来，中国提升与发展中世界合作能力的举措体现在以下几个方面：一是互利合作的机制化。中国相继发表了对非政策文件和对拉美政策文件，规划了对非和拉美的发展方向和重点领域。推动建立了金砖国家领导人会晤机制，不断深化中国与非、拉美以及阿拉伯国家的各种地区组织的关系，相继成立了中非合作论坛、中阿合作论坛、中国—太平洋岛国经济发展合作论坛等。近年来，在经济全球化和国际金融危机叠加的背景下，发展中国家正面临一场严峻的发展危机。我国政府在多个场合呼吁国际社会加强合作，以更宏观的视角审视发展问题，积极探索南南合作与南北合作交融的新途径、新领域和新方式，推动中国和发展中国家的双边合作向多边延伸。 二是发展援助的战略化。中国在新世纪头十年里进一步把发展援助与拓展两个市场、利用两种资源的发展战略相结合，同非洲国家基本实现了互利共赢与共同发展的战略目标。在2010年8月召开的中国政府发展援助工作会议上，中国进一步明确了新形势下改进和加强对外援助的重点任务，包括优化援助结构、提高项目质量，丰富援助内涵等内容，努力把增加对发展中国家的经济援助，增强自主发展能力和深化中国与发展中国家优势互补、互利共赢的务实合作相结合。 三是体系改革的集团化。中国与发展中国家携手推进国际秩序的改革和重建。中国依靠广大发展中国家集体努力，提高了包括中国在内的主要发展中国家在二十国集团、国际货币基金组织、世界银行等国际经济治理机制中的地位，并通过与发展中国家的协调、合作，在气候变化、发展合作、人权保护、能源、粮食安全等领域中捍卫了发展中国家的基本权益和发展权益。

三、拓展新型外交视野

新时期中国外交日益超越区域和局部视野，以全球战略目光塑造自身的外交议程，为更加公正合理的国际秩序建设承担大国国际责任，努力构建以“共治”为主轴以及兼顾能力与责任的多边和领域外交的新格局。

（一）确立结合中国利益与国际期待的国际体系的身份。一是在多元、重合的国家身份中大体完成了从国际体系的“局外人”或“颠覆者”向“参与者”和“建设者”的国际身份转变。温家宝总理曾指出：“中国是一个负责任的国家，中国人民永远是世界人民可信赖的朋友和可靠的伙伴。中国是国际体系的参与者、维护者和建设者”。 中国在2001年底正式加入世界贸易组织标志着中国全面参与现行国际体系，而在2008年金融危机后则在国际体系改革方面作出了实质性和建设性的贡献。中国不仅积极倡导同舟共济、共克时艰的精神，提出包括“全面、均衡、渐进、实效”等切实可行的原则主张和工作建议，加大对发展中国家援助力度，而且通过加快自身转型发展步伐，拉动全球经济的复苏步伐。 二是大体实现了中国全方位、宽领域、深层次参与国际体系的进程。包括参加130多个全球性和区域性的政府间国际组织，缔结了近2万项双边条约和300余项多边条约，领域涵盖政治、经济、安全、科教文卫各方面。中国参与国际体系的历程，从改革开放之前的被动、消极、抵触，到之后的积极、主动、融入，从相对较多的军事参与到越来越多的外交参与，从经济参与发展到全面参与，从双边参与走向多边参与，经历了巨大变化。 三是在参与国际体系的实践中塑造共有认知和共有身份。中国与国际社会的主体间认知的相互差异缩小，国际社会的观念增强，形成了全球化时代国际社会日益相互依存和互利共赢的新认知；中国参与国际制度遵约表现良好，社会化程度加深；中国加强国际合作的政治意愿强烈，外交政策体现高度的合作性。

（二）建设性贡献日益成为中国与外部世界互动的主要内容。一是确立国际秩序的新内涵，即作为塑造未来国际体系的核心国家之一，中国努力在全世界倡导构建“和平渐进、多边协商、互利共赢、尊重多样、合作共进”为内涵的新国际秩序，提出推动建设和谐世界的系统主张，以此丰富国际体系变革和全球治理的理念。这些主张包括“坚持构建公正合理的国际秩序观，施行互利共赢的国际发展观，倡导互信、互利、平等、协作的新安全观，秉持积极有为的国际责任观，奉行睦邻友好的地区合作观，把握全面兼顾的国家利益观，推行积极防御的国防政策，注重谦虚谨慎的处事原则”，等等， 在此过程中丰富多边外交理论内涵，拓展多边外交的战略布局，充实中国多边外交的政策手段。二是倡导新时期中国外交的新思想，即把推动建设和谐世界的理念作为丰富和发展中国多边外交的核心理念；把“科学发展等六位一体”为导向的新发展观作为中国特色和平发展道路的实现途径；把提高中国文化软实力，增强中国发展模式、生活方式、文化价值观对世界的亲和力、吸引力、影响力和竞争力，作为塑造中国同世界关系的必要保障；把开展公共外交、人文外交等领域外交作为倡导中国新思想、引领国际舆论的主要平台；把参与和创新国际合作机制，作为实现中国倡导的新思想的制度依托。总之，新世纪以来中国围绕中国特色和平发展道路提出的外交新思想“突破既有国际关系理论视野和传统大国崛起思维模式，为丰富21世纪国际关系和全球治理理论与实践作出了重要贡献”。 三是统筹推进地域性和领域性多边机制的改革和塑造，把握长期目标和短期突破相结合的原则，抓住国际金融危机提供的特殊机遇，把提高国际金融体制应对金融国际化能力，提高发展中国家发言权和参与权作为提升中国参与国际规则制订的首要领域。同时在推进与发展中大国的机制性合作中创造我国和平发展的战略环境和制度保障，在深化亚太地区金融、经济合作中提升中国参与国际金融和经济体系改革的能力及影响。四是充实和发展经济外交。中国通过经济外交的战略转型，形成外交与经济密切融合、国别和地区同步推进、“引进来”与“走出去”互补的比较完整的体系，服务中国的发展战略。