论印度的海外印度人政策及其对中国侨务政策的启示
时间：2021-02-10 08:03:02 来源：达达文档网 本文已影响 人 
【内容提要】作为世界重要的移民输出国，印度与中国一样，海外移民及其后裔众多，特别是印度海外科技人才闻名遐迩。20世纪80年代，《移民法案》和《移民出境规则》颁布，印度的海外印度人政策自此正式确立。印度政府高度重视海外印度人的权益，从法律法规、行政机构、政策措施等多方面为海外印度移民创造优惠条件。本文概述印度移民的历史变化和海外印度人政策，分析海外印度人政策的发展和特点及对印度的影响。通过中国与印度移民发展轨迹的对比，对中国的侨务政策提供参考与借鉴。
【关键词】海外印度人 印度侨务政策 启示
移民在国家层面对人口、文化、经济和政治等方面产生很大影响，各国的移民政策很大程度上决定了国际移民流动的范围和方式。大体而言，移民政策包括两个部分：第一，移民管制政策或移民规章，即针对移民出入境的规定和程序。第二，移民安置政策，即移民管理（如工作和居住环境、福利、教育等）。当前移民政策理论未臻完善，在全球化背景下理解人口迁移、劳动力资本和移民网络的形成，有助于构建移民政策理论。
本文以印度政府发表的《海外印度人问题高级委员会报告》、海外印度人事务部2008～2011年公布的历年《工作报告》、移民政策研究院（Migration Policy Institute）、印度一欧盟移民研究中心（India-EU Migration）的研究文献等为基础，旨在分析印度的移民政策特别是针对海外印度人的政策，包括印度政府如何进行自身移民事务能力建设，如建立机构、制定方针政策、提供法律和财政保障等；如何保障海外印度人的权益、与海外印度人建立广泛的联系和信任；如何吸引和管理海外印度人，使其能够在经济、政治和文化等方面对母国印度产生积极影响。本文所指移民包括三类，即保留本国国籍但定居在国外的公民、已加入外国国籍的原本国公民及其外国籍后裔、回国定居的移民及其眷属，他们是移民政策针对的主要对象。
一、海外印度人概况
海外印度人包括拥有外国国籍的印度血统的人，称为印度裔外国人（People of Indian Origin，PIO），拥有印度国籍但侨居国外的印度人，称为非居住印度人（Non-Resident Indians，NRIs），海外原印度籍人士，称为海外印度公民（Overseas Citizen of India）。世界银行研究机构2004年统计数据显示，全球海外印度人总量达到2000万以上，《2005年世界移民报告》称全世界印度移民人口约为2000万，海外印度人事务部（MOIA）2010～2011年年度报告称海外印度人的人口总量确定为2700万以上。根据海外印度人事务部统计，海外印度人分布在全球110余个国家，印度移民主要分布在非洲、加勒比地区、东南亚、英国、美国、荷兰、加拿大和澳大利亚等国。
印度人移民海外的历史悠久，早在19世纪印度移民即遍布各大洲、加勒比和太平洋及印度洋诸岛。印度移民海外经历了从低端至高端的发展阶段。最初，印度移民是以契约劳工的形式被输送至各殖民地。随着英国工业大发展，印度移民成为战后主要劳动力来源。随后，印度海外移民成为中东低技术劳动力（劳务输出）、北美高技术人才和各类专业人士的主要成员（技术移民）。究其原因，一方面在于印度本土对劳动力和专业技术人才的培训和教育特别是计算机和IT专业领域人才以及印度希冀通过鼓励移民来解决国内就业压力和刺激经济发展；另一方面源自各国特别是西方发达国家在经济发展中对各类劳动力特别是高级专业技术人才的需求、对留学生等潜在人才的储备和培养、方便移民政策评估、缓解本国人口老龄化问题等诸多因素。
（一）殖民统治下的印度移民
在古代，印度商人开始在印度洋和太平洋附近活动，特别是在东非、西亚和东南亚地区的商业活动频繁。但这些印度商人的活动并不是19世纪大量印度海外移民以及当前全球海外印度人发展的基础。相对而言，印度过去175年的移民史真正始于英国殖民统治时期。18世纪末，英国仅统治印度的部分战略要地，但至19世纪，英国基本上控制了印度。随着奴隶制度的废除，殖民地迫切需要劳动力，特别是蔗糖和橡胶种植园。英国为此在印度次大陆建立了临时劳工移民体制，大批贫穷的印度农民离开印度踏上殖民地劳工之路。1834年，英国开始向毛里求斯、荷兰和法国等国输送印度劳工。截至1878年，印度劳工遍布圭亚那、特立尼达岛、纳塔尔（南非）、苏里南和斐济等地区。临时劳工移民制度持续了80多年，印度劳工移民生活和工作环境极差，经常因所谓的“工作量不够”为由遭受毒打和虐待，此阶段的印度劳工移民又被称为“奴隶制的创新”。1820～1930年间，前往美国、加拿大和英国的移民虽有增长但为数不多，最主要的原因是接收国的移民限制政策，特别是在农业领域的移民立法保护政策。两次世界大战期间，印度移民数量有所增加但总量依然不多，并且大部分从事低技术劳动。1930年后，印度实行限制护照签发政策，以期限制低技术劳动力进入英国。印度低技术劳动力被迫要求除明确获得英国企业的录用许可外，还必须具备一定的教育水平和经济能力。该政策为独立后的印度移民向高级专业领域的发展奠定了基础。
（二）独立后的印度移民
印度最高法院于1966年做出决定，印度政府有签发护照的自由决定权，以此来评估和发展海外关系。高院在印度宪法下设旅行权作为基本权利，随后印度国会颁布了《1967年护照法》，该法规定了印度政府有权以不符合“公众利益”为由，拒绝批准护照。
印度独立后的头十年，大量非技术劳工、技术人士和专业人才移民英国，这主要源自英国战后需求大量低技术劳动力，需要保持与殖民地的联系，以及制定英联邦移民政策的需要。鉴于此，英国批准英联邦居民可以在英联邦内任何国家居住、工作、选举和进入公职。1962年和1968年英联邦移民法案出台前，作为英联邦居民的印度国民可不受限制随意进入英国，很多印度人在英国定居。60年代中期，大部分前往英国的印度人是移民眷属，占印度移民的75%～80%。英国人口统计数据表明，英国人中印度出生的人口增长迅速。截至20世纪90年代，欧洲是印度移民的主要目的地，而全欧印度移民的三分之二在英国。印度移民欧洲人口增多的事实主要是因为欧洲政府希望吸引印度高技术专业劳动力以补充本国劳动力不足的现状。以德国为例，德国临时移民项目中的绿卡专门针对的即是印度IT行业专业技术人才。大量印度移民前往北美始于20世纪60年代末，主要集中在美国和加拿大。美国和加拿大移民政策的修改是印度移民增多的主要原因。美国于1968年全面生效的《1965年移民法》废除了以欧洲移民为主的配额制，对高技术人才移民给予照顾，包括印度移民在内，可以进入美国获得永久居留权并还可携带眷属。1990年移民法进一步引入了H-1B临时劳工签证项目，该政策规定美国的企业可以雇用海外本科学历以上的移民，优先照顾特殊行业的专业技术人才如科学家、工程师、IT专业人才等。到目前为止，印度移民一直是H-1B签证最优先照顾的群体。超过82%的H-1B签证授予了计算机和IT相关的专业人才。
