俄罗斯行政诉讼制度的历时性审视

摘要:俄罗斯的行政诉讼不是其本土化法制。它经历了从“权力本位”向“权利本位”的历时性转变，通过对传统与西方现代法制思想的反思，以宪政基础为基石，强化了整个制度体系设计的逻辑性，从对诉讼价值的准确定位、适当扩大适用范围、明确举证责任和检察官的参诉制度，全新地设计了行政诉讼制度。关注俄罗斯行政诉讼制度是如何从传统走到现代,反思其面临的困境，对于构建我国的行政诉讼制度将是有益的借鉴。

关键词:俄罗斯；行政诉讼；实现路径

作者简介: 哈书菊（1971－），女，黑龙江佳木斯人，黑龙江大学法学院副教授，中国人民大学法学院在读博士生， 从事诉讼法学、行政法学、俄罗斯法学研究。

基金项目：教育部人文社会科学青年基金项目“俄罗斯社会转型与宪政之路”的阶段性成果，项目编号：05JCZH025

中图分类号：D925.3文献标识码：A文章编号：1000-7504(2007)03-0077-0５收稿日期：2006-11-30

一、俄罗斯行政诉讼制度的生成脉络

原苏联的国家理论和法律体系本身阻碍了行政诉讼制度的发展。1919年5月苏联成立了中央申诉委员会和地方各级申诉委员会对行政机关进行监督，审理行政争议。而在此之前，行政监督主要由行政机关自身完成。在“管理论”的行政模式下，法院仍然被看作是保护公权的机关，20世纪40年代末的司法制度改革产生了俄罗斯行政诉讼制度的雏形。法院开始有权处理选民名单异议案、行政处罚不服案、对公民欠缴税款、保险费以及其他费用进行行政处罚不服的案件。1961年6月最高苏维埃主席团“进一步限制行政罚款的使用”的命令指出，公民有权对行政罚款向法院起诉。根据1977年苏联宪法的精神，1978年俄罗斯宪法第56条规定：“俄罗斯联邦公民有对公职人员、国家机关和社会机关的行为提出控告的权利。控告应按照法律规定的程序和期限予以审理”。“对公务人员违犯法律、擅自越权、损害公民权利的行为，可根据法律规定的程序向法院提出控告。”“俄罗斯联邦公民对于国家组织和社会组织以及公务人员在执行公务时因非法行动造成的损失，有要求赔偿的权利。”遗憾的是，俄罗斯当时并没有制定具体的部门法律落实宪法中的抽象规范。20世纪80年代先后通过的《苏联及加盟共和国行政违法立法纲要》、《俄罗斯联邦行政违法法典》和《对公职人员侵犯公民权利与自由的违法行为向法院控告法》等法律法规，进一步推进了行政诉讼制度的发展。这些法律文件加强了公民受到行政处罚时向法院起诉的权利保护，并且规定了起诉的程序。尤其是《对公职人员侵犯公民权利与自由的违法行为向法院控告法》明确规定向上级行政机关提起行政复议是行政诉讼的一个前置程序（后来该法被修改，取消了复议前置的规定）。1989年俄罗斯《对国家机关及公职人员侵犯公民权利与自由的违法行为向法院控告法》就涉讼范围有了实质性改变，公民不仅可以对公职人员的行为进行起诉，而且还能够直接起诉国家机关本身的行为。

1991年苏联解体，并没有立即触动俄罗斯国家行政管理的理念，法律规范中行政诉讼的价值定位依然如苏。1993年4月《对侵犯公民的权利与自由的行为和决定向法院提起控告法》生效，该法取消了对被诉主体的限制，扩大了法院的受案范围，并且规定了公民有向上级行政机关申请复议或直接向法院起诉的选择权，完善了行政诉讼程序。法院的审限也扩大到如税收、海关、退休等方面的纠纷和保护选举权，对规范性、非规范性文件的审查。但此时的俄罗斯行政诉讼制度无论是内容还是形式，都没有冲破苏联时期行政法制的理念，基本上是对苏联法律的继承和移植。可以说，2003年以前的俄罗斯行政诉讼制度基本上是以苏联时期的制度设计为蓝本。然而，作为上层建筑的法律制度终究是要适应社会发展的需要，要体现它存在的价值，发挥它应有的功能。尽管俄罗斯现行行政诉讼的主要制度仍然规定在《民事诉讼法典》（2002年11月14日）中，但是，该制度可谓是俄罗斯有史以来最为科学的行政诉讼制度。

二、现行行政诉讼制度生成的社会背景

对传统法律思想的反思与现代西方法律思想的引入。原苏联在社会制度和意识形态方面同西方世界是根本对立的。“在原苏联70年的法律思想史中，法律思想长期禁锢于‘法是统治阶级的意志’、‘法是国家暴力的工具’等法哲学思想，并是单一而无二至的思想模式。”［1］ (P52)这种思想使得行政诉讼的基本制度深深打上了国家干预的烙印。在十分强调国家机关管理命令职能的苏联时期，立法中虽然承认公民是行政法律关系主体，但把他们置于苏维埃国家管理机关、国家公务人员、社会组织等一系列行政法律关系主体之后。按“管理论”构建起的行政法律制度被认为是实行国家管理的工具，行政法学被划归管理学的一个分支。行政诉讼作为解决行政法主体之间在国家管理过程中发生纠纷的活动，包括由行政机关按行政程序处理行政纠纷的活动，也包括法院对行政纠纷实行司法裁判的活动，而其中大量的行政纠纷是由行政机关按行政程序解决的，通过司法裁判程序解决的行政纠纷只是其中一小部分案件［2］ (P205)。鉴于此因，苏联时期并不存在独立的实质意义的行政诉讼制度。在十月革命以后七十多年的漫长历史进程中，俄罗斯一直拒绝承认西方国家的人权思想在当代条件下仍具有积极的理论价值和实践意义，对西方国家极力向社会主义国家宣传的人权思想、三权分立制度采取强烈的抵制态度。苏联解体前后，俄罗斯的阶级思想开始解禁，俄罗斯人对意识形态色彩浓厚的传统法学进行了反思，重新认识、定位并引入现代西方的法律思想。苏联解体后的俄罗斯借鉴资本主义国家的立宪经验，在政治领域和法学界对待权利与自由等问题都有了新的认识和新的观点。以宪法规范的形式确立了人民主权原则，规定了对人民基本权利予以保护的措施。“人的基本权利和自由是不可让与的，属于每个人与生俱来的。”反映在行政诉讼法学领域，学者们对于俄罗斯要不要设立独立的行政诉讼制度、是否建立专门的行政法院等具体问题进行了热烈的争论。相继出版的行政法与行政诉讼专著中，对于西方的介绍没有了阶级斗争的火药味，有了更加客观的介绍和评价。

宪法的修改提出了新的宪政基础。宪法和相关法律的修改，要求行政诉讼制度必须作出适时的回应。1993年俄罗斯以全民公决形式通过了《俄罗斯联邦宪法》，俄罗斯社会性质发生了根本变化。俄罗斯在经济上实行私有制与其他所有制形式并存的经济制度并建立市场经济体制；政治上实行多元化和多党制，指明了要把俄罗斯改造成为资本主义宪政国家的前进方向，建立“主权的、民主的、社会的和法治的国家”，奉行三权分立的宪政体制。与这种社会经济和政治制度性质及其体制的变化相适应，俄罗斯宪法确立了人权至上的原则，俄罗斯行政法逻辑起点随之发生转换，理论上的行政“执行权”取代了“国家管理”。执行权即行政权作为与立法权、司法权互相独立的国家权力，将成为“行政法规范对象的重心”和“行政法模式构建的基点”［3］。《俄罗斯联邦宪法》规定：“人和人的权利和自由具有最高价值。”“对国家权力机关、地方自治机关、社会团体和公职人员的决定和行为（不作为），可以向法院投诉。”这“实质上改变了公民与权力机关之间的纠纷的司法管辖”［4］，奠定了俄罗斯行政诉讼的宪法基础。宪法所赋予的权利和自由，是需要通过以行政法律规范为主的普通法律规范将其具体化的途径实现的。实现宪法对人权保障的承诺，是制定行政诉讼法所要达到的目标。行政法在法律体系中被称为“动态的宪法”，这就说明了行政法与宪法的密切关系以及行政法在法律体系中的重要地位。“行政法的使命就是：根据（新）宪法的基本原理对行政权力给予严密的监视，并对其加以正确的限制和导向，以此来保证国民的自由、权利和幸福。”［5］(P8)

与此同时，俄罗斯1995年的《对侵犯公民的权利和自由的行为和决定向法院提起控告法》、2000年的《民事诉讼法典》、2002年现行《民事诉讼法典》和《仲裁程序法典》都规定了行政法关系案件分别由普通法院、仲裁法院和治安法官按诉讼程序审理。尤其是2006年5月2日第59号俄罗斯联邦法律《俄罗斯审理公民请愿的规则》，更是以专门的程序规则来保障俄罗斯公民为实现《俄罗斯联邦宪法》所确定的对国家机关、地方自治机关的请求权，规定了审理公民对国家机关、地方自治机关和公职人员的请求的程序。

三、解析现行行政诉讼制度实现的合理路径

比较俄罗斯新旧行政诉讼制度，可以看出：虽然俄罗斯立法机关没有制定独立的行政诉讼法典，但现行的制度已经基本准确地体现了行政诉讼应然的价值取向：公民和人的权利本位观。

路径之一：体系设计的逻辑性增强。2000年版的《俄联邦民事诉讼法典》中在第二编“第一审法院诉讼程序”的第二部分“行政法律关系案件的诉讼程序”中分别以第22章“一般原则”、第23章“选举权案件和联邦公民参加全民投票案件的审理程序”、第24章“对行政机关或公职人员行为的申诉”、第24—1章“对于国家机关、社会团体和公职人员侵犯公民权利和自由行为的申诉”、第25章“向公民追索欠交的税款、农村居民自愿捐款和国家强制保险金的案件”，共五章构建了行政诉讼制度。显然，这样的架构并不能着重突出行政诉讼“民告官”保护民权的目的，尤其是第24章分两部分是没有必要的。2002年在对原民事诉讼法典进行修改的时候，在体系设计方面加强了对规范的逻辑性排列。新法典根据所诉行为性质的不同在第二编“第一审诉讼程序”中的第三部分“公法关系案件的审理程序”中分别以第23章“一般原则”、第24章“确认规范性法律文件全部或者部分无效”、第25章“审理有关对国家权力机关、地方自治机关，公职人员、国家和自治城市公务人员的决定以及行为（不作为）的异议的程序”和第26章“关于保护俄联邦公民选举权和参加全民公决的程序”等四章构成。醒目地点出公法案件承载的范围：规范性法律文件、公行为（不作为）和选举案。

路径之二：注重保障相对人的合法权利，体现行政诉讼“民告官”的本质。作为国家权力的行政权，具有国家支配力和强制性、具有执行性与公益性、具有扩张性与有限性以及腐蚀性与侵权性等特征。这就意味着行政权力具有两面效应，它既有可能维护和保障公民的权益和促进公共利益，同时又存在侵害公民权益的可能而表现出负面效应。这种负面效应决定了必须对行政权的行使进行有效的规范、控制与救济，以防止其违法或不当地侵害相对人的合法权益［6］(P51)。行政诉讼作为以保护公民权利为首要价值和控制行政权的司法制度，一个重要特征就是行使行政职权的主体为被告，通俗说就是“民告官”的诉讼，被告具有恒定性。但是，修改前的俄罗斯民事诉讼法规定，有关向公民追索欠交的税款、农村居民自愿捐款和国家强制保险金的案件，应该由该区或市劳动者代表苏维埃执行委员会的财政局、镇人民代表苏维埃执行委员会向欠付人居住地或其财产所在地的法院提出。这种属于“官告民”的行政诉讼，是行政“管理论”思想的佐证，显然是与现代法治精神相悖。现行的俄罗斯行政诉讼制度中将此部分删除，将行政诉讼的案件统一规定为相对人对侵犯自己合法权利的公权机关的诉讼。只有“民告官”，而不再有“官告民”。承认、遵循和维护人和公民的权利与自由是国家的责任。建立一种“行政权—公民权”的互动与制约机制，有效地限制行政权行使中的恣意，行政活动的民主机制才将得以形成。

路径之三：扩大了可诉范围。“现代法治国家之行政救济制度，其据以存在及运作之根本理念或理论基础有二，‘人性尊严与国民主权之原理’以及‘有权利，即有救济之法理’”［7］(P20)。早在1995年修订的《对侵犯公民的权利和自由的行为和决定向法院提起控告法》就明确提出：“每个公民如果认为国家机关、地方自治机关、机构、企业、社会组织、社会团体或者公职人员、国家公务员的不合法行为侵犯了他的权利与自由，都有权向法院起诉。” 2000年的《民事诉讼法典》的“行政法律关系案件的诉讼程序”被现行法典 “公法关系案件的审理程序”取代，俄罗斯行政诉讼范围的扩大也被专门诉讼法典予以认可。显然，能够作为“公法案件”的范围并不限于是对行政主体侵权的诉讼，还包括其他带有“公权”性质主体的侵权案件的诉讼。这不但是对俄罗斯联邦宪法第46条第2款《俄罗斯联邦宪法》第46条第2款：“国家机关、地方自治机关、社会团体和公职人员的决定和行为(不作为)，可以向法院起诉。”规定的郑重回应，更是对保障公民权利具体制度的规范落实。

路径之四：准确分配举证责任。被告应当对其行为的合法性负举证责任，这是行政诉讼证据制度的普遍要求和特点。由于俄罗斯行政诉讼制度规定在民事诉讼制度中，原民事诉讼法并没有单独规定行政诉讼的举证责任，实践中往往将平等主体之间的“谁主张，谁举证”的民事诉讼一般举证规则适用于不平等主体之间行政诉讼。现行民事诉讼法第249条规定：“证明采用规范性法律文件的合法性基础，以及受到质疑的国家权力机关、地方自治机关、公职人员，国家和自治市的职员的决定和作为（不作为）的合法性的责任由采用规范性法律文件和那些作出有争议性决定、作为（不作为）的机关和人员承担。”“在审理和裁决公法关系案件时，为了正确裁决案件，法院有权主动索取证据。公职人员没有按法院的要求提供证据，可以根据联邦法律规定，对其处以最低劳动报酬10倍以内的罚款。”这是俄罗斯第一次单独规定了公法关系案件的证明责任的分配，标志着俄罗斯行政诉讼举证责任的正式确立，是俄罗斯行政诉讼制度的重大历史性跨越。

路径之五：强化检察机关对法院审判活动的监督。检察官参与民事诉讼和行政诉讼是俄罗斯诉讼法的一大特色。按照俄罗斯《民事诉讼法典》的规定，如果检察官认为对捍卫公民、社会和国家的合法权益有必要，有权提起诉讼或在诉讼的任何阶段参加诉讼。具体表现为，检察官有权为保护公共利益免受违法行政活动的侵害或在受侵犯人由于健康、年龄或其他原因不能亲自出庭保护自己的权利和利益时提起诉讼；检察院可以参与某些重大行政案件的审理，提出检察建议；由检察院提起的行政诉讼和检察院参与审理的案件，检察院享有对法院生效判决的抗诉权。扩大检察机关对行政诉讼的监督范围，检察机关不仅可以是事后监督，也可以是事前、事中监督，正是为了维护司法公正，不会损害法院审判的独立性和权威性。实际上，“行政机关在作出行政行为时有可能对国家利益或社会公共利益造成损害，但有时并无直接、具体的相对人因为受到伤害提起诉讼”［8］。因此，俄罗斯行政诉讼中的检察监督制度是值得借鉴的。

四、对俄罗斯现行行政诉讼制度的反思

与激进式的社会改革不同，俄罗斯行政法制的改革显得有些忸怩。某种程度上，现行的行政诉讼制度并不能完全适应公民和人的权利与自由的最高价值的宪政目标。在俄罗斯的法院体系中，没有德法国家那样的行政法院或中国的行政审判庭，也不像英美国家那种单一的普通法院体制；其法律体系中也没有统一的行政诉讼法。事实上，俄罗斯裁量行政案件的司法权面临着两难困境。

其一，二元法院的权力来源和权力划分。俄罗斯的现行司法制度中，有两个地位和作用非常相近的诉讼程序模式：普通法院的诉讼程序和仲裁法院的仲裁程序。行政诉讼案件可适用这两种程序进行审理。俄罗斯的行政诉讼是二元法院体制，以是否涉及经济纠纷和经营活动将行政案件划分给普通法院和仲裁法院分别管辖。凡涉及到带有经济性和经营性活动的行政纠纷案件由仲裁法院主管，其他的行政纠纷案件由普通法院管辖。俄罗斯行政法学者认为，这与俄联邦宪法不吻合。一方面，仲裁司法就本质上说是在一般的民事司法领域内的专门司法权，如将其作为独立的诉讼程序，就与俄联邦宪法第118条不吻合，因为该宪法第118条只规定审判职能的四种模式，即宪法诉讼方式、刑事诉讼方式、民事诉讼方式和行政诉讼方式。另一方面，民事司法权二元论与宪法的另一个不吻合表现在实现审判职能的独立形式的行政诉讼程序按照现行立法被涵盖在民事诉讼中，这样就抹杀了行政诉讼的特殊性。基于上述认识，俄罗斯一些学者指出应当改革俄罗斯的司法体系，在现有普通司法法院体系中建立专门的行政法庭或者是独立的行政法院。俄罗斯联邦最高法院2000年制定的《俄罗斯联邦行政法院法》草案以创建专门的行政法院和将所有公法纠纷列入行政法院管辖(仲裁法院管辖的争议除外)为出发点，规定要建立行政法院。但是，由于财政和法官配置等实际问题，该法案在通过一读后被搁置起来。

其二，两种程序“二合一”的不良反应。行政法的核心问题是行政权与公民权的关系问题。现代行政法应当在维护、监督行政主体依法行政与保护公民、法人、其他组织的合法权益之间，谋求一种平衡，一种通过对行政主体与相对方的有效激励和制约、实现行政权与相对方权利的结构性均衡，以兼顾公共利益和个人利益，确保社会的持续、稳定发展。作为行政救济制度之一的行政诉讼对于相对人来讲，是一种权利；而对于行政主体而言，应当是一种监督。作为监督行政主体依法行政的手段，相对人更多的是享受权利，而不是过多地承担义务。俄罗斯并没有独立的《行政诉讼法典》，法院在审理行政案件时主要适用的程序规则是来自于《民事诉讼法典》和《仲裁程序法典》。民行诉讼程序合二为一使行政诉讼程序本应当具有的保护相对人权利的制度出现缺失，程序价值往往被忽视，这必将减损行政诉讼程序存在的意义。

可以说，以保障公民权利为最基本出发点，结束行政诉讼与民事诉讼程序合二为一的状况，建立具有特色的行政法院体系或者在普通法院体系中建立相对独立的行政法庭是未来俄罗斯联邦诉讼制度的发展趋势［9］。与俄罗斯联邦建设法治国家的目标相趋同，在“人权入宪”和“全面推进依法行政”的宏观背景下，我国行政诉讼立法工作中也应特别注重贯彻“公民合法权益保护优先”的原则。

尽管在法律这个带有大厅、房间、凹角的殿堂里，在同一时间用同一盏灯照亮每一个角落是极为困难的，但是不同角度的灯盏却都能照亮法律殿堂的一隅。从宏观意义上说，俄罗斯法属于世界法律体系的组成部分，研究俄罗斯法律是多元化视角学术研究的需要。从微观意义上说，作为一个与中国曾经是相似的政治制度、经济制度和法律类型的俄罗斯，其转型前后的行政诉讼制度，无论是成功的经验还是失败的教训，对于亟需对《行政诉讼法》作出完善修改的中国来说，无疑都是具有启迪和借鉴意义的。例如，俄罗斯在现行的民事诉讼法典中用具有更大的包容性的“公法案件”取代“行政法律关系案件”，通过将抽象性的公权力行为纳入公法案件的审理程序中来扩大可诉案件范围，强化检察机关在公法案件程序中的参诉权和对法院审判活动的监督权，用具体法律落实公民对侵犯其合法权益的公权力机关或者公职人员的申诉权、起诉权等立法举措，对于保障受到公力侵害的公民获得有效救济显然是具有积极意义的。

参考文献

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［2］张正钊.外国行政法概论［M］.北京：中国人民大学出版社,1990.

［3］刘春萍.“执行权”取代“国家管理”：俄罗斯行政法逻辑起点的转换［J］.俄罗斯中亚东欧研究,2003,(2).

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［5］和田英夫.现代行政法［M］.北京：中国广播电视出版社,1993.

［6］毕可志.论行政救济［M］.北京：北京大学出版社,2005.

［7］蔡志方.行政救济法论［M］.台湾：月旦出版社股份有限公司,1995.

［8］莫于川.公民合法权益保护优先是行政诉讼立法的重要原则［J］.中国人民大学学报,2005,(4).

［9］刘春萍.俄罗斯联邦行政程序制度述评［J］.求是学刊，2003,(4).

［责任编辑李宏弢］