湖北村级公益事业发展面临的问题与对策建议

一、当前村级公益事业存在的突出问题
　　1、农田水利设施老化严重。据有关部门的资料，湖北省782处大中型泵站主电机和水泵老化率分别达到62.6%和70.8%，有的基本属于淘汰产品，渠道建筑物老化率在40%以上，灌溉能力下降。2004年全省有效灌溉面积2071千公顷，比1995年减少101.08千公顷，减少4.7%，旱涝保收面积1693.55千公顷，比1995年减少124.3千公顷，减少6.8%。鄂州市沼山镇楠竹村、少丰村，临江乡胡林村等村的水利设施都是上个世纪六、七十年代修建的，有的已经完全毁损不能使用，勉强可用的其维护成本也很高，无形中给农民增加了负担；加之设施的不配套，低洼农田遇雨成涝，难以排渍。离水源较远的田地水源流程长，闸口多，渠道不畅，损耗大，抗旱成本高（近水口与远水口的亩灌溉成本相差30元左右）。有些水源甚至难以到达，造成土地撂荒。据荆门市农调队2004年对全市10个乡镇20个村200户农户的问卷调查，64%的农民认为现在的水利设施不能满足当前农业生产的需要，农田水利建设滞后。枝江市仙女镇烟墩包村离水库只有10公里的路程，但水库从放水到该村却要二十多个小时，有些边远村甚至要等十天半月，水到田时已过了农时。
　　2、农村道路建设不能适应社会经济发展的需要。各地在促进社会经济的发展过程中，想千方设百计使交通状况有所改善，但与农村社会经济快速发展的要求，与广大人民群众的愿望还很不适应。据湖北省运输管理局介绍，全省已开通乡村客运线路1929条、乡村客运车辆6481辆、1.2万多个行政村通客车，自然村通车率为40％，通达行政村的乡村客运网络尚未建立，乡村客运市场发展严重滞后于乡村经济的发展、滞后于乡村公路网的建设、滞后于干线客运网络的建设，乡村农民出行难问题仍十分突出。全省乡镇至村、村与村之间客运班次少、密度小，在等外公路沿线的1435个乡村，农民出行基本无客车可坐；乡村客运市场中符合国家规定和标准的客车供给严重不足，大量农用车、货车、三轮车、摩托车等非法载客车辆充斥市场，即使在线营运客车也主要是退役下的老旧、报废车辆，农民乘车安全无法得到保障；乡村客运候车设施供给不足，全省已建成的775个乡村客运站中，有158个站点因公路改道、客流等原因被闲置或挪作他用，正在用的乡村客运站点大多设施陈旧、站房破烂、无人管理，农民基本是在日晒雨淋的露天环境中候车。同时，由于管理部门长期忽视乡村客运市场监管，乡村运输经营者素质较低，乡村运输市场上的欺行霸市、超载运营、乱停乱放、倒客宰客等现象十分严重。
　　3、农村教育困难大。教育是农村公益事业开支最大的一块，近年国家虽然加大了教育投入力度，但农村教育发展仍然困难。一是少数地方教师工资有缺口。据湖北省教育厅的信息,去年省财政厅下达专项转移支付资金4.7亿元,全省绝大部分农业县(市)落实较快,教师前五项工资基本得到保证,但少数县(市)教师工资有缺口。石首市财政发放的教师工资不够教师工资的前四项之和。高陵镇小学36名教职工每月要自筹工资13544元。二是债务重，影响正常教学。据湖北省农调队2003年对375个乡镇调查，在“普九”达标验收后，债务总额为14.85亿元，经过近几年的偿还，2002年末还有债务余额11.22亿元，每个乡镇平均为299.2万元。在调查的300所农村小学中，有227所负债，占75.67%，平均每所学校负债19.82万元。其中有199所是属于“普九”形成的债务，占87.66%，平均每所学校“普九”债务余额为18.64万元。75所农村初中有71所负债，占94.66%，平均负债113.58万元。其中65所学校的债务是“普九”形成的，占91.55%，平均负债余额为97.55万元。“普九”债务普遍存在，不仅严重制约了农村中小学校的健康发展，也严重影响了学校正常的教学秩序和教学质量，还挫伤了教职工的工作积极性。据校长们反映，债务已成为学校的沉重包袱。每逢开学和年终，债主讨债不离校门，有的校门被锁，有的债主住在学校不走；有的在校长家里纠缠不放，白吃白喝；甚至还有的学校被告上法庭。三是师资力量特别是英、体、美、音等专业特长的老师明显欠缺。如应城市被调查的中小学在校生5000多人，在编教师278人，多年来没有增加新教师，部分教师向条件好的市区学校调动，致使农村教师不足。
　　4、医疗卫生条件尚需进一步改善。到2003年，湖北省有3921个村无卫生室，占当年行政村数的14.2%，比1995年还上升1.2个百分点。2003年，全省实行合作医疗的村只有2863个，占当年全省行政村数的11.34%；实行医疗保险的村18703个，实行大病统筹村537个，其他医疗保障方式的村279个，分别占当年全省行政村数的74.11%、21.28%和1.11%。
　　5、其它公益事业如五保、残疾、军烈统筹、计生妇检、困难户子女上学救助等因村级经济薄弱,很难进一步发展。特别是类似禽流感瘟疫、种养业中大面积病虫害造成的损失以及村民纠纷服毒等突发性事故很难解决。
　　二、影响农村公益事业发展的主要原因
　　农村公益事业发展迟缓，一是因为农村经济发展水平较低；二是因为长期以来我国实行城乡“二元”经济结构，国家税收和财政体制实行偏向城市的国民收入分配政策，使各级财政用于农村公益事业的资金数量较少，而且农民在一家一户分散经营的情况下，很难再统一起来投资兴建公益事业，致使农村公益事业的发展缺乏财力和劳务支撑；三是在思想观念上对村级公益事业缺乏足够的重视。受传统发展观的影响，一些地方领导过多地重视经济发展，而忽略了经济与社会的协调发展。更有甚者，少数地方领导过多地注重政绩工程，造成村级公益事业发展滞后。其主要表现在以下方面：
　　一是投入严重不足。一方面，以前农村公益事业发展主要依靠向农民收费来维系，现在只能按“一事一议”筹资筹劳政策规定办，由于“一事一议”标准低、数额少，与解决农村公益事业发展问题的实际需要相距甚远。另一方面，统筹城乡发展的公共财政体制尚未建立，上级财政转移支付到村一级数额有限，无法顾及所有乡村的所有公益事业项目。
　　二是在目前乡镇财政既要保吃饭、又要还债务的情况下，发展农村公益事业成了吃力不讨好的事，因而乡村基层政府和组织缺乏积极性，导致一些乡村特别是贫困乡村难以兴办公益事业。
　　三是村级债务沉重，影响了农民兴办公益事业的积极性。前些年，一些地方由于盲目发展乡镇企业，超前超能力地集资贷款修路、建校形成了巨大的村级债务，一方面使集体经济陷入困境；另一方面，由于财务管理混乱，一些农民认为村干部在工程建设中捞取了私利，因而干群关系紧张，工作难开展，严重影响了公益事业的健康发展。
　　三、兴办村级公益事业的对策建议
　　当前，兴办村级公益事业的突出问题是资金短缺和管理主体缺位。为此，一方面，要改革农村公共产品和公益事业投资体制，积极探索发展农村公益事业的新机制，多渠道筹措农村公益事业发展资金。另一方面，基层政府要转变职能，加强对发展农村公益事业的组织、协调和领导。
　　（一）各级政府要转变职能，把农村公益事业建设摆上重要议事日程。随着市场经济的确立和发展，越来越要求各级政府组织的工作方式要由过去的行政命令向依靠市场调节转变，为市场经济的健康发展提供服务；由领导型的管理模式向服务型管理模式转变。在这种情况下，公益事业的建设和发展成了政府组织当仁不让的重要工作。因此，各级政府特别是乡镇要重视农村公益事业的建设和发展，把公益事业建设摆上重要议事日程。湖北省仙桃市自2000年以来，在农村道路建设方面摸索出了一些成功的经验，取得了明显成效。全市18个镇（办）均通了二级公路，一半的行政村通了油路和水泥路，初步形成了以城区为中心，以高速公路和国省干线为主轴，以通乡二级公路为骨架，以通村油路和水泥路为基础的农村公路网络。许多农民在自家门口就能乘上客车，在自家田头就可将农副产品销往全国各地。交通条件的改善为传统农业向以市场为导向的高附加值农业转变创造了条件，促进了农村二三产业和城镇化的发展，从而吸纳了近20万农村剩余劳动力，农民生活质量大大提高，促进了城乡一体化发展。湖北省武穴市结合文明新村建设进行的道路建设和“改水、改灶、改厕、改塘、改场”等公益项目，农村卫生面貌和人居环境得到明显改善，文明新村的硬件设施更加完备。2004年仅刊江办事处通过实施“五改”，新建沼气池210口、建养猪小区26处、公厕15处、晒场83处，13个村用上了自来水。随着农村环境的改善，村民随地吐痰、随处倒垃圾、随地大小便等不良习气也得到改变，综合素质不断提高。
　　（二）深化公共财政体制改革，实现多元化投入兴办农村公益事业。从根本上看，国家应在收入分配上进行税收及公共财政体制创新，加大向农村的转移支付力度，建立一个有利于城乡统筹发展，真正有效的公共财政体制。目前，县、乡财政都很紧张，兴办农村公益事业困难大。为此，国家要改革财政支出制度，要向农村教育、文化、科技以及其它基础设施方面倾斜，出台一些有利于社会合力兴办农村公益事业的政策措施，使城乡经济和社会公益事业同步发展。大力推广仙桃市促进农村公路建设和发展的成功经验。仙桃市的作法主要有以下9点：①实行“公办民助”、“民办公助”的公路建设政策。公路路基施工实行属地负责制，谁的行政段由谁负责路基土方工程，并无偿负责征地、拆迁，无偿为公路建设和养护解决好取土和堆料场，无偿提供施工便道，无偿维护治安秩序。②坚持“统一规划、分级负责、条块结合、联合建设”的原则。列养公路和拟建二级公路以交通公路部门建设为主，非列养公路以地方政府为主建设。③实行乡村公路路面改造补助政策。通乡公路或连乡公路改建为三级以上油路或水泥路的每公里补助10万元；乡通村公路改建为四级以上油路或水泥路的，每公里补助7万元；未通村公路的村修建等级公路，每村补助1万元。④对规划建设的通镇二级公路和连镇公路路基加宽用工，纳入市级民工建勤用工计划，分年到位，集中使用，由相关镇、办、场组织完成施工任务。对通村公路建设用工，由镇组织村组民工完成。⑤加强出租车有偿使用费征收和管理。城市出租车有偿使用费全额用于公路建设项目，每年可筹措建设资金900万元。⑥市政府每年拿出财政收入的1%，作为交通建设发展基金，专项用于公路建设和养护。⑦强化交通事业的公益性地位，对按预算外资金管理办法管理的各项交通资金免征调控基金，对交通建设实行零收费和零收税。⑧进一步拓宽公路建设资金来源。采取转移支付中解决一点，“一事一议”政策集中一点，企事业单位集资一点，在外人员捐助一点，争取国家和省市补助一点，公路林地使用权转让收益一点的办法多元化筹资。⑨通村公路建设与市直单位驻点包村工作紧密结合。每个市直单位包一个村，修一条油路或水泥路，年底考核验收。
　　仙桃市在争取社会及个人捐款支助农村道路建设方面的主要作法一是盘活土地资源。以路招商、以地生财、以地养路是仙桃市农村公路建设的一个有效筹资渠道。该市龙华山办事处把修路与路边土地综合开发结合起来，利用地处城郊的地缘优势，通过借贷修路改善投资环境，以环境改善促土地升值，以土地升值置换农村公路建设资金。2004年该办事处置换资金400万元，开工通村公路近20公里。二是拍卖路桥冠名权。如仙光公司投资80万元，在毛通公路上建水泥混凝土路面2公里，此段路冠名“仙光路”；沔城中学历届高考状元筹资40万元建设豆刂沟桥，此桥冠名为“状元桥”；沔城镇7.5公里城邵公路由民营企业家张加良捐资200万元修建，此路被冠名为“加良路”。三年来，共拍卖路名桥名13处，筹资960万元，修建通村公路60余公里，新建或改造农村桥梁6座。三是出让林地使用权。公路路基加宽后，拍卖公路林地经营权，在路两侧建设速生林带，将林产收益用于公路建设和养护。近几年来，仙桃市共拍卖林地使用权300公里，镇村两级收益1800余万元，全部用于农村公路建设。四是动员社会有识之士和有一定经济实力的企业、企业家捐资修路，鼓励乡镇企业自费修筑专用公路。三年来，全市共接受各类捐资1640万元，建通村油路或水泥路120公里。
　　（三）政府要积极引导和服务，调动广大农民群众兴办公益事业的积极性。税改后，村级公益事业的兴办主要依赖筹集资金和组织劳力，关键在于调动农民群众的积极性、创造性，发挥人民群众当家作主的精神，依法行使管理本村“公共事务”的民主权利。武穴市农民创办“农村公益事业促进会”，农民自愿组织起来开展公益事业建设的作法符合了这一要求。2003年，武穴市龙坪镇五里村胡胜垸17位村民自发组织起来，成立“公益事业促进会”，为垸里筹款37.5万元，硬化了环村水泥路，砌起了池塘护岸，建起了养猪小区，垸貌焕然一新。胡胜垸的经验很快被村干部推广。半年时间，村里7个自然垸，除垸垸通水泥路外，还硬化乡村小路近3万平方米，总投资达100余万元。武穴市在对“胡胜现象”进行认真总结的基础上，因势利导，及时规范，形成了“政府引导、部门帮扶、农民自愿、老板捐赠、民主管理”的农村公益事业运作方式。到今年2月下旬，全市60％以上的村成立了公益事业促进会，12个乡、镇、办事处全部建立了公益事业促进会组织。乡镇、村、垸三级促进会通过筹措资金和物资，共建成通村、通垸水泥路368公里，绿化公共场地4.2万平方米，建提水泵站70座、沼气池2800口、水冲式厕所123座、养猪小区98个、各类文体设施342处。
　　（四）量力而行，规范“一事一议”
　　操作程序。重点要把好“四关”：一是预算关。本着“有事筹资、无事不筹”的原则，按照当地实际，区别轻重缓急，讲求实际效益，确定当年所办的有利项目，决不能不顾实效或迎合上级旨意搞花架子和超出群众承受能力的“面子工程”、“政绩工程”；对村民议定的项目，需要多少筹集多少，决不允许强行按上限筹集资金或劳务。对于急办的集体生产公益事业，如确需借贷资金，要首先考虑本村是否具有还贷能力，对有还贷能力的，资金借贷必须严格控制在村级经济可以承受范围之内，并通过召开村民会议或村民代表会议讨论决定，制定还贷期限和标准。没有还贷能力的，一律禁止举债。对盲目举债兴办项目，导致增加不良债务的，谁经手谁承担还贷责任，决不能将债务转嫁到农民头上。对于农民迫切要求办，同意出钱办，但按政策收款很难办起来的公益事业要报请有关部门审批后，灵活处理，急事特办。二是程序关。“一事一议”筹资方案经三分之二以上村民或村民代表会议讨论通过后，报镇政府审核，经县（市、区）农民负担监督管理部门批准后实施。经审批后的筹资筹劳工程建设实行议标或招标，工程完工后进行决算和审计。村民主理财小组要对资金使用进行监督审核，不符合财务规定的不予报账；资金使用情况要张榜公布，接受群众监督，不按照程序报批的筹资方案农民有权拒交。三是监管关。农民负担监督管理部门要严格按照政策、法律、法规规定，切实加强对“一事一议”筹资筹劳的监督管理。重点抓住以下几个环节：①事前项目审查把关。主要审查议事范围是否合理、议事程序是否合法，呈报资料是否真实、分摊对象和办法是否适当合理、减免措施和对象是否落实、标准是否超限等。对违反规定加重农民负担的项目必须制止和纠正。②事中资金使用监督。要按照村财乡管的规定要求，对村级“一事一议”项目所筹集的资金建立严格的财务管理制度，实行专户储存，专账核算，专款专用，对村民委员会报账票据进行严格审核凡不符合专项资金支出项目的票据一律不准接收报销。对筹集资金转移用途的，必须坚决进行纠正。③事后决算专项审计。要对经审批的“一事一议”筹资筹劳决算情况逐村进行专项审计检查。对群众意见较大、反映较强烈的，应及时组织专门力量进行重点审计；对确有问题的，所筹资金要实行专户核算，专款专用，若有节余，应用于以后的公益事业项目。四是公开关。凡是通过“一事一议”筹资的，其目的、意义、用途要通过村务公开栏或其它形式向群众解释清楚，让大多数群众参与讨论决策，充分体现自觉自愿原则；筹集的资金，要规范运作，做到账目清楚，支出有据，并及时向群众公布所有支出情况，让群众觉得钱筹得应该，缴得合理，用得其所。
　　（五）引入市场机制，鼓励支持民营公益事业的发展。在国家财政对农村投入不足，农民投入能力有限的情况下，积极引入市场机制，鼓励支持有能力的私营业主投资兴办农村公益事业也是行之有效的措施之一。如湖北省曾都区私营业主投资兴办小型水利热情很高，民营水利已成为小型水利建设投资主体，效果显著。去冬今春，曾都区民营投资兴办各类水利工程项目达9937处，占水利建设总处数的83%，投入资金达5381.2万元，占总投资的82%。均川镇企业职工夏雄章，投资20余万元，在红石垭村三组修建了1处蓄水近7万立方米的大堰塘和2口2.5亩水面的标准堰塘，改善灌溉面积250多亩，结合水面开发，承包荒山20亩，搞起了养殖、种植综合开发。厉山镇富足村村民肖念楚，联合3家农户投资100余万元，在富足、东方、勤劳三村交界处联合开挖水保经济林基地1000亩，计划发展果树种植韩国金塔辣椒，其规模大、标准高。尚市镇旭益村六组村民黄光银以5000元中标取得了本组一口堰塘15年经营权后，投资2万元对堰塘进行扩建改造，增加蓄水30万多立方米，扩大和改善灌溉面积80多亩。红旭村1组村民李云万租赁了本组小型固定提灌站20年经营权，由于他精心管理，每年节约电费2500多元，节约维修费3000多元。