我国农业补贴执行情况、问题和建议
时间：2021-09-27 14:48:18 来源：达达文档网 本文已影响 人 
关键词：粮食直补 良种补贴 农机补贴
一、粮食直接补贴政策
（一）粮食直补政策执行情况
粮食直接补贴执行情况总体良好。各省基本于2004年3月份制定了对种粮农民直接补贴标准和实施办法，于6月底前将补贴发放到户。粮食直补资金的使用基本上遵照向粮食主产区倾斜，向种粮多、粮食产量高的农户倾斜的原则。
各省发放粮食直补资金的规模基本按照粮食风险基金的40%进行发放。2004年粮食直接补贴的品种为水稻、玉米和小麦三种。
各省粮食直补办法确定的依据不同，因而补贴的性质也就不同。按照补贴是否与当期粮食播种面积及价格挂钩可分为两种情况：（1）不与当期播种面积和价格挂钩，即不管市场上粮价的高低，不管当期是否种粮都按前几期的计税面积或者计税常产给予农民补贴，这种补贴实质上就是固定补贴。例如，陕西省按“前五年商品粮平均数每斤0.033元（不分品种）计算到县，﹁定三年不变”。江西省按照计税面积给农民发放补贴。事实上，今年的粮食直接补贴基本上都没有与价格挂钩。（2）与当期实际播种面积挂钩，即按农民实际种粮面积，向农民兑付粮食直接补贴。这种形式属于与面积挂钩而不与价格挂钩的半挂钩补贴。例如，湖南、湖北等。根据2004年各省粮食直接补贴的情况，还没有完全与价格挂钩的价外补贴现象。
各省补贴发放方式也不尽相同，按照是否与农业税征收挂钩分为两种情况：（1）与农业税征收相挂钩，征补一条线，有税抵税，无税发钱。如河南、吉林。（2）不与农业税征收挂钩，“征补两条线”。如江西、安徽等省。
各省在粮食直接补贴资金发放的方式上也分为：现金直接支付方式，银行或信用社信用卡支付方式，或者发放补贴通知单，用于交农业税时抵扣农业税。
（二）粮食直补政策执行中存在的问题
2004年，各省在执行粮食直补政策时，尽管都做了大量的测算、宣传、监督等工作，但各省均暴露出一些问题。主要可概括为以下几方面：
1.粮食直补政策向农民公布的时间较晚。例如，河北省反映，今年的粮食直补政策是3月份公布，要求6月底前将直补资金全部兑付到农户。中央要求的粮食直补资金兑付时间既不是小麦播种期，也不是玉米播种期，今年只能按照小麦的已播种面积和春播面积进行补贴，加之春播面积较小，利用粮食直补引导农民种粮的政策效应没有较好的发挥出来。其他几省也存在类似情况。
2.省际间补贴标准差距过大。由于各省粮食风险基金包干基数不同，以及核定包干基数的因素与应补贴的粮食种植面积的差异，各省粮食补贴标准差距较大。例如，江苏省补贴水平较高，水稻亩均补贴20元；山西补贴水平较低，玉米亩均补贴5元。省际间人均粮食直接补贴金额也相差较大，四川省享受直补的农民人均补贴8元，辽宁省人均25.66元
3.粮食直补工作成本较高，工作量大，工作经费不足。因各省的操作方式不同，有的省的操作比较简单，有的则较复杂。如山东省每亩补贴的工作成本为1元。河北省在今年粮食直补工作中，县、乡、村三级共抽调2万多人，每人用了近60个工作日。一般一个乡镇的直接支出费用为2~3万元（不含人工），直补工作成本约占直补资金的10%。一些省粮食风险基金按季均衡拨付和分两次发放直补款，既不方便农民，也增加了工作量和成本。另一方面，一些省按照当年实际播种面积进行补贴，在核实面积时需要三次张榜公布核实，工作量很大。
4.农民对国家现行粮食直补政策的持续性心存疑虑。一是怕粮食生产多了出现“卖粮难”的问题，由此粮价会大幅跌落，影响收益；二是怕政策变了，增加投入得不到预期的收益，不愿对改善农业生产条件进行过多投入。基层政府反映，鉴于粮食直补具有促进粮食生产和增加农民收入的双重作用，不能因为今后粮食产量增加了，就取消粮食直补政策。
5.地方政府担心粮食直补资金形成新的地方政府债务。一些省反映，现在直补资金的发放是中央采取借款办法支持各地实行对种粮农民直接补贴，3年后扣回，实际上现在是借钱给农民发补贴，有可能形成地方政府新的债务。
6.对于土地流转农户的直补办法需要予以明确。实行粮食直补后，由于对土地流转农户的直补资金发放对象不明确，计税面积和实际播种面积的差异等因素，引发的土地承包纠纷增多。
7.今年由于农业生产资料价格上涨幅度较大，特别是化肥在第一季度比去年同期上涨14%~39%，农户种粮成本增加幅度增加较大，抵消了粮食直补给农民带来的部分收益。
（三）粮食直补政策建议
1.完善我国粮食补贴政策体系，努力建立长效机制，提高政策的整体效能。将粮食直补政策作为一项持久的、稳定的支持粮农的补贴政策，消除政策的不确定性，给农民一个稳定的心理预期，保护农民的种粮积极性，恢复粮食生产。逐步形成由固定补贴（直补）、不固定补贴（价格支持）和生产补贴等组成的粮食补贴和支持政策体系。
第一，政府可根据当年的实际情况，启用全部或部分政策。在当前粮食供求关系趋紧的状态下，直接补贴以引导粮农迅速恢复粮食生产为主要目标。从长远和国际经验看，可将粮食直接补贴政策逐步调整为不与当期产量和价格挂钩的固定补贴政策，作为对农民的收入支持政策，使直接补贴成为中国政府对农民的固定补贴工具。
第二，建立不固定补贴政策，即当市场价格高过由成本和利润构成的目标价格时，就不启动这一政策手段。而当市场价格低于目标价格时，则动用该项政策，而且价格下跌越多，补贴也越多，补贴与农户的商品量挂钩，也与当期的价格挂钩。保证农民在粮食价格下跌时的合理利益，同时解决农民的粮食变现问题。
第三，完善生产补贴政策，对粮农的补贴还应包括生产环节的补贴（例如目前所实行的良种补贴和农机补贴），以降低粮食生产成本。这项补贴应属于临时性的补贴，要不要进行补贴，主要是依据农资价格指数和粮食价格指数的比较而确定。
2.在确保政策执行效果的条件下，探索简化工作程序，降低工作量的科学补贴办法。加强省际间的粮食直补政策信息交流，使地方政府能够迅速优化政策。
3.关于工作经费的问题，可以考虑与其他几项农业补贴综合考虑，纳入部门预算，给予一定的工作经费。
4.对于土地流转农户的粮食直补政策应明确规定补给粮食生产者，即谁生产补给谁；至于前几年发生的土地承包问题，应由双方协商解决。
二、良种补贴政策
（一）良种补贴政策执行情况
2004年各省依据国家下达的良种补贴项目计划，对项目区从事专用玉米、优质专用小麦、高油大豆、杂交水稻等种植的农户安排了良种补贴。良种补贴政策的实施，对鼓励农民扩大良种种植面积，提高良种覆盖率，增加优质粮食产量起到了重要政策引导作用。
良种补贴政策的实施，以省农业厅牵头，省农业技术推广总站为项目技术依托单位负责技术措施的落实，省种子站负责良种的质量监督。项目区的划定上，一般以村为单位，连片划分。在供种单位的选择上，采取招标办法。
良种补贴的发放方式分为两种方式，一种是通过招标将良种补贴资金直接拨付给中标的供种企业，由供种企业按照合同供种量和市场价格扣除每亩应补贴款后，出售良种给农户。例如，河南省就是采取这种方式。另一种是将良种补贴按照2004年计税土地上的实际粮食种植面积直接发放给粮农。例如，江西省。
良种补贴标准各省间相差不大，以每亩补贴10元者较多，部分品种每亩补贴15元。
（二）良种补贴政策执行中存在的问题
1.良种补贴范围小，补贴标准低。河南省反映2004年全省小麦播种面积7284万亩，其中优质专用小麦播种面积2838万亩。中央下达的329万亩补贴项目，仅占小麦播种面积的4.5%、优质专用小麦播种面积的11.6%，远远不能满足基层需求。由于良种价格上涨，农民受惠有限。
2.工作经费不足，基层积极性不高。良种补贴政策落实工作涉及面广，面积核实工作量大，兑付任务重、时间要求紧，除少数地方政府拿出工作经费外，大多数地方因财政困难，工作经费不足。良种补贴虽是一项惠农的好政策，但各省普遍反映出基层工作人员积极性不高。
3.补贴资金到位晚与适时供种时间不衔接。在实施良种补贴政策时，多数农户已备足种子，给良种推广带来一定难度。
4.由于没有安排技术培训和推广费用，致使技术宣传和培训工作难以开展，良种良法不能相互配套，一定程度上影响了项目的实施效果。
（三）良种补贴政策建议
1.良种补贴政策是一种对推广优良品种，提高粮食品质的重要生产补贴政策，对提高粮食生产能力具有重要意义，建议进一步扩大良种补贴规模。
2.以项目形式下达良种补贴资金的同时，可以考虑给予提取一定比例的管理费，用于支持技术服务部门提供公共服务。特别是对于地方财政比较困难的地区，新增加的工作经费缺乏保障。
3.良种补贴计划下达要提前进行，给地方政府及相关部门落实种子来源、招标、调种以及农民安排种植计划留出充足的时间，进一步提高补贴资金的效率。
三、农机补贴
（一）农机补贴政策执行情况
各省在执行农机补贴政策时，制定了相应的管理办法，下发了2004年大中型农业机械补贴项目指南。补贴对象为农民个人和直接从事农业生产的农机服务组织。补贴标准一般不超过机具单价的30%，最高补贴不超过3万元。通过招标确定补贴机具种类、型号、价格及供应厂商。
（二）农机补贴政策执行中存在的问题
1.补贴资金规模与农民期望差距较大，补贴覆盖范围小。例如，河南省151个县（市、区）共有农机户400多万户，今年中央资金只对5个县补贴，省级资金只对20个县补贴，中央和省级资金能补贴的农户数约1000户，只能对少数县的部分购机农民给予补贴。
2.少数农民受惠与多数农民得不到补贴形成心理反差。项目实施县与非实施县之间，实施县中的受益农户与非受益农户之间形成心理反差。
3.招标确定的有些机型农民并不认可，与农民所需要的品种和机型不相适应。
（三）农机补贴政策建议
1.农机补贴政策是一项很好的“惠农”政策，尤其是对于粮食主产区，建议继续增加农机补贴资金。
2.在项目县与补贴农户对象的选择上，进一步反映政策的导向，减少农民的心理反差。
3.鉴于柴油价格的上涨幅度较大，若柴油价格调控不到农民可以承受的合理范围，在适当情况下可以考虑开展农用油补贴试点。
附表：2004年各省粮食直接补贴执行情况
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一、粮食直接补贴政策
（一）粮食直补政策执行情况
粮食直接补贴执行情况总体良好。各省基本于2004年3月份制定了对种粮农民直接补贴标准和实施办法，于6月底前将补贴发放到户。粮食直补资金的使用基本上遵照向粮食主产区倾斜，向种粮多、粮食产量高的农户倾斜的原则。
各省发放粮食直补资金的规模基本按照粮食风险基金的40%进行发放。2004年粮食直接补贴的品种为水稻、玉米和小麦三种。
各省粮食直补办法确定的依据不同，因而补贴的性质也就不同。按照补贴是否与当期粮食播种面积及价格挂钩可分为两种情况：（1）不与当期播种面积和价格挂钩，即不管市场上粮价的高低，不管当期是否种粮都按前几期的计税面积或者计税常产给予农民补贴，这种补贴实质上就是固定补贴。例如，陕西省按“前五年商品粮平均数每斤0.033元（不分品种）计算到县，﹁定三年不变”。江西省按照计税面积给农民发放补贴。事实上，今年的粮食直接补贴基本上都没有与价格挂钩。（2）与当期实际播种面积挂钩，即按农民实际种粮面积，向农民兑付粮食直接补贴。这种形式属于与面积挂钩而不与价格挂钩的半挂钩补贴。例如，湖南、湖北等。根据2004年各省粮食直接补贴的情况，还没有完全与价格挂钩的价外补贴现象。
各省补贴发放方式也不尽相同，按照是否与农业税征收挂钩分为两种情况：（1）与农业税征收相挂钩，征补一条线，有税抵税，无税发钱。如河南、吉林。（2）不与农业税征收挂钩，“征补两条线”。如江西、安徽等省。
各省在粮食直接补贴资金发放的方式上也分为：现金直接支付方式，银行或信用社信用卡支付方式，或者发放补贴通知单，用于交农业税时抵扣农业税。
（二）粮食直补政策执行中存在的问题
2004年，各省在执行粮食直补政策时，尽管都做了大量的测算、宣传、监督等工作，但各省均暴露出一些问题。主要可概括为以下几方面：
1.粮食直补政策向农民公布的时间较晚。例如，河北省反映，今年的粮食直补政策是3月份公布，要求6月底前将直补资金全部兑付到农户。中央要求的粮食直补资金兑付时间既不是小麦播种期，也不是玉米播种期，今年只能按照小麦的已播种面积和春播面积进行补贴，加之春播面积较小，利用粮食直补引导农民种粮的政策效应没有较好的发挥出来。其他几省也存在类似情况。
2.省际间补贴标准差距过大。由于各省粮食风险基金包干基数不同，以及核定包干基数的因素与应补贴的粮食种植面积的差异，各省粮食补贴标准差距较大。例如，江苏省补贴水平较高，水稻亩均补贴20元；山西补贴水平较低，玉米亩均补贴5元。省际间人均粮食直接补贴金额也相差较大，四川省享受直补的农民人均补贴8元，辽宁省人均25.66元
3.粮食直补工作成本较高，工作量大，工作经费不足。因各省的操作方式不同，有的省的操作比较简单，有的则较复杂。如山东省每亩补贴的工作成本为1元。河北省在今年粮食直补工作中，县、乡、村三级共抽调2万多人，每人用了近60个工作日。一般一个乡镇的直接支出费用为2~3万元（不含人工），直补工作成本约占直补资金的10%。一些省粮食风险基金按季均衡拨付和分两次发放直补款，既不方便农民，也增加了工作量和成本。另一方面，一些省按照当年实际播种面积进行补贴，在核实面积时需要三次张榜公布核实，工作量很大。
4.农民对国家现行粮食直补政策的持续性心存疑虑。一是怕粮食生产多了出现“卖粮难”的问题，由此粮价会大幅跌落，影响收益；二是怕政策变了，增加投入得不到预期的收益，不愿对改善农业生产条件进行过多投入。基层政府反映，鉴于粮食直补具有促进粮食生产和增加农民收入的双重作用，不能因为今后粮食产量增加了，就取消粮食直补政策。
5.地方政府担心粮食直补资金形成新的地方政府债务。一些省反映，现在直补资金的发放是中央采取借款办法支持各地实行对种粮农民直接补贴，3年后扣回，实际上现在是借钱给农民发补贴，有可能形成地方政府新的债务。
6.对于土地流转农户的直补办法需要予以明确。实行粮食直补后，由于对土地流转农户的直补资金发放对象不明确，计税面积和实际播种面积的差异等因素，引发的土地承包纠纷增多。
7.今年由于农业生产资料价格上涨幅度较大，特别是化肥在第一季度比去年同期上涨14%~39%，农户种粮成本增加幅度增加较大，抵消了粮食直补给农民带来的部分收益。
（三）粮食直补政策建议
1.完善我国粮食补贴政策体系，努力建立长效机制，提高政策的整体效能。将粮食直补政策作为一项持久的、稳定的支持粮农的补贴政策，消除政策的不确定性，给农民一个稳定的心理预期，保护农民的种粮积极性，恢复粮食生产。逐步形成由固定补贴（直补）、不固定补贴（价格支持）和生产补贴等组成的粮食补贴和支持政策体系。
第一，政府可根据当年的实际情况，启用全部或部分政策。在当前粮食供求关系趋紧的状态下，直接补贴以引导粮农迅速恢复粮食生产为主要目标。从长远和国际经验看，可将粮食直接补贴政策逐步调整为不与当期产量和价格挂钩的固定补贴政策，作为对农民的收入支持政策，使直接补贴成为中国政府对农民的固定补贴工具。
第二，建立不固定补贴政策，即当市场价格高过由成本和利润构成的目标价格时，就不启动这一政策手段。而当市场价格低于目标价格时，则动用该项政策，而且价格下跌越多，补贴也越多，补贴与农户的商品量挂钩，也与当期的价格挂钩。保证农民在粮食价格下跌时的合理利益，同时解决农民的粮食变现问题。
第三，完善生产补贴政策，对粮农的补贴还应包括生产环节的补贴（例如目前所实行的良种补贴和农机补贴），以降低粮食生产成本。这项补贴应属于临时性的补贴，要不要进行补贴，主要是依据农资价格指数和粮食价格指数的比较而确定。
2.在确保政策执行效果的条件下，探索简化工作程序，降低工作量的科学补贴办法。加强省际间的粮食直补政策信息交流，使地方政府能够迅速优化政策。
3.关于工作经费的问题，可以考虑与其他几项农业补贴综合考虑，纳入部门预算，给予一定的工作经费。
4.对于土地流转农户的粮食直补政策应明确规定补给粮食生产者，即谁生产补给谁；至于前几年发生的土地承包问题，应由双方协商解决。
二、良种补贴政策
（一）良种补贴政策执行情况
2004年各省依据国家下达的良种补贴项目计划，对项目区从事专用玉米、优质专用小麦、高油大豆、杂交水稻等种植的农户安排了良种补贴。良种补贴政策的实施，对鼓励农民扩大良种种植面积，提高良种覆盖率，增加优质粮食产量起到了重要政策引导作用。
良种补贴政策的实施，以省农业厅牵头，省农业技术推广总站为项目技术依托单位负责技术措施的落实，省种子站负责良种的质量监督。项目区的划定上，一般以村为单位，连片划分。在供种单位的选择上，采取招标办法。
良种补贴的发放方式分为两种方式，一种是通过招标将良种补贴资金直接拨付给中标的供种企业，由供种企业按照合同供种量和市场价格扣除每亩应补贴款后，出售良种给农户。例如，河南省就是采取这种方式。另一种是将良种补贴按照2004年计税土地上的实际粮食种植面积直接发放给粮农。例如，江西省。
良种补贴标准各省间相差不大，以每亩补贴10元者较多，部分品种每亩补贴15元。
（二）良种补贴政策执行中存在的问题
1.良种补贴范围小，补贴标准低。河南省反映2004年全省小麦播种面积7284万亩，其中优质专用小麦播种面积2838万亩。中央下达的329万亩补贴项目，仅占小麦播种面积的4.5%、优质专用小麦播种面积的11.6%，远远不能满足基层需求。由于良种价格上涨，农民受惠有限。
2.工作经费不足，基层积极性不高。良种补贴政策落实工作涉及面广，面积核实工作量大，兑付任务重、时间要求紧，除少数地方政府拿出工作经费外，大多数地方因财政困难，工作经费不足。良种补贴虽是一项惠农的好政策，但各省普遍反映出基层工作人员积极性不高。
3.补贴资金到位晚与适时供种时间不衔接。在实施良种补贴政策时，多数农户已备足种子，给良种推广带来一定难度。
4.由于没有安排技术培训和推广费用，致使技术宣传和培训工作难以开展，良种良法不能相互配套，一定程度上影响了项目的实施效果。
（三）良种补贴政策建议
1.良种补贴政策是一种对推广优良品种，提高粮食品质的重要生产补贴政策，对提高粮食生产能力具有重要意义，建议进一步扩大良种补贴规模。
2.以项目形式下达良种补贴资金的同时，可以考虑给予提取一定比例的管理费，用于支持技术服务部门提供公共服务。特别是对于地方财政比较困难的地区，新增加的工作经费缺乏保障。
3.良种补贴计划下达要提前进行，给地方政府及相关部门落实种子来源、招标、调种以及农民安排种植计划留出充足的时间，进一步提高补贴资金的效率。
三、农机补贴
（一）农机补贴政策执行情况
各省在执行农机补贴政策时，制定了相应的管理办法，下发了2004年大中型农业机械补贴项目指南。补贴对象为农民个人和直接从事农业生产的农机服务组织。补贴标准一般不超过机具单价的30%，最高补贴不超过3万元。通过招标确定补贴机具种类、型号、价格及供应厂商。
（二）农机补贴政策执行中存在的问题
1.补贴资金规模与农民期望差距较大，补贴覆盖范围小。例如，河南省151个县（市、区）共有农机户400多万户，今年中央资金只对5个县补贴，省级资金只对20个县补贴，中央和省级资金能补贴的农户数约1000户，只能对少数县的部分购机农民给予补贴。
2.少数农民受惠与多数农民得不到补贴形成心理反差。项目实施县与非实施县之间，实施县中的受益农户与非受益农户之间形成心理反差。
3.招标确定的有些机型农民并不认可，与农民所需要的品种和机型不相适应。
（三）农机补贴政策建议
1.农机补贴政策是一项很好的“惠农”政策，尤其是对于粮食主产区，建议继续增加农机补贴资金。
2.在项目县与补贴农户对象的选择上，进一步反映政策的导向，减少农民的心理反差。
3.鉴于柴油价格的上涨幅度较大，若柴油价格调控不到农民可以承受的合理范围，在适当情况下可以考虑开展农用油补贴试点。
附表：2004年各省粮食直接补贴执行情况
