建立海关税收执法责任制全面提升海关综合治税水平

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党的十六大报告强调指出，要“建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，从决策和执行环节加强对权力的监督”。国务院《全面推进依法行政实施纲要》又进一步指出要“依法界定执法职责，科学设定执法岗位，规范执法程序。要建立公开、公平、公正的评议考核制和执法过错或者错案责任追究制，评议考核应当听取公众的意见。要积极探索行政执法绩效评估和奖惩办法。”党和国家都把建立健全执法责任制和评议考核制，作为加强和完善行政执法监督的重要措施。

海关税收是党和国家增强中央财力、提高宏观调控能力的有效手段，也是切实维护国家全局利益的重要途径。牟新生署长在全国海关综合治税工作会议上提出了当前和今后一个时期海关综合治税的总体思路，对深化改革，整合创新，全力构筑综合治税大格局作出了全面部署。笔者认为，通过全面推行海关税收执法责任制，积极推进依法治税，实现综合治税的目标无疑是一条重要途径。

一、建立海关税收执法责任制的必要性

（一）建立海关税收执法责任制是推进综合治税的必然要求。

目前，在海关综合治税工作中，有些领导干部对依法治税缺乏应有的认识和足够的重视，法治观念淡薄，人治思想严重，仍习惯于传统管理和依“长官意志”办事。执法监督制度不够健全，海关税收执法监督工作尚未做到经常化、制度化、具体化。海关系统对税收执法权的监督仍然是一个薄弱的环节，多是事后监督，这种游离于海关税收执法过程之外的监督，从机制上讲很不健全，从实践中看也不十分有效。海关作为国家的重要执法部门，必须忠实地履行法律赋予的职责，确保海关税收应收尽收。实行综合治税并不是关税部门一家的事，涉及到监管、通关、加贸保税、缉私、统计、政法、督审等各个部门，而每个部门在综合治税中的地位和作用如何，关系到海关税收的整体执法水平，推行税收执法责任制就是有效分解职责、强化海关内部管理、整合整体力量的重要途径。对海关税收执法权的监督，应当深入到海关税收执法权行使过程中与其同步运行。

（二）建立海关税收执法责任制是保障进出口纳税企业合法权益的需要。

海关税收征管执法的范围十分广泛，涉及到经济建设、科技文化建设和社会生活的各个方面，与社会公共利益和进出口纳税人的合法权益密切相关。规范执法就是最好的纳税服务，推行海关税收执法责任制可以在保证海关廉洁、高效地履行进出口税收征管职能的同时，防止和制约海关行政权的滥用，预防、制止和纠正海关税收行政执法中不合法、不合理的做法和失误，监督和促使执法人员树立起全心全意为人民服务的观念，廉洁奉公，严格执法，有效保护进出口纳税人的合法权益。

（三）建立海关税收执法责任制是海关实践“三个代表”重要思想的具体措施之一。

首先，建立税收执法责任制是建立现代海关制度和完善社会主义市场经济体制的一项重要措施。市场经济在某种意义上说是法治经济，建立海关税收执法责任制，可以推动海关把职能切实转变到为国家经济建设把关服务上来，强化权力制约监督机制，保障海关税收征管行为不越位、不缺位、不错位，为保护和推动先进生产力的发展将起到积极作用。

其次，建立和推行海关税收执法责任制是以现代法治的“责任本位”观念教育广大海关执法人员，树立起“监督—被监督”“服务—被服务”的现代行政法治观念。这对于培养海关执法人员和管理相对人的法治观念和法律意识，提高全民族的思想道德修养和法律文化素质具有极其重要的作用，是中国先进文化的具体实践和运用。

再次，海关税收执法责任制实施的目的，就是为了通过对海关税收执法权的监督和制约，保障国家利益不受侵害，更好地保护纳税人的合法利益，为纳税人服务，这正是直接代表了最广大人民的根本利益。

二、海关税收执法责任制的基本内涵和框架

（一）海关税收执法责任制的内涵。

海关税收执法责任制是执法责任制在众多行政执法领域的一个分支，是行政执法责任制在海关税收工作中的具体化，是海关系统为强化税收执法人员的责任，提高执法人员业务素质，规范执法行为，推进海关综合治税而采取的一项具体措施。其核心是“责任”，包含两方面的含义，一方面指海关及其工作人员享有的权力、应尽的职责和义务，也就是海关税收执法职责，包括海关法律、行政法规的授权以及海关工作制度。另一方面是指有权就有责，不履行法定职责或义务，或者滥用权力，越权执法，就应当承担相应责任。可见，海关税收执法责任制不仅包含海关税收方面工作制度的内容，更重要的是它是通过分解职责、量化考核、确定责任、落实奖惩，促使海关内部自我约束、自我规范的一种监督制约制度和激励机制。

（二）基本框架。

实行海关税收执法责任制是海关依法治税的重要措施，可以对海关税收执法管理从权力的设立、实施、检查到责任追究形成完整的闭合系统。制度的基本框架：一是构建海关税收执法责任制的整体框架，即岗位职责、工作规程、评议考核、过错追究四个基本元素。其中，分解岗位职责是基础，明确工作规程是重点，开展评议考核是关键，严格过错追究是保障，它们之间有机结合，相互衔接，共同形成对执法行为进行监督的有效机制。二是科学设置岗责体系。按照以事定岗、依法定责、权责相当的基本原则，将海关税收征管流程内的征收、管理、稽查等执法工作，细化为具体的执法岗位。三是细化明确工作规程。通过明确工作步骤或者执法环节、确定工作形式、规定工作时限、密切岗位衔接，划清责任界限，杜绝推诿扯皮、责任不清的现象。四是强化执法评议考核。要力争做到在考核范围上注重内外结合、在考核手段上注重人机结合、在考核对象上注重过程与目标结合、在考核结果上注重奖惩结合，有力地保障海关税收执法责任制的顺利推行。五是严格过错责任追究，对发现的违法违规人员，根据不同的过错程度分别给予相应形式的追究，充分显示海关税收执法责任制的威慑力。

（三）制度设计的基本原则。

现代法治是以法律对权力的限制和约束为基点的。推进海关综合治税工作，根本在于建立海关税收执法责任制和科学有效的依法治税运行机制。建立税收执法责任制和评议考核制，明确执法责任，对执法岗位、权限、程序、要求及责任等依法进行严格界定和明确分解，做到分工到岗，责任到人。因此，在制度的设计上要把握好三项原则和要求：一是在制定考核目标上，要做到必要性与可行性相结合，选取那些能够突出重点、体现纲目、看得见、摸得着、抓得住、量得准的指标，且具有直接性、具体性、可量化与可操作性；二是在考核内容上，要做到定性与定量相结合，定性指标力求体现全局性、宏观性和普遍性，定量指标力求体现合理性、严格性和绩效性；三是在考核方法上，要做到日常考核与年终考核相结合，内部考核与纳税人评议相结合，主管部门与相关部门评价相结合。

三、构建环环制约的海关税收执法运行模式和机制

（一）科学定岗定责是建立和推行海关税收执法责任制的基础。

在海关税收征管工作中，尽管各地海关的机构设置和征管模式不尽一致，但依法可以行使的税收征管权力和必须履行的法定职责是统一的。因此，抛开机构、权限的差异，执法岗位就是实施执法行为的基本元素。执法责任制的首要目的就是先将这些基本元素标准化、规范化、法制化，进而保证由这些元素构成的全部执法活动按照法治的要求运行。

在分解岗位职责的过程中，必须坚持三条基本原则：即以事定岗、依法定责、权责相当。所谓以事定岗，就是将海关税收征管流程内的征收、管理、稽查等执法工作，细化为具体的执法岗位，保证每个执法岗位事权的相对独立和完整性。所谓依法定责，就是依法对执法岗位的职权责任的确认。主要包括三个内容：一是法律、法规、规章明确规定的职责，比如应当依法征收税款，不得多征、少征或者不征。二是法律、法规、规章规定的法定条件发生时，法定赋予海关的权力就成为职责。三是法律、法规、规章赋予海关管理相对人的权利，当这些权利由相对人行使时，即反向成为海关人员的必备职责。所谓权责相当，就是当法定赋予海关的权力缺少必要的责任规范时，岗责体系中应当予以必要的填补，将权力责任化。执法目标的细化，执法权力行使规范的标准化，为海关税收执法责任制取得成功奠定基础，提高海关税收征管的规范化程度。

（二）细化明确工作规程是是建立和推行海关税收执法责任制的重点。

如果说岗位职责是执法行为的实体要求，那么工作规程就是执法行为的程序要求。其目的一方面要保证各个执法岗位职责的正确履行，使每一个执法人员，只要上岗，都可以迅速按章操作；另一方面可协调各个岗位之间的职责衔接，注重对执法行为的过程控制，确保整个执法活动高效、有序运行。

在设计工作规程中要重点把握四个核心要素：一是明确工作步骤或者执法环节。二是确定工作形式。即每个工作环节需要形成何种表格、单证、文书，或者在计算机操作系统中需要履行何种程序，确保每项执法行为有相应的记录备查。三是规定工作时限，对每个岗位和环节的工作时限作出明确规定，从而保证执法机制的高效运行。四是密切岗位衔接。目前海关税收管理实现了专业化模式，大多数执法行为都需要不同岗位协同才能完成，必须对各个岗位和环节的衔接作出明确界定，划清责任界限，杜绝推诿扯皮、责任不清的现象。为保证全国海关推行税收执法责任制的统一性，海关总署有必要制订统一的海关税收执法责任制岗位职责和工作规程范本。

（三）建立以目标管理考核和执法检查为基本方式的评价考核体系是保障。

海关税收执法责任制度本身内容的全面性和客观性，决定了评价考核应当以对税收征管日常工作和税收执法质量两方面内容的考核为主。而目标管理考核和税收执法检查两项制度的工作内容和工作方式恰好能满足这种需要。目标管理考核与税收执法检查在评价考核海关税收执法工作时体现了“点”与“面”、“普遍性”和“特殊性”的关系。考核中以目标管理考核为基础，以执法检查结果作为调整因素对考核结果进行补充，可以做到点面结合，普遍性和特殊性兼顾，既可以体现评议考核制度的综合性，又可以有效解决内部考核制度的运行机制问题。

考核标准、考核方式也是建立评议考核制度的基本内容。为了体现考核的客观性和公正性，必须根据考核的内容制定相应的量化考核标准。考核标准应当体现科学客观、宽严适当、繁简适度、操作性强等特点，具体到海关税收执法工作可以确定海关税收任务完成情况、应收尽收率、检查发现问题率、数据准确率、行政复议诉讼维持率等能够充分反映执法力度、执法质量的指标为考核标准。考核方式也可以采取内部考核和外部评价相结合，通过对海关税收执法水平和执法效果进行综合评价，以科学、客观的机制使评价结果实现量化。

（四）税收执法过错追究制度是落实税收执法责任制的关键。

首先，责任追究范围的确定应当合理、合法。从根本上讲，海关税收执法责任制是一种内部监督机制，而执法责任也是对过错的内部处理方式，应当体现被追究行为的“职务性”。追究的权限应当保持在法律规定的范围之内，对涉及行政处分的在查清违法事实后，应当移交人事、纪检、监察部门按职责权限和有关规定办理；涉嫌犯罪的严重职务违法行为应当依法由司法机关处理。

其次，执法过错的追究程序应当严密、公正。执法过错责任追究是直接影响过错责任人员切身利益的一种行政行为，为了保护过错责任人的合法权益，追究程序应当公正而严密。在整个追究程序中责任的确定和划分是最核心的问题。由于海关具有垂直管理及首长负责制的特点，导致具体行政行为的实施一般都经过众多环节、不同级别的多位执法人员，应当通过调查取证了解问题产生的原因，再根据原因确定存在过失或过错的所有环节，视具体情况划分责任的主次。

最后，实施责任追究应当注意循序渐进，正确处理教育与惩戒的关系。落实责任追究制度应该坚决、彻底，又不能以追究责任代替一切，要注意考虑海关税收执法的整体水平，循序渐进的开展责任追究工作。在推进责任追究工作中，要把握好两方面的关系，既要防止虚与应付、点到为止，造成制度无法有效落实，又要防止出现追究面过大，执法人员人人自危和法不责众的局面。对过错人员要重点以教育、学习为出发点，帮助其纠正错误，引入岗位培训机制，有针对性的进行业务辅导和培训，提高业务能力，才能真正起到规范执法，提高执法能力和水平的作用。

四、建立海关税收执法责任制，推进海关综合治税必须着力解决的几个问题

建立海关税收执法责任制、推进综合治税是海关税收工作的基本原则和发展的根本方向。正确认识海关税收执法责任制、大力推进综合治税，是广大海关工作人员应该深入研究并努力实践的重大课题。

（一）观念为先——着眼于牢固树立依法治税观念。

思想是行动的先导。推进综合治税必须首先解决思想认识问题，着眼于树立依法治税观念。从理论上讲，海关税收的本质特征，决定了海关的一切征管活动都必须依法进行，同时也决定了依法治税在综合治税工作中的核心地位。从实践来看，依法治税是正确处理海关税收征纳矛盾的根本方法和唯一途径。这一主要矛盾所具有的长期性、复杂性和艰巨性充分表明，依法治税是海关综合治税工作永恒的主题。依法治税是海关税收工作的核心和灵魂，是指导海关税收工作的基本原则，是统揽海关税收工作全局的根本指针，也是衡量海关税收工作的主要标准。实际上，海关只要抓好了依法治税，使纳税人自觉依法纳税、海关人员做到依法征税，海关税收收入自然会达到及时足额、应收尽收。

推进综合治税，首先要海关人员依法治税的观念。一要树立正确的执法观念，凡事应从国家和人民的根本利益出发，摒弃狭隘的本位主义、地方保护主义。二要树立公平观念。每一个纳税人都是平等竞争的市场主体，享有平等的权利、义务，任何不符合政策的对个别纳税人的“特别关照”都是与社会主义市场经济的要求格格不入的。三要树立服务观念。海关人员要确立公仆意识、服务意识，努力构建优质高效的服务体系，将执法融于服务之中，把为纳税人服务与依法治税结合起来。

（二）行为为本──着力于规范海关税收执法行为。

广大海关干部是推进综合治税的主力军，因此，具备过硬素质的执法队伍是承担综合治税重任的前提要件。要确立三大观念。一要确立职权法定观念。在依法治税的环境下，海关只能在法律、行政法规规定的范围和界限内行使权力，越权无效。二要确立职责法定观念。海关享有一定的权力，就必须承担相应的职责，否则就构成失职。三要确立程序正当性观念，海关行使权力过程要符合正当性。要加强素质教育，提高执法水平。海关人员素质的高低，关系到海关税收执法行为是否公正，关系到海关整体执法的质量。要牢固树立依法治税、规范执法的理念，树立起“有法必依”“执法必严”的法律意识，严肃执法。

（三）法制为基──着力于健全海关税收法律体系。

加强和完善海关税收法律法规，积极推进海关税收法制基础建设，是建立现代海关税收征管制度的本质要求，是实现海关综合治税的前提要素。立法是执法的基础和前提，依据目前的海关税收法制现状，秉承有利于实现依法治税，有利于充分发挥海关税收职能作用的指导思想，建立健全的海关税收法律制度体系。《海关法》和《关税条例》构成了海关税收征管工作的法律体系主体框架，但是目前一些与之相配套的规章的制定、修订和完善仍显滞后，尚不能很好地适应海关税收征管工作的实际要求。要加快海关税收法律法规和规范性文件的清理、制定与完善，按照全面推行依法行政的要求，尽快制定、修订和完善海关税收规章制度，以更好地应对海关税收征管任务越来越复杂、越来越繁重的严峻挑战。尤其要加强对wto规则、国际海关通行做法以及我国海关税收征管工作遇到的新情况、新问题的探讨研究，对于执法过程中缺少有力法律依据支持的问题，要有针对性地加强立法研究，制定出相应的法律规范，使海关税收征管工作真正做到有法可依，有章可循。鉴于立法工作的相对滞后性和不可详尽性的客观制约特点，对一些税收征管工作中的重要执法问题，应及时制定相关指引性文件，指导正确行使法律赋予的自由裁量权，准确体现法律的本意。

（四）环境为重——着力营造良好的综合治税环境。

全面推进海关综合治税工作，必须注重营造良好的治税环境。在治税环境方面，海关税收的跑冒滴漏现象依然存在，海关内部有关部门配合不得力情况时有发生。为此，一要规范海关税收征管行为。建设社会主义市场经济，要求海关必须坚持依法行政，用法律和法规来规范海关的一切征管行为，正确处理国家利益与地方利益、全局利益与局部利益、执行政策与完成税收任务的关系。二要加强海关各个部门之间的配合，最根本的在于建立一套切实可行的法律制度规范，用制度的形式明确各部门的权力、义务及相关责任，使各个部门在处理税收问题时都能做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。三要搞好海关税收法制宣传。要开展全方位、立体化、多层次、多形式的海关税收法制宣传教育活动，切实增强其针对性、系统性和实效性。要立足“三个着眼于”，搞好“三个面向”，做到“三个坚持”。即着眼于增强公民的依法纳税观念，着眼于优化海关税收法制环境，着眼于树立良好的海关形象；面向各级党政领导，面向广大纳税人，面向社会各界；坚持宣传对象的层次性，宣传内容的针对性，宣传形式的多样性。同时，要有计划、有组织、有目的地举办不同规模、不同形式、不同层次、不同对象、不同内容的海关税收法制培训班，使广大海关人员和纳税人自觉学法、知法、守法和护法，使社会各界都来关心、理解和支持海关税收工作，支持海关依法行政。只有全民依法纳税意识的普遍增强，治税环境才能得到不断改善，综合治税才能不断推向深入。