民族自治地方政府立法的定位与完善探析

时间：2021-03-25 09:16:36　来源：达达文档网本文已影响人

摘要：完善民族自治地方政府立法是民族法治体系建设的重要内容。当前，我国民族自治地方政府立法尚存在立法自治权行使不足、与同级人大的立法权限混淆不清、地方立法主体扩张后立法能力不足、立法质量有待提升等问题。为此，必须从以下方面完善民族和自治地方政府立法工作：充分行使统一前提下的自治立法权，明确民族自治地方人大立法与政府立法的关系，加强民族地区设区的市政府的立法，提升民族自治地方政府立法质量。

关键词：依法治国；民族自治；地方政府立法；完善

中图分类号：D92184文献标志码：A文章编号：1002-7408（2018）03-0080-07

基金项目：广西民族法与区域治理研究协同创新中心科研项目“民族地区立法问题研究”（2015Z002）；广西民族大学校级科研项目“广西设区的市立法问题研究”（2016MDYB002）的阶段性成果之一。

作者简介：彭振（1985-），男，广西桂林人，广西民族大学法学院民族法学研究院研究员，民族学与社会学学院民族法学方向博士生，主要从事民族法学研究。在全面推进依法治国背景下，协调和均衡各方利益和选择，推进民族事务治理法治化，不仅要加强国家立法、民族自治地方人大立法力度，也要完善民族自治地方政府立法，构建全方位的民族法治体系。改革开放40年来，民族地区政府立法对促进本地区社会稳定、经济发展、调整各种利益关系都发挥了重要作用。关于民族自治地方立法问题的理论与实证研究，学界已经从民族法学、立法学等方面进行了较为全面的研究。康耀坤系统总结了建国以来我国民族立法的经验，提出要“正确处理好民族政策与民族立法之间的关系”[1]。胡纪平则认为：“制定完整的民族法规体系的环境尚不完全具备。”[2]宋才发认为：“民族自治地方政府自治权是民族区域自治权的载体和核心。”[3]谢尚果提出：“要不断促进民族自治地方依法行政。”[4]张文山提出：“自治条例和单行条例是通往自治的桥梁。”[5]朱玉福提出：“民族区域自治法制是自治权的重要保障。”[6]改革开放以来，我国民族立法已经取得了巨大成绩，但与全面推进依法治国的高要求、高标准相比，民族法治建设还存在一些问题。对于民族地区法治建设的研究，学界仍然主要集中在自治条例、单行条例等民族自治地方人大立法上，对于民族自治地方政府立法的关注相对较少。民族自治地方政府在自治机关中居于核心地位，其立法涵盖了经济社会发展的各个方面，在数量上也远远超过了同级人大立法，在实施和发展民族区域自治制度中发挥着重要作用，是推进民族事务治理法治化的关键。尽管已有的学术研究成果已经为我们清晰地勾勒了民族自治地方立法的基本体系和内容，但當前民族自治地方政府立法的地位和功能如何确定？怎样进行改革和完善？如何进一步完善并发挥它在民族事务治理法治化中的作用？这些问题还需要进一步分析和明确。本文将以既有学术研究为基础，围绕这些问题展开进一步的探讨。

一、民族自治地方政府立法是法治与自治的有机统一

民族自治地方政府立法有着自身特有的定位。民族自治地方政府立法是指民族自治地方人民政府，依据《中华人民共和国宪法》（以下简称“《宪法》”）和相关法律规定，依照法治、科学、民主等立法原则，制定、修改、废止地方规范性法律文件的政府活动。它是中国特色社会主义法治体系的重要组成，也是实施民族区域自治制度的核心内容。

1.民族自治地方政府立法的法律渊源。无论《宪法》还是相关的法律法规，都对民族自治地方政府立法进行了明确的规定。1984年颁布的《中华人民共和国民族区域自治法》（以下简称“《民族区域自治法》”），进一步细化了民族区域自治的相关内容，并详细规定了民族自治机关自治立法权。其第4条规定：“民族自治地方的自治机关行使宪法第三章第五节规定的地方国家机关的职权，同时依照宪法和本法以及其他法律规定的权限行使自治权，根据本地方的实际情况贯彻执行国家的法律、政策。”[7]882015年的《中华人民共和国立法法》（以下简称“《立法法》”）赋予自治区、设区的市、自治州的人民政府等地方政府主体根据法律、行政法规和相关的法规规范，制定规章。包括如下两个方面：一是为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项；二是属于本行政区域的具体行政管理事项[8]144。民族自治地方政府立法权并不是横空出现的，它有着自身的法律依据和合理性。当前，民族自治地方立法环境处于历史上最好的水平，而民族自治地方政府如何充分行使这些立法权，则是新时期民族法治建设的重要内容。

2.民族自治地方政府立法的二元属性。新中国成立后，民族区域自治制度作为我国的基本政治制度在全国各少数民族聚居地逐步实行，伴随法治建设的不断推进，民族自治地方政府立法也得以发展和完善，而它在推进民族区域自治和地方治理现代化中的二元属性也愈加明显，主要表现在以下三个方面：

第一，行政行为与立法行为的统一整体。关于民族自治地方政府立法的性质，学界素有不同的看法。在2015年《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称“《行政诉讼法》”）修改之前，大多数学者把政府立法的性质划归为行政行为，认为行政行为包括抽象行政行为与具体行政行为，抽象行政行为包括国务院制定行政法规、有关行政机关制定规章的行为。但也有学者认为，行政立法在性质上是一种委任立法，不是行政行为而是宪法行为。长期以来，我国把实际上属于宪法行为的行政立法纳入行政行为来讨论，起因于王名扬先生的观点，后受英美行政法的影响，当然也根植于行政立法的强势现状[9]。还有学者认为，政府制定规章的行为属于由《立法法》规制的立法行为，不是简单的行政行为[10]。2015年修改后的《行政诉讼法》已经不再使用抽象行政行为和具体行政行为这两个概念，统一使用“行政行为”；修改后的《立法法》也将政府制定规章的活动纳入其调整范围。民族自治地方政府立法是中央政府立法的重要组成部分，立法主体为各级民族自治地方的人民政府，其立法活动是人民政府行为的直接体现。如果从这个角度看，民族自治地方政府立法具有双重属性，既具有行政行为的基本特征，又属于《立法法》调整的立法行为。

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