国外中央银行财务预算管理体制比较研究
时间：2021-04-07 07:51:16 来源：达达文档网 本文已影响 人 
中国人民银行从2007年1月1日起正式启用部门预算管理模式，直接促进了以部门预算为主要内容的中国人民银行预算体制改革。借鉴国外中央银行的财务预算管理模式的有益经验，对进一步改善我国的部门预算管理模式具有重要意义。
一、国外中央银行的财务预算管理比较研究
德国央行、美联储和日本央行是世界公认最具代表性的独立性高、预算管理严格的央行，这三所央行的财务预算管理体制各有其特点。
1 德国央行的预算管理
德国央行的预算管理有两个最主要的两个特点：
一个特点是有效地运用成本会计。德国央行通过设立成本中心和控制部门的方式将其运营管理目标确定为成本高效。成本中心主管被德国央行理事会授予了预算编制程序的优先权，成本中心主管在上一个会计年度预算的基础上编制未来一年的预算计划。而控制部门则检查汇总各部门预算计划。在预算资金使用过程中，成本中心主管对中心的所有支出负责，并在确保预算能够完成央行相关工作的前提下，合理经济地安排费用支出，不得超过预算的限额。且成本中心无需在控制部门的参与或者授权之下就可以支出预算资金。在监督预算限额的使用时，成本中心的主管必须在每项费用支出之前确认可用的预算资金能够支付中心的应付款项，而且成本中心主管还须常常考查检测可用的预算资金实际的变化情况，必须核实并确认成本中心的各项成本能够正确列支。而控制部门则定期审各个成本中心的预算开支相关情况。
另一个特点是重点控制管理人员成本。以人员成本控制管理为重点，在人员因素的基础上对各类成本进行归类、分配、核查。德国央行的组织部门负责具体的人力资源管理，人员控制其实就是一个匹配业务完成情况和人员需求的过程。
2 美联储的预算管理
美联储的预算管理最主要的特点是高度的制度化，每个预算环节都有相应的制度规定，从而确保其预算能够有效地被执行。关于预算周期，美联储规定联邦储备委员会的预算周期为两年，联邦储备银行的预算周期为一年。各分支机构的预算由联邦储备委员会进行统一管理，并按照各分支机构的具体情况对资源进行预算，然后跨区域统计各个分支机构的运行状况。各分支机构则根据委员会批准的预算目标按照批准了的预算计划完成预算，预算计划如果经委员会批准了，则变成了运营计划，能够参与每月的资金分配。如果在审查中出现问题，则由各个分支机构管理层与联邦储备委员会监察部门进行讨论解决。
3 日本银行的预算管理
日本银行是日本的中央银行，其预算管理最主要的特点是权力集中在政策委员会。政策委员会审核汇总日本银行各业务司以及各分行编制的预算，然后将预算报大藏省审核批准。在制度设计上，虽然日本银行的预算要报大藏省审批，但是大藏省对日本银行报批的预算基本是全额批复。日本银行的预算费用按大、中、小三级科目编制，只有年度经费预算总额和大科目之间需要大藏省进行审批，中、小科目之间的调剂则由日本银行自主决定，然后报政策委员会批准。日本银行职工的工资福利费用也需经过日本银行政策委员会表决通过后才能执行。
二、国外中央银行财务预算的内部控制比较研究
中央银行能否实现高效率的内部控制对其能否实现预定目标并且提高依法履行职责的效率具有重要意义。国外中央银行主要按照以下几种方式来提高内部控制水平。
1 遵循一定的内部控制标准
国外中央银行遵循的内部控制标准主要有：
（1）COSO内控体系。美国政府机构特别委员会（COSO）发布《内部控制——整体框架》将内部控制划分为控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、监控五个要素。目前世界上大多数国家的中央银行都以COSO内控体系为基本要素构建适合自身特点的内部控制体系。
（2）IIA标准。内部审计师协会（IIA）制定颁布的内部审计准则和职业标准是目前国外中央银行和货币当局通常采用的基本准则。
（3）萨班斯奥克斯利法案。美国前任总统小布什于2002年在任期间签署并实施的《萨班斯-奥克斯利法案》（SarbanesOxley Act）的主要目的是加强企业财务信息监督、完善信息披露制度，实现公司治理水平的提升。
（4）公共部门内部控制标准指南。最高审计机关国际组织（INTOSAI）于2004年发布的《公共部门内部控制标准指南》的核心思想是强调了公共资源安全控制的重要性，政府机构应当通过提升信息技术水平，加强信息技术控制以更好地履行责任、提高办公效率和信息透明度。
2 设立内部控制风险管理机构
在2007年纽约联储举办的“中央银行风险管理和内部审计培训班”上，对41个国家和地区中央银行的调查发现，52%的中央银行已建立风险管理委员会。
3 在组织体系上保证内部审计的客观独立性
目前国外中央银行普遍实行的是内部审计部门直接向部门最高管理层负责，其工作不受其他部门和个人干预。例如，美联储为了保证其工作的独立性，设立专职审计人员直接对董事会负责，向董事会报告，理事会内部为了保证审计信息的真实可靠，设立总检查员办公室，对美联储财务报告进行审查和确认。日本银行审计师可向大藏大臣、首相直接报送审计意见。
4 采用风险管理为导向的内部审计理念
根据现代审计的发展特点及规律，国外中央银行和货币当局在实行内部审计时更注重风险管理和风险控制，通过对风险因素、风险程度进行管理以提高内部控制体系的效力和效率，保证实现目标的风险可控。
5 引入外部独立审计
出于保证财务信息真实性和可靠性的需要，目前国外中央银行和货币当局普遍采用引入外部独立审计方式，以弥补在审计过程中内部审计独立性方面的不足，保证财务信息的透明度和真实性，从而更好地加强中央银行内部控制约束力水平。例如，美国联邦储备银行的财务报表及预算支出情况经内部审计机构审查的同时还须交由独立的外部审计公司进行再次审计评估，以保证向联储董事会提交报告的真实性。此外每年美国财务部、会计总署等部门都会对联邦储备体系大部分业务进行专项审计和独立报告。
6 控制自我评估（CSA）实现了内部控制评价方法的新突破
控制自我评估（control selfassessment，简称CSA）是指定期或不定期地对自己的内部控制系统进行评价，评价内部控制的有效性及其实施的效果，以期能更好地达成内部控制的目标。目前国外中央银行普遍建立起了较为有效的控制自我评估体系，以评估内部控制的效率和风险防控能力，从而为提升内部控制水平提供有效的诊断意见和整改措施。
三、国外中央银行预算绩效管理比较研究
预算绩效评价是由绩效管理评价体系发展而来的，其目的在于提高预算执行水平，评估预算管理能力。今年以来，党中央、国务院越来越重视预算工作，尤其是强调预算绩效的执行能力和评价体系的建设，提出要把预算绩效评价管理体系作为深化预算制度改革，加强预算管理的重要内容，并希望构建具有可操作性的预算绩效评价体系进一步提高机构预算资金使用效益和政府行政的工作效率。2011年，我国财政部在《关于推进预算绩效管理的指导意见》（财预[2011]416号）中明确指出：“预算绩效管理是一个由绩效目标管理、绩效运行跟踪监控管理、绩效评价实施管理、绩效评价结果反馈和应用管理共同组成的综合系统”。在《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预[2011]285号）文件中写到：我国预算绩效管理评价方法主要采用成本效益分析法、比较法、因素分析法、最低成本法、公众评判法等。因此，作为中央银行的人民银行对于预算绩效管理也提出了新的要求，对照了国外中央银行的预算绩效管理，吸收了国外央行先进的财务预算管理经验，具有较好的理论价值和实践意义。
1 美联储预算绩效管理
预算绩效管理是美联储衡量财务管理水平非常重要的指标。目前美联储进行预算绩效管理主要采用两种方法：一是平衡计分卡。即通过一套简单有效的评级制度来评价美联储的工作成果，评价分为两个维度：一个是成效维度，即评价项目目标的完成情况是否达到了预期的要求；另一个是进展维度，即评价美联储各个机构是否能按规定期限完成任务。二是项目评估工具（Program Assessment Rating Tool，PART）。即通过设计一系列问题和参照体系，对于项目的目的、设计、战略规划、项目管理、项目结果和责任进行系统的评估和对照。依据参照体系提出的评估建议，对问题的具体回答情况给出评分，根据分数高低按“有效、基本有效、一般、无效”四个级别确定项目结果，以此对项目的整体有效性给出客观的判断。
2 英国央行预算绩效管理
《公共服务协议》对英国中央银行的预算绩效管理有着集中的规定，其中英国央行预算绩效管理的改革目标包括四个方面：一是为了提高央行支出的相对稳定性，需制定央行的三年支出计划；二是需将经常性预算与资本性预算分开，以此保证短期的支出项目不会挤占资本性投资支出；三是对资金制定预算，提高计划、控制有关支出的水平；四是建设使评估可量化的具体绩效目标管理体系。英国央行的预算绩效实施环节可分为设立预算绩效目标、分配预算、监督预算绩效的完成情况、提交预算绩效报告、审计预算绩效、运用预算绩效信息六个环节。
3 澳大利亚央行的预算绩效管理
澳大利亚中央银行的预算绩效制度主要是在参考《预算诚信法案》的基础上建立起来的，预算绩效的编制分五个步骤进行：确定政府想要实现的绩效结果；实现这些绩效结果需要的本国资源；制定绩效管理的目标；完成绩效管理目标；评估是否实现了目标。澳大利亚央行进行绩效管理的主要方法有三种：战略规划、目标与产出框架、平衡计分卡。
四、借鉴和启示
近年来，在经济金融全球化和经济社会不断发展的形势下，人民银行的职能得到不断的调整和强化。这对人民银行改进预算管理、提高内部控制水平和实行预算绩效评估等提出了更高的要求。虽然国外中央银行和货币当局在国情、治理结构等方面与我国人民银行存在较大差异，但是对国外中央银行预算体制的比较研究仍然值得关注和借鉴。
1 改进人民银行部门预算管理制度
通过对国外中央银行的预算管理进行比较研究发现：国外中央银行通常有一套健全的预算程序，涵盖预算的编制、预算的审批、预算的执行和预算的审计；国外中央银行预算高度公开与透明；国外中央银行具有健全的监督体系。另外，值得一提的是德国在预算管理中设立成本中心，有效运用成本会计理念的做法也非常值得我们借鉴。
（1）建立科学合理的预算管理程序，增强人民银行预算的独立性。目前人民银行实行的是部门预算，即“一个部门，一本预算”，这在一定程度上提高了人民银行的预算独立性。但在部门预算的实际执行过程中仍存在着诸多问题，导致预算体制运行不顺畅。积极建立科学合理的预算管理程序，增强预算的独立性对人民银行而言仍有重要的实际意义。人民银行要进一步完善预算编制程序，适当提前预算的编制时间，争取使预算指标在年度开始前能够下达。
（2）建立健全会计信息披露制度，提高预算透明度。在完善人民银行会计标准的基础上进一步改革人民银行的会计信息披露制度。明确披露依据，把握好披露的详略程度，在维护国家和人民利益、稳定市场和满足信息需求之间进行平衡。
（3）加强财务预算的制度建设，维护预算权威性。在《人民银行法》、《人民银行财务制度》的基础上修订《人民银行财务预算管理暂行办法》，并制定相应的《财务预算编制实施细则》，从而为人民银行的预算编制提供指导性的操作依据，以及为财政与审计部门监督央行编制正确的财务预算、严格执行预算管理制度提供相应的法规依据。
（4）建立成本中心，有效运用成本会计。建立成本中心，对成本和费用进行控制和考核。通过成本中心的设立，在央行形成逐级控制、层层负责的成本中心体系。
2 提高人民银行的内部控制水平
（1）设立专门负责风险管理的机构。在人民银行总行设立负责制定风险管理政策和全行风险运作的内部控制主管部门；在人民银行的各分支行设立专门的风险管理部门，以协助和督促业务部门加强风险管理，并提出相应的风险管理建议。
（2）增强内部审计独立性。内部审计的重点是保持审计的独立性。人民银行可以借鉴国外将审计权高度集中的模式，由人民银行总行向各分支机构派驻审计，垂直管理，派出的审计人员直接向总行的内部审计部门报告，从而增强内审的独立性和权威性。
（3）建立适合人民银行的内控评价方法。人民银行应开展内控评估，使业务人员意识到可能存在缺陷或引起风险的内控环节并积极改进，以促进人民银行的职能部门加强业务管理和风险控制。
3 推进预算绩效管理
人民银行应在客观公正、效益和SMART原则的基础上开展预算绩效管理，构建一个由预算绩效目标、预算跟踪监控、预算实施、预算评价结果及反馈应用组成的预算绩效综合管理系统，并在此基础上规范预算绩效管理的流程和架构。
（1）完善制度和协调机制。建立并健全人民银行的预算绩效管理制度，制定详细的《中国人民银行预算绩效管理办法》，建立预算绩效管理的协调机制，以争取各单位、各部门的协作、配合。
（2）建立科学的预算绩效评价体系。预算绩效评价是人民银行预算绩效管理的核心。首先应构建科学的预算绩效评价指标体系，然后选择适合人民银行的预算绩效评价办法，并在此基础上建立预算绩效报告制度。
（3）对绩效运行过程进行监控管理。各级分支行要建立跟踪监测机制，以监控预算绩效的运行过程，并对定期采集的运行信息进行汇总分析。全程跟踪预算绩效目标的实现情况，并对其进行监督检查，及时纠正绩效运行目标与绩效预期目标发生偏离的情况。
