阿富汗投资环境和法律风险分析及对中资企业的启示

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摘 要：近年来，随着阿富汗在中亚的战略地位日益凸显，阿富汗政府对其丰富的矿产资源的开发力度不断加大，我国“一带一路”战略的逐步推进，中资企业在阿富汗的投资将会进一步增加。然而，由于阿富汗不稳定的安全形势、不完备的法律制度和政策体系，中资企业在阿富汗投资面临诸多风险。本文主要从投资环境和法律风险两方面对阿富汗投资情况进行了系统、全面的梳理和分析，并对中资企业投资阿富汗的风险防范提出了对策建议，包括：充分评估地区安全形势、建立全面的法律风险防范体系、做好社会公关工作及建立起当地商会和驻当地使领馆为基础纽带的安全信息交流机制等。

关键词：阿富汗，投资环境，法律风险，中资企业

中图分类号： F127 文献标识码：C 文章编号： 2095-7866 （2016） 02-209-08工业经济论坛 URL： http//.cn DOI： 10.11970/j.issn.2095-7866.2016.02.011

Abstract： recent years， Afghanistan possesses an increasingly prominent strategic position in Central Asia， Afghan government intensifies the effort in exploiting its abundant mineral resources， meanwhile， as China’s “the Belt and Road Initiative” strategy moving forward， investment to Afghanistan by China-invested enterprises will further increase. However， due to the unstable security situation， and the incomplete law and policy system in Afghanistan， Chinese investment in Afghanistan is confronted with many legal risks， mainly in the following areas： the use of land， labor and employment， environmental protection， local customs and culture， and production safety. China-invested enterprises should understand comprehensively the bilateral investment treaties between China and Afghanistan， familiar with the relevant laws and local customs and culture， establish safety assessment system， and take measures in legal risk prevention and control to reduce unnecessary losses in their investment in Afghanistan.

Key words： Afghanistan； Investment environment； Legal risks； China-invested enterprise

一、引言

從2001年阿富汗塔利班政权垮台后，中国积极参与阿富汗重建工作。 截止到2014年底，中国政府和商业团体在阿富汗总投资额约为59.5亿欧元，主要投资于阿富汗重大基础设施、民生工程和矿产资源开采等工程项目。随着重建工作的推进，阿富汗国家状况已得到大幅好转，其“亚洲心脏”的地位将会日益提升。中国作为阿富汗重要邻国正在全面加强与阿富汗双边关系建设和发展，加大对阿富汗投资力度。1然而，阿富汗严峻的安全形势仍然是中资企业面临的较大挑战，同时法律风险也为中资企业投资阿富汗造成巨大障碍。本文主要从投资环境和法律风险两方面对阿富汗投资情况进行了系统、全面的梳理和分析，并对中资企业投资阿富汗的风险防范提出了对策建议。

二、阿富汗投资环境分析

1. 安全问题威胁外商投资

阿富汗由于长期受战乱的影响，政权具有很大的不稳定性，面临严峻的恐怖主义威胁。阿富汗塔利班势力的再度活跃和“伊斯兰王国”在阿富汗的扩张，使阿富汗面临更加严峻的安全形势。阿富汗境内塔利班势力、“伊斯兰王国”和其它地方武装势力之间相互作战加剧阿富汗局势的混乱。并且，阿富汗政府内部派系斗争不断，也导致国内政务废弛。2目前，阿富汗严峻的安全形势严重影响国际社会对阿富汗的投资热情。

根据图1显示，2005年至2013年阿富汗国外直接投资净流入呈现出在波动中逐渐减少的趋势。尤其是在阿富汗重要的政治活动时期，阿富汗政治不稳定因素的增加导致外商投资减少。中资企业作为阿富汗主要的投资者也频频遭受恐怖袭击，尤其是美国和北约安全部队的撤离使阿富汗的安全形势面临新的挑战，中资企业在此环境下应采取更加保守的投资策略。安全威胁是跨国公司首要的考虑因素，不仅关系到企业投资利益的保障，还关系到国家的战略利益。

2. 阿富汗经济落后，但投资市场广阔

从总体经济发展水平看，阿富汗经济发展水平落后，属于世界上最不发达的国家之一。阿富汗经济关键数据显示，阿富汗2013年人均GDP为636美元，低于联合国有关最不发达国家评判标准的715美元。根据图2显示，从长期来看阿富汗经济表现出很大的不稳定性，呈现出很不稳定的增长态势。但是，从2010年起阿富汗的经济开始了进入较为稳定的发展轨道，CPI从2011年开始出现逐渐下降。阿富汗经济的不稳定性主要是由于阿富汗政治不稳定和农业生产收入不稳定决定的。随着阿富汗新政府的稳固，农业经济发展会朝着稳定方向发展，会给外商投资创造一个良好的市场环境。3

从产业结构看，阿富汗是一个典型的农牧业国家，三大产业结构存在严重的失衡现象，如图3所示。近年来，阿富汗农业虽然有较大发展但农业产值占阿富汗GDP比重仍过大；第二产业发展缓慢，其产值占阿富汗GDP比重较低；第三产业发展迅速，体现出近年来阿富汗商业经济的活跃发展。由于阿富汗第一、二产业发展速度较慢、水平落后使整个经济发展缺少保障。但随着阿富汗重建进程的加快，一些基础行业正在稳步的发展，尤其是阿富汗重点支持的行业。阿富汗政府为改变落后的经济状况、完善经济结构制定了一系列优惠政策引进外资。因此，政府重点支持的行业是中资企业投资的优先领域。首先，农业作为阿富汗最基础的产业也是阿富汗主要的经济支柱，但其落后的发展状况已经严重制约着阿富汗经济的发展。阿富汗农牧业基本上处于“靠天收获”的状态，虽然在一些农牧业较为发达的地区有一些水利工程设施，但在大陆性气候的地区根本达不能满足农业灌溉的需要。阿富汗农业机械化严重落后，目前阿富汗使用的农业机械设备一般都来自国外进口。同时，在农产品包装、运输等领域发展严重滞后。其次，阿富汗建材业基础薄弱，但随着阿富汗重建的推进，对其需求量将会大幅增加。4阿富汗作为一个百业待兴的国家，外商资本是其全面发展必不可少的因素，加强外商资本引入是阿富汗未来较长一段时期的国家政策。中资企业在阿富汗主要投资在基础设施建设、矿产与能源资源领域。在阿富汗鼓励投资的农业、建材业、服务业等产业中资企业投资并不多，缺少多元化战略投资。

3. 阿富汗矿产、能源资源丰富

阿富汗虽然经济发展水平落后，但矿产和能源资源丰富，基本处于未开发状态，被称为“躺在金矿上的穷人”。目前阿富汗已探明资源约14000种，主要有铁、铜、煤、黄金、石油、天然气、铬、锂、 盐、云母及绿宝石等。阿富汗矿业部数据显示，阿富汗能源、矿产资源总价值可能超过3万亿美元。

其中，阿富汗埃纳克铜矿总储量约7亿吨，铜金属总量达1133万吨。据估计阿富汗可能是世界第三大铜矿带和拥有全球第五大铁矿脉。5丰富的矿产资源是阿富汗发展经济的主要支柱，也是吸引外资的重要优势。随着阿富汗重建的大力推进，基础设施迫切需要全面兴建，需要大量外资进入。例如，2011年，来自印度、伊朗、中国、美国、加拿大、土耳其、英国的外国公司参加阿富汗哈吉加克（Hajigak）铁矿的竞标。6目前，阿富汗严峻的安全形势迫使世界主要矿产与能源资源消耗国望而却步，但随着技术的进步、矿产与能源资源的紧缺加剧和日后阿富汗局势的好转，世界主要经济体将角逐于阿富汗，争夺丰富的矿产与能源资源。

中资企业投资阿富汗具有天然的优势，中国作为阿富汗经济实力最强的邻国，具有地缘优势和经济优势。并且中国未驻兵阿富汗，与阿富汗保持较好的外交关系。同时中国对阿富汗援助力度较大，积极参与阿富汗重建，具有一定的民众基础。因此，中国积极参与阿富汗矿产、能源资源的开发，充分发挥优势，既可以为阿富汗经济发展注入资金，也可以为我国矿产、能源需求提供保障。

4. 劳动力资源充足

阿富汗具有充足的廉价劳动力资源。阿富汗喀布尔市失业率达50%，省会外的地区失业率更高。高失业率也同时伴随着过剩的廉价劳动力，在阿富汗普通劳动力价格大约是每个月40-50美元。7由于阿富汗长期战乱，教育发展水平严重滞后，劳动力知识技能水平普遍较低，适合发展劳动密集型的低端加工业。并且阿富汗基础轻工业落后，日常消费品严重缺乏，低端劳动密集型的加工业具有巨大的投资前景，比如日常农用工具、塑料制品、自行车、服装鞋类等，这些领域也是阿富汗重点引进外资的领域，享受阿富汗对外资企业雇佣当地工人的鼓励政策，是外商投资回报较快的领域。

三、投资阿富汗面临的主要法律风险

1. 环保法律风险

加强环境保护已经成为世界各国共识，即使落后的发展中国家也开始逐步建立严格的环保体系，力求在发展经济的同时加强环境保护。阿富汗虽然经濟发展水平落后，但是却有比较完善的环保体系。阿富汗环保部门包括国家环保局、省地方环保局、国家环境协调委员会、阿富汗国家咨询委员会。阿富汗关于投资环保规定较为详细的是《阿富汗环境保护法》。8根据中国商务部驻阿富汗经济参赞处相关资料显示，阿富汗重建进程中重点加强基础设施建设、矿产资源开发等国家发展急需的基础领域。但是，由于阿富汗机械设备、科技水平和文化教育水平较低导致这些行业在阿富汗极易造成环境污染和资源破坏。根据《阿富汗环境法》规定，所有在阿富汗投资和承包的工程项目必须完成环境评估，尤其是对外资投资企业相关的重大矿业能源、基础工程等有关的污染排放大的企业必须完成环境评估。9

中资企业在阿富汗投资领域主要是矿产、能源和基础设施建设等一些基础产业，而这些产业往往又是高污染和高耗能产业。投资这些产业还应该充分预测潜在的环境问题，比如不可抗力的自然原因导致环境变化影响项目进展，以及其他意外环境情况。中国在阿富汗两个比较大的投资项目分别是中石油商业化生产的阿富汗阿姆达利亚油田，中冶投资开发的艾娜克铜矿，后者是阿富汗矿业开发的旗舰项目。这些项目虽然在审批中满足环保标准，但是在工程施工过程中会遇到各种各样的环保问题而延误项目进度、增加投资成本。比如，中冶集团在开采阿富汗艾娜克铜矿过程中发现大量文物古迹，导致工程一度长时间中断。并且，在开采过程中面临着水资源短缺等环境问题严重影响铜矿采矿进程。由于中冶集团获得艾娜克铜矿30年的开采权，这些环境问题将导致中冶集团实际开采时间缩短。10

同时，随着阿富汗过去几年过度粗放发展，环境问题已经达到严重的地步，尤其是阿富汗首都喀布尔空气污染和一些矿区的地下水污染，已经导致阿富汗部分地区发生了环境性疾病，这使阿富汗当局和阿富汗民众认识到环境保护的重要性和紧迫性。11因此，环保问题会迫使阿富汗当局在日后将制定出更加严格的环保法律和政策，会对高污染、高耗能产业采取较高的环保标准和惩罚措施。所以，中资企业在阿富汗投资过程中不仅仅要考虑投资当时阿富汗要求的环保标准，还要考虑在项目进行时潜在的环境问题可能对项目进展造成的影响以及阿富汗日后环保政策的严格给企业可能带来的风险。环保问题不仅仅是法律问题，更重要的是社会责任问题，中资企业在投资阿富汗过程中应当严格按照当地法律法规的规定，主动承担起社会责任自觉保护当地的自然环境和生态资源，谋求企业长远发展。

2. 劳工法律风险

雇工管理一直是投资企业在日常运行过程中面临的主要问题，其中除雇工劳资、安全、管理等常见问题外还有一些其他问题，主要体现在东道国劳动法律和文化习俗的特殊性。阿富汗作为典型的伊斯兰国家，其法律制度属于伊斯兰法系，不同的法律体系和文化习俗是我国企业管理阿富汗当地劳工面临的主要挑战。

虽然阿富汗经济发展落后，但其劳工保护体制正在逐步完善。目前阿富汗劳工保护法律有现行2006年颁布的《阿富汗劳工法》和《外国公民就业法案》以及其他法律法规。《阿富汗劳工法》从劳动者就业年龄，工作时间，养老保险，加班待遇等方面进行了较为详细的规定。同时，阿富汗作为伊斯兰国家对劳工的要求还表现在对女性工作具有特殊规定，如女性医务人员晚上不应安排加班；工作单位要为女员工安排交通工具上下班，男女就餐应在不同场所，并给员工祈祷时间。12其次，中资企业在雇佣劳工的时候应注意当地法律对外资企业雇佣当地劳工的规定，包括优先雇佣当地劳工、当地劳工占企业劳工的比例和特定领域对劳工国籍的限制等规定，避免因不平等的雇佣劳工而遭受处罚。由于阿富汗失业率较高，法律规定了在同等条件下外资企业应当优先雇佣当地工人。13同时，作为跨国企业也面临着雇工多样性的问题，尤其是在同一工作环境管理中国雇工、阿富汗当地雇工和其他国家雇工时，会因为对法律制度、宗教信仰和文化习俗的差异，缺乏有效的多元化管理而导致纠纷频出。

3. 其他法律风险

阿富汗商业合作的不诚信和腐败现象也是中资企业应当关注的主要风险之一。阿富汗开设公司的程序较为容易，根据2016年世界营商环境报告显示，阿富汗开设公司排名优于大部分中东国家（见图4）。但是，程序上的简化并不能优化阿富汗商业合作环境和公共机构的不良办事现象。中资企业在投资阿富汗过程中，选择阿富汗当地企业或者个人作为合作方是企业快速实现本土化的有效方式之一。但是，阿富汗合作方不诚信导致合作协议违约等也是中资企业投资过程中面临的一个重要的法律风险。同时，阿富汗社会腐败严重，经常出现索贿现象，公共机构办事效率低下、周期时间长。在简化程序引进外资和存在严重腐败现象影响外资投资热情的矛盾环境中，阿富汗制定出了具有严厉惩罚措施的法律法规。根据《阿富汗起诉和惩罚贿赂法》规定，阿富汗国家公职人员因公务直接或间接向办理业务者受贿的都应当以受贿罪论处；对行贿和受贿的中间人，不论其是否知情都应以行贿或受贿罪来判处。以侵害他人权利和名誉为目的而公开给予他人财产或提供便利的应当认定为行贿者。14因此，中资企业在阿富汗应当与当地政府或权威的中介机构进行合作，可以由公共和权威合作方对商业伙伴进行推荐，对企业招投标、开设公司和其他事项由权威的中介机构进行办理，规避法律风险。

四、中资企业在阿富汗投资风险防范建议

阿富汗安全形势严峻，法律法规不健全，法律风险因素较多。中资企业在阿富汗投资应当全面评估阿富汗法律投资风险，建立法律风险评估体系，及时采取措施避免投资过程中的各种法律风险。

1. 充分评估投资地区安全形势

阿富汗武装势力盘踞在阿富汗不同地区，主要武装势力和恐怖组织主要活动在阿富汗南部地区，尤其是最近ISIS触角已经伸到阿富汗南部地区，更使阿富汗南部安全形势恶化。15相对而言，阿富汗首都周边安全形势较好。因此，中资企业在投资阿富汗项目时应当根据安全形势在项目合同中充分考虑安全问题对投资项目所造成的威胁，在应对安全问题时做好“硬件”和“软件”都要强。在“硬件”方面，中资企业应当加固安全防御措施，充分利用现代高科技进行安全信息收集和研判。在“软件”方面，中资企业和当地安全部门建立安全热线和安全通道，确保安全部门能及时有效的为中资企业提供安全保护。同时，在危险地区投资的中资企业应当避免和当地武装势力进行利益的争夺。

2. 建立全面的法律风险防范体系

随着阿富汗重建进程的加快，阿富汗在逐渐完善外商投资法律法规。中资企业建立法律风险防范体系方面应当着重做到以下几点：首先，中资企业在阿富汗投资应当加强企业的法律文化建设，全面了解与遵守阿富汗法律法规。在中资企业进入阿富汗之前就应当成立或聘用专業的法律团队，尤其是要和当地信誉好的律师机构建立合作伙伴关系，深入研究阿富汗法律法规，不仅包括对当前阿富汗法律制度的研究也要对未来阿富汗法律制度变化趋势进行研究。由于阿富汗正处在国家转型和重建的重要时段，其国家政策和法律法规的变动是不可避免的，中资企业在签订合同时为了避免企业在投资长期大型项目时作为行为主体在合同条款和项目施行标准不能及时调整以满足变动的法律法规给企业造成损失，可以在合同或协议中添加保障条款。所谓保障条款就是无论阿富汗政策和法律法规变动该合同或协议内容均不受影响的保障性约定。其次，以法律手段促进中资企业与阿富汗合作方的合作事项透明化，选择国际组织和当地权威机构作为第三方中介平台，避免企业自身参与企业运营相关的不合法事项。最后，中资企业另一个降低法律风险、减少损失的重要途径就是针对风险本身进行投保。

3. 做好社会公关工作

中资企业在阿富汗投资不仅要重点关注地区安全形势、对外政策和法律法规，还应当做好地区的社会公关工作，树立起良好的企业形象。中资企业和中方员工应当尊重当地风俗文化，避免投资项目、投资行为和员工行为触犯当地风俗而产生纠纷。根据阿富汗《外国公民就业法案》规定，外国人在当地工作应当尊重当地宗教信仰及风俗习惯。16同时，中资企业应当积极参与当地公益事业建设，包括为当地建设学校、医院或者免费帮助当地民众进行消除流行疾病等一些公益事业。并且，中资企业应当建立当地相关舆情信息收集机制，及时收集当地公众对中资企业的评价，及时调整企业战略。比如，中国企业和缅甸合资的莱比塘铜矿的围挡扩建工程2014年12月22日遭当地民众围攻。据报道这已不是该项目第一次遭遇抗议。17因此，企业公关工作是中资企业海外战略的重要内容。在阿富汗的中资企业做好社会公关工作能够避免因企业的投资战略和管理理念不合当地发展而造成针对企业的群体性事件。

4. 构建以当地商会和驻当地使领馆为基础纽带的安全信息交流机制

中资企业在“走出去”过程中虽具有不同的投资战略目标，但在投资环境中面临着一些共性的问题。在阿富汗投资的中资企业不仅仅要在自身企业内部建立起投资环境研究机构，进行安全信息收集、防范措施制定和突发事故应急处理，还要与其他中资企业进行安全信息及时交流，防控对策共同探讨。

总之，阿富汗作为我国推进“一路一带”战略的一个重要投资战略国，中资企业在阿富汗复杂的投资环境下应当做好安全评估、风险预测和防控对策等工作，为我国“一路一带”战略的逐步推进树立典范。