中国特色“社会政策框架”与“社会立法”时代的来临

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〔摘要〕改革开放30年来，中国社会环境、社会需要、社会结构与社会制度发生重大结构变化，中国特色社会政策框架设计与社会福利制度建设议题应运而生，成为以改善民生为重点的社会建设的核心与主题，成为安定团结、社会管理的社会基础与构建和谐社会的社会前提，标志着中国社会政策时代的来临。与此同时，中国以市场经济法律制度框架为主体的经济立法取得显著成绩，基本建立中国特色的经济法律制度框架，为依法治国和法制化建设奠定了基础。更为重要的是，经济全球化处境、改革开放政策方针、经济体制改革实践、社会结构转型、社会需要结构战略升级、社会现代化建设与高风险社会形成，尤其是中共发展哲学与执政理念的革命性转变，科学发展观与构建和谐社会宏伟战略目标，标志着中国立法重点与立法模式由经济立法转变为社会立法，标志着中国特色社会政策框架形成与“社会立法”时代的来临，标志着依法治国方略与法制化建设进入关键时刻，实现三步走发展战略与社会现代化的目标。

〔关键词〕转型法学；社会政策；福利社会；依法治国；经济立法；社会立法

〔中图分类号〕C9137〔文献标识码〕A〔文章编号〕1000-4769（2011）02－0105－06

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〔基金项目〕国家社会科学基金项目“中国特色医务社会工作实务模式研究”(10BSH060)；北京大学宗教文化研究院首批科研启动项目“当代中国重大宗教问题研究”

〔作者简介〕刘继同，北京大学公共卫生学院副教授，博士，北京100191。

一、依法治国、经济性立法与市场经济体制

依法治国基本方略是中国式政治文明与法制建设发展进程中具有里程碑和划时代意义的战略抉择，为提高立法质量、深化司法改革、推进科学民主决策、依法行政、依法治理、推进政务公开、法律监督和法制宣传教育，建设法治国家与法制政府奠定现代法治理念基础。1997年，中共十五大报告首次将“依法治国基本方略”作为治国理政和法制建设的基本国策，标志着中国民主法制建设进入崭新时代，标志着中国法律制度从“法制”到“法治”，从“以法治国”到“依法治国”，从“社会主义民主法制建设”到“依法治国基本方略”的结构转型。〔1〕更重要的是，依法治国基本方略和法治理念的确立标志着中国法律制度与法学全面结构转型，在罗马法系、徳意志法系、大陆法系、英美法系、北欧法系、社会主义法系和远东法系之外，改革开放30年来，中国特色法律制度建设与法治建设实践创造崭新的“转型法学”法系。〔2〕转型法学是指从法律制度结构性变迁角度，探索法律制度发展变化普遍性规律的法律科学。转型法学并不是特指经济转轨中国家的法律科学，更非局限于社会结构转型中的中国社会。这意味着任何法律体系均有其独特的发展规律，同时又具有人类社会普遍存在的普世性规律。转型法学既研究法律体系与法律制度结构性变迁规律，且更加关注法律文化结构变迁规律。

改革开放30年来，中国法治建设与依法治国基本方略取得显著成就，初步建立中国特色的法律制度框架，其中尤以适应市场经济体制的经济立法和经济法律制度最具有代表性。改革开放尤其是党的十六大以来，依法治国，建设社会主义法治国家、法治政府和法治社会，成为中国政治文明、政治体制改革和民主法治制度建设的主旋律，法律现代化步伐明显加快，其中最具代表性的重大政治事件是中共中央政治局44次集体学习内容和依法治国基本方略。如《认真贯彻实施宪法和全面建设小康社会》、《坚持依法治国，建设社会主义政治文明》、《法制建设与完善社会主义市场经济体制》、《行政管理体制改革与完善经济法律制度》、《国际知识产权保护与我国知识产权保护的法律和制度建设》、《坚持科学执政、民主执政、依法执政》、《关于制定和实施物权法的若干问题》等学习题目，清晰表明中共依法治国的理念。〔3〕更重要的是，改革开放30年来，中国立法工作战略重点是经济立法，中国特色社会主义法律体系与经济立法模式基本形成，为社会立法、社会治理和依法治国奠定法律制度基础。〔4〕

二、中国社会结构转型与社会政策框架议题

改革开放30年来，中国社会环境、社会需要、社会面貌发生翻天覆地和革命性变化，社会结构平稳转型与和谐社会建设成为依法治国基本方略，尤其是公共政策议程的战略目标。社会结构转型是指社会体系与社会制度历史性、全面性、系统性、结构性社会变迁的过程。人类社会发展的历史经验证明，社会结构转型既是社会变迁的主题，又是社会变迁的基本途径。综观人类社会发展规律，社会结构转型贯穿于人类社会发展过程之中，社会转型学应运而生。这意味着长期性、渐进性、历史性、全面性、系统性、结构性、革命性是社会转型的基本特征。社会转型类型有社会发展程度较低水平社会向更高水平社会(如奴隶社会向封建社会)发展、传统社会向现代社会(如封建社会向资本主义社会)发展，原有性质的社会向新型性质社会(如社会主义计划经济体制国家向资本主义市场经济体制国家)转轨，较高发展水平社会向较低发展水平社会的逆反倒退(如中外历史上军事征服者总是被被征服者所征服的案例)四类。总体来说，中国社会结构转型实践具有其他国家所不具有的若干独特和重要社会结构特征，一是中国社会结构转型的宏观背景是全球化、体制改革、现代化建设和风险社会高度重叠；二是中国地大物博、人口众多，历史悠久和文化传统积淀深厚，社会转型的影响因素众多；三是各种不同类型的社会结构转型同时并存，社会发展的地区、行业、人群和收入差距很大；四是中国社会结构转型的主要模式是传统社会向现代社会转型，社会结构转型的难度较大；五是中国社会结构转型的范围之广、内容之繁、问题之多、冲突之剧世界罕见。有鉴于此，中国社会结构转型是只“看不见的无形之手”，成为认识中国社会的最佳视角。〔5〕

中国社会结构转型的战略重点与重要社会后果之一是国家与社会关系框架议题的形成，是公共政策与社会政策框架，是社会环境、人口结构、经济结构、社会问题、社会需要、社会服务与社会治理等社会性议题浮出水面。〔6〕长期以来，在皇权国家、父权国家、权威国家、社会主义国家和意识形态国家的特定处境下，中国“社会”始终处于边缘化地位，“国家”基本等同于“社会”，社会结构分化程度极低，国家一家独大和政府承担无限责任状况体现在社会的所有领域。〔7〕改革开放以来，价值观念转变、城乡人口流动、经济体制改革、社区形成、市场经济体制、国民收入水平的提高、家庭结构功能变化、民间组织如雨后春笋般大量涌现和政府职能转变，彻底改变中国的社会环境、社会面貌与社会结构。〔8〕更为重要的是，1990年代以来，公共领域、公共政策概念、公共财政理论、公共管理体制和公共服务体系等新型理念、理论、政策、制度和服务，被引入中国理论学术界的研讨范围。国家与社会关系，核心是政府职能与管理方式转变，社会治理与构建和谐社会成为主题。〔9〕与此同时，2000年以来，社会政策概念、理论和政策框架议题逐渐成为学术界探讨的问题，日趋高涨的社会需要、形形色色的社会问题、错综复杂的社会矛盾、日趋尖锐的社会冲突，高举社会公平正义大旗，统筹城乡发展与全面建设小康社会，让人民群众分享改革发展成果，尤其是构建和谐社会和推动政府职能转变的迫切需要，“不约而同”聚焦社会政策与福利制度，标志着中国社会政策时代来临，政府社会政策能力建设与中国社会福利制度建设成关键。〔10〕欧洲社会发展经验证明，公共政策框架主要由公共政策、社会政策与福利政策三部分组成；公共政策与公共服务主要解决人们的公共性问题，社会政策与社会服务主要解决社会性问题；公共服务职能是政府职能的基础，社会服务是政府职能与现代服务型政府建设的核心和难点；社会服务体系与社会福利制度，尤其是专业社会工作制度建设是社会建设的核心和主体。〔11〕最为重要的是，改革开放30年历史经验说明，建设法治政府，推进政府职能转变，解决政府职能“越位”、“缺位”和“错位”问题，构建和谐社会关键是推进经济建设型政府向公共服务型、社会管理型政府转变，推动立法工作的重心由经济立法向社会立法的全面转型。〔12〕

三、中国特色社会政策与社会福利制度框架

中国社会政策是经济全球化、改革开放政策、经济社会发展、城乡经济体制改革、社会现代化建设和社会结构转型等多种结构因素共同作用的重要社会结果，是社会现代化必然趋势，实质是国家角色、政府职能、公共政策、社会治理的结构分化，精髓是政府职能转变〔13〕，关键是社会责任的社会划分，难点是社会政策与社会服务，最佳途径是依法治国与社会立法。公共政策框架、公共财政体制、公共服务体系主要解决纯粹的公共利益与公共秩序问题〔14〕，这是国家和政府承担全部社会责任的领域，国家与政府是唯一责任主体，提供纯粹公共产品。与此相关，社会政策框架、公共福利财政体制与社会服务主要解决“准公共产品”提供问题。2000年以来，科学发展观、政府职能转变、发展模式反思、统筹城乡协调发展和构建和谐社会“不约而同”聚焦中国社会政策与社会立法，社会政策与社会建设成为优先性议题。〔15〕但是，由于社会政策概念较新、社会政策与公共政策关系密切和社会福利制度框架模糊不清等原因，中国特色社会政策框架与社会福利制度框架的范围内容和优先领域研究凤毛麟角。有鉴于此，笔者参照英国和其他欧洲国家社会政策、社会福利制度框架与“福利国家”发展规律，根据中国社会发展所处的宏观背景、社会结构转型的现实状况、科学发展的目标与客观需要，首次明确提出中国特色社会政策框架与社会福利制度框架，描绘福利化和谐社会的内涵外延。

更为重要的是，中国特色社会政策框架与社会福利制度框架密切相关，社会政策框架的范围内容决定社会福利制度框架的范围内容，二者是社会福利制度与社会服务体系的组成部分。这意味着有什么样的社会政策框架，就会有什么样的社会福利制度框架，政策框架决定制度安排。其次，中国社会政策框架的国家特色主要体现在诸多领域，其中最主要的结构性与制度化特征是公共政策与社会政策的社会边界不清，公共政策、社会政策与社会福利政策相互交织。第三，中国社会福利理论与社会福利制度重点停留在“社会保障”层次，与西方国家社会福利理论和社会福利制度明显不同，社会保障制度向社会福利制度“战略升级”刻不容缓。〔16〕第四，英国和其他欧洲国家社会政策框架的范围内容基本上趋于一致，主要由社会保障、个人社会服务、医疗卫生服务、教育培训服务、就业政策与援助服务、社会住房六大领域组成。〔17〕然而，中国社会政策框架需要增加人口政策、环境保护、民族政策、宗教政策和优抚安置等，凸显中国社会政策框架结构性和制度化差异，指明福利制度建设战略重点与发展方向。〔18〕

四、社会治理、社会性立法与构建和谐社会

改革开放尤其是2000年以来，社会危机、社会治理与社会立法逐渐成为公共政策议程、理论政策研究、新闻报道和公众广泛社会参与的主要领域，社会公正与社会秩序议题突出。众所周知，国家实施改革开放政策，普遍推行城乡经济体制改革，社会结构全面与快速转型，社会现代化建设，国人社会需要结构战略升级，以及政府职能转变缓慢和社会管理方式落后，中国社会不稳定因素增多，社会问题丛生，社会矛盾加剧，社会冲突尖锐，社会风险增加，传统经济增长和投资型为主畸形发展模式面临诸多深层次问题、结构性矛盾与体制性障碍，社会公正与经济价值，经济增长与社会发展，经济发展与社会福利之间脱节、差距越来越大，深化体制改革，转变经济发展方式，调整发展模式，构建福利化和谐社会已成当务之急。〔19〕与此同时，如何深化行政管理体制改革，将行政管理体制改革作为制约各项改革的突破口，抓住深化行政管理体制改革的主要环节，转变政府职能，理顺行政层级体系和权责关系，推行行政决策科学化民主化，完善行政绩效管理制度，创新行政管理方式，加强法治政府建设，全面推进依法治国基本方略，建设服务型政府、法治政府、廉洁政府、高效与透明政府〔20〕，成为加强以改善民生为重点的社会建设的前提条件，成为贯彻落实科学发展观的制度性基础。

改革开放30年来，中国社会立法实践与社会法基础理论研究取得长足发展，基本实现由引进介绍到中国特色社会立法模式战略转型，社会立法成为未来立法工作战略重点。〔21〕不言而喻，现代国家的社会立法活动总是与政府职能角色、社会问题、社会政策、社会服务、社会需要满足和社会整合功能，尤其是社会团结、社会公正和社会秩序目标紧密联系在一起。这意味着社会立法针对的主要问题是贫困、失业、收入保障、文盲、疾病、住房、养老等社会性问题，尤其是社会问题引发的社会动荡、社会失范、社会冲突和社会无序的状况。这意味着社会立法主要功能是回应不断变化的社会需要，通过解决社会问题改善社会福利状况，福利国家、社会立法、社会政策、社会服务、社会问题、社会秩序与社会公平联结在一起。〔22〕英国是社会政策与社会福利理论诞生地，德国是社会法、社会政策与社会团结最佳实践国。按照德国学者界定，社会法可理解成反映其社会政策目标的法律。“社会政策”主要意味着保证所有人生存合乎人的尊严，缩小贫富之间的差距，以及消除或限制经济上的依赖关系。〔23〕改革开放以来，1980年代中期中国学者开始涉足中国社会立法与公共卫生的关系议题。〔24〕1990年以来，市场经济环境促使社会问题、社会发展、社会政策、社会立法呼声与社会法研究呈快速发展趋势，广义、中观和微观取向社会法研究成为中国法学研究的重要议题。〔25〕2000年以来，社会立法成为全国人大立法工作战略重点，社会法成为新型独立法域与部门，中国社会政策与社会福利制度，尤其是社会立法实践与社会法体系建设黄金时代来临。〔26〕

最重要的是，法治国家与和谐社会建设，全国人大立法工作战略重点转移，中国特色社会政策与社会福利制度，社会立法与社会法体系建设黄金时代来临的主客观条件已经具备。中国已成为世界第二大经济体，对世界和平与发展作出卓越贡献，中国政府积极参与全球性社会政策制订与社会立法工作，宏观国际背景已经成熟。〔27〕其次，最重要的是，中国政府的执政理念、发展理念、立法理念与立法原则发生革命性转折，全面建设小康社会、科学发展观、统筹城乡社会发展、社会治理与和谐社会等理念流行。〔28〕第三，改革开放30年来，社会福利制度改革发展步伐加快，建立适度普惠的社会福利制度，核心是全民共享社会福利制度成为社会共识，为社会立法与社会法研究奠定制度基础。〔29〕第四，改革开放30年来，中国法学理论、法学研究队伍建设和社会法学研究已初具规模，尤其是社会立法实践经验与社会法理论研究，为社会立法黄金时代来临奠定理论基础。〔30〕简言之，中国面临社会治理、社会政策、社会立法、社会福利与构建和谐社会的战略机遇期。

总体来说，中国特色社会立法框架范围与社会法体系建设具有若干鲜明的制度化特征。首先，目前中国社会立法与社会法体系建设缺乏社会政策框架与社会权利的法理基础，英国著名学者马歇尔公民政治权利、民事权利与社会权利的理论体系亟待丰富、发展和完善。〔31〕其次，中国对社会立法与社会法的社会建构式理解是“民生立法”，保障、改善和促进民生是“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”式和谐社会的最高立法目标。〔32〕第三，笔者采取中观取向社会立法与社会法视角，这是笔者为何将新闻出版和文化艺术立法放在社会立法框架中的理由，如按照政治立法、经济立法、社会立法和文化立法四分类的话。第四，改革开放30年来，中国社会立法经历从无到有，从归属经济立法到成为一个独立法律部门的历史过程。社会法的立法过程分为试水期、初兴期和中兴期三个阶段，渐入佳境。〔33〕第五，2000年以来，在中国特色经济法律体系框架基本确立背景下，社会政策与社会福利，尤其是社会立法和社会法体系建设议题逐渐成为全国人大立法工作和学术界关注重点。〔34〕最后，中国社会领域立法刚刚起步，什么是社会立法，社会立法的法理基础是什么，社会领域立法在整个立法工作中如何定位，社会立法与民商法的异同是什么等问题亟待研究。〔35〕

五、简要讨论与基本结论

改革开放30年来，中国法治建设取得世人瞩目的成就，依法治国基本方略和法制观念日益普及，法治建设范围内容与优先领域呈现清晰中国特色，清晰勾勒法治模式的发展规律，一是行政控制与父权权威阶段，二是行政管理与行政权威时期，三是政策开发与法律、行政权威混合时代，四是法制时代与法律、行政、经济权威混合时代，五是法制宣传与社会权威，六是法治国家与公共服务型政府，七是法治社会与社会福利，八是法治文化与法制化权威。总体来说，中国处于法治建设和法治文化建设、法律体系结构分化与功能定位的起步阶段，以宪法、民商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼及非诉讼程序法七个法律部门为主的中国特色法律体系框架初见端倪，立法工作重心由经济立法向社会立法转变时机成熟。〔36〕一方面，经济全球化处境、中国社会结构转型、城乡经济体制改革、社会需要结构战略升级、社会现代化建设实践导致高风险社会的形成，社会问题丛生，社会矛盾加剧，社会冲突增多；另一方面，中国社会结构转型与高风险社会形成的最直接社会后果是，社会政策概念框架与社会福利制度建设议题浮出水面，成为中国公共政策、社会政策与社会管理议程的核心议题。中国特色社会政策框架与福利制度框架，为社会立法、社会法体系建设奠定社会性基础。〔37〕简言之，中国已进入社会政策与社会立法时代，进入社会法体系与社会福利制度建设时代。

社会立法是指现代国家、政府为解决各类社会问题和实现社会政策目标法律活动的总称，除狭义的政治立法、行政立法、经济立法和刑法外，社会立法范围涵盖社会生活的所有领域。笔者在本文中采取社会立法领域范围罗列方法，首次界定中国特色社会立法的范围和内容，这种罗列方法的局限性和问题是显而易见的，最好的方式是从中国社会观、社会立法本质，尤其是社会立法宗旨与性质、立法理念与法理基础、社会立法在整个立法活动中的地位作用角度界定，从公民政治权利、民事权利、社会权利、文化权利角度界定范围，以避免中国立法部门化与部门立法利益化的结构性弊端，使社会立法发挥社会公平的作用。需要强调的是，笔者在文中只是提出社会立法时代来临的命题，更多更好的研究问题亟待回答。

中国依法治国基本方略的薄弱环节和法治国家建设的战略重点是社会立法与社会法体系建设，中国社会政策框架、社会福利制度建设与社会立法最终目的是中国式法律文化建设。众所周知，中国传统立法模式存在诸多结构性缺陷，例如重立法、轻实施，重原则、轻实践，重经济、轻社会，重刑法、轻民法，法律制度、政策框架与社会服务体系之间严重脱节等，深刻反映中国法治建设所处的历史发展阶段与中国法律文化制度化与结构性的时代特征。毫无疑问，在社会领域立法活动与过程中，由于立法背景与立法环境、立法宗旨与立法观念、立法原则与立法指导思想、立法的法理基础、立法过程与程序、立法范围内容与优先领域、立法主体与立法客体的社会色彩更浓，社会影响更大更广，社会决定因素更多和更错综复杂，社会立法的难度与技术要求远远高于经济立法，社会立法社会参与者的范围更为广泛多样，如民间与非政府组织参与社会立法，普通公民参与社会立法，社会组织参与社会立法。〔38〕这意味着社会立法时代的来临给法律工作者提出更高的要求，考验中国法律工作者实践智慧。尽管社会立法是立法工作中最高级、最伟大、最困难、最复杂和最具有文化相对性的领域，但是这并不意味着社会政策框架与社会福利制度发展，尤其是社会立法没有普世规律可寻。世界历史经验证明，人类社会具有诸多共同需要，社会福利制度发展具有普世性规律可寻，我们应理解社会法的本质与社会定位，整合域外经验与本土资源，创立中国社会法体系。〔39〕

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（责任编辑：何频）