中国旅游发展笔谈

时间：2021-02-09 07:52:02　来源：达达文档网本文已影响人

国家公园体制试点及其对遗产旅游的影响

张朝枝

2015年1月20日，国家发改委联合中编办、国土、财政、建设、农业、水利、环保、林业、旅游、文物及法制办等12个部门联合发布《建立国家公园体制试点方案》（以下简称《方案》），标志着酝酿已久的国家公园体制改革终于正式启动。本文拟对《方案》进行解读，并就其可能对遗产旅游产生的影响进行分析。

一、《方案》解读

试点目的。国家公园建设到底是为了保护生态资源，对一些重点保护区域进行封存，还是为了更好地让社会公众接受自然教育、享受自然生态环境，各方一直有着不同的理解。有人认为，国家公园的核心目标应该是为了让社会公众更好地享受自然资源，资源保护的目标就是合理利用，旅游就是最主要的利用方式，国家公园就是用来开发旅游活动的区域，严格的自然生态保护那是自然保护区干的事。但《方案》明确提出国家公园主要是针对国家主体功能区规划中的“禁止开发”区域（遗产地区域，或保护地区域，根据《全国主体功能区规划》，禁止开发区主要包括国家级自然保护区、世界文化自然遗产、国家级风景名胜区、国家森林公园、国家地质公园），国家公园建设以保障国家生态安全为目的，以实现重要国家生态资源国家所有、全民共享、世代传承为目标，并且将自然生态系统和文化自然遗产保护放在第一位，对合适开展旅游的区域要按程序报批，同时加强对游客的生态保护警示教育。这些充分说明国家公园建设的首要目的是优化利用国土空间的主体功能区，保障国家生态安全，其次才是合理利用。

试点关键。国家公园体制试点的关键是理顺多头管理、建立具有排他性资源处置权的国家公园体制。目前，我国现存9类遗产地（保护地）类型，包括风景名胜区、文物保护单位、自然保护区、森林公园、地质公园、城市湿地公园、水利风景区、等级旅游景区（部分与遗产地交叉），这些遗产地类型分属不同的中央部门授牌与管理，交叉重叠，产权纠纷与利益冲突问题严重，相关报道屡见不鲜。在国家公园建设问题上，本身就存在部门利益冲突。如林业部门声称从1980年代初建立第一个国家森林公园——张家界国家森林公园开始，其目标就是建设中国的国家公园体系。而建设部门则坚持认为，在1980年代末开始的国际交流中，就将中国的国家级风景名胜区译为“China National Park”，并且建设部门已经在实践中被国际上广泛认可为中国的国家公园管理机构。2008年，国家林业局率先批准在云南省进行国家公园试点，紧接着国家旅游局联合环保部在黑龙江省伊春市汤旺河区进行国家公园建设试点，并为汤旺河国家公园授牌。2013年11月，“建立国家公园体制”作为生态文明建设的重要举措在十八届三中全会上被正式提升到国家战略层面。2014年3月，国家环保部正式发函批准浙江省开化、仙居两县开展国家公园试点。与此同时，林业、建设、国土等部门就国家公园建设的主导权展开了激烈的争论，各地也出现争建国家公园的热潮，但从本质上来看，各部门提的国家公园建设方案都没有摆脱以前部门授牌的模式，其本质仍是部门争地盘。早有研究证明，避免遗产资源公地悲剧的有效办法是建立具有排他性的资源处置权（张朝枝、徐红罡，2007），但这仅限于理论方案，实际操作中涉及利益分配，困难重重。可喜的是，《方案》明确提出对国家公园“试点区内各类保护地的交叉重叠和碎片化区域进行清理规范和归并整合，使每个保护地范围适宜、边界四至清晰、实现一个保护地一块牌子、一个管理机构，由省政府垂直管理”。

试点内容。根据《方案》，具体到试点的国家公园，其工作重点是明晰资源权属，创新经营管理，促进社区发展。明晰资源权属的核心是对区域内的自然生态资源进行确权，特别是对全民所有和集体所有的产权结构进行科学确定，合理分割并保护所有权、管理权和特许经营权。创新经营管理的核心是核定游览区承载量，建立门票预约制度，保证门票价格的公益性，实行收支两条线管理。促进社区发展的核心是要优先保障本地居民就业，完善用地补偿机制，吸引社区居民参与决策。从这些内容来看，无疑都是近年来遗产地旅游开发矛盾最集中、最尖锐和学界最关注的地方，说明《方案》的制定充分考虑了遗产地旅游开发的现实与理论诉求，具有理论与现实意义。

二、《方案》实施与推广对遗产旅游的可能影响

显然，《方案》目前只是对国家公园试点提出了要求，但《方案》同时也明确试点的期限截至2017年，即此后国家公园体制要在试点的基础上正式推广成立。由于国家公园的范围已经被界定为禁止开发区，即各类国家级遗产地，如果国家公园体制试点工作顺利推进，并按计划全面展开，势必对遗产旅游带来系列影响，具体可能包括：

景区开发性项目进一步受到约束。此前国内众多的旅游发展与遗产地保护冲突事件表明，凡有着明确责任主体与法律约束的遗产保护冲突事件，如世界文化遗产地，基本上都能围绕遗产保护第一的原则进行有效处理，而一些多头管理的自然遗产地，往往由于没有明确的责任主体而不了了之。随着国家公园专门的管理与责任机构成立，国家公园内的非旅游开发利用区的约束机制将得到进一步强化，部分违规、违章建设的旅游接待服务设施将逐渐被清理出遗产保护的核心地带，以往一些完全依赖于资源垄断的旅游景区开发企业将面临重新洗牌的压力，而一些从事服务经营的旅游开发企业将会进一步通过特许经营模式来强化其垄断地位，通过创新经营手段吸引更多游客来实现利润最大化。

遗产旅游的可进入性将面临挑战。一方面，国家公园建立后，门票价格将逐渐下降，部分市场需求将得到激发，另一方面，由于约束机制加强，部分遗产地的有效游览利用区可能会因此而被压缩，同时又由于国家公园推行最大容量限制与门票预约机制，国家公园将同时面临游客增多与容量减少的矛盾，再加上国家公园实行收支两条线的经营机制后，管理者接待游客的积极性可能会降低，这些都会影响遗产旅游者进入公园的可能性。

国家公园与周边区域关系将复杂化。根据《方案》，国家公园将实行省级政府垂直管理，这将产生两方面的影响。一方面，与国家公园核心区开发限制相伴，周边区域的旅游开发将得到加强，围绕国家公园周边区域的旅游接待服务设施、旅游活动项目将逐渐增加并会不断转型升级，这些都为国家公园周边地区旅游发展带来机遇，在当地社区居民优先就业的政策背景下，当地社区居民的就业机会也将不断增多，旅游与当地社区经济的关系也将日益紧密。另一方面，目前国内部分已经省直管的遗产地如湖北神农架、武当山旅游经济特区，在旅游发展过程中，省管单位与周边县市的矛盾仍不断出现，主要体现在社区居民利益分配、旅游行业管理等方面，一墙之隔的社区居民可能会享受完全不同的待遇，一门之隔的游客纠纷可能需要多方协调。当然，这种影响的可能性主要取决于国家公园改制后的行政管理体制方案，即国家公园管理机构到底是只对资源负责，还是要资源与居民二者兼顾。

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