论村规民约与现代法治建设冲突的合理解决
时间：2021-03-21 08:07:56 来源：达达文档网 本文已影响 人 
摘 要 在现代法治建设逐渐健全与完善的新形势下，村规民约的制定与实施，与法治之间呈现不可避免的矛盾与冲突。要解决这一问题，应通过树立法律信仰，消除村规民约“至高无上”的认识误区；完善村规民约的制定和修改程序；加强上级政府和人大的监督审查；提高村民的主体权利意识等。本文指出寻求对这种矛盾的合理解决，是建立现代法治国家和法治政府的应有之义。
关键词 村规民约 现代法治建设 冲突解决
基金项目：贵州省教育厅高校人文社会科学研究专项任务项目“贵州农村传统伦理风俗与现代法治的冲突与构建”（编号：082X059）的部分成果之一。
作者简介：杨定玉，贵州师范学院高研院副教授，研究方向：民族传统文化、教育政策法规。
中图分类号：D920.4 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）08-253-03
随着社会经济的快速发展，农村也发生了巨大的变化，村规民约的制定与实施是否符合广大村民的利益诉求，是否符合国家法律法规的基本要求，是否能促进农村经济社会发展水平的提高，是衡量村规民约这一农村“准法律”发展水平的重要尺度，也是衡量国家法治建设完善程度的重要标准。从国家法治建设的进程看，特别是党的十八届四中全会确定建立法治国家的重大指导方针后，我国法治建设的速度在加快，立法的水平在提高。那么，村规民约的制定与实施与当前法治建设之间必然存在不可避免的冲突及矛盾，分析二者之间的“裂痕” 与“鸿沟”，探索二者冲突及矛盾解决的途径，对于进一步完善法治国家、构建法治政府具有重要的理论与实践意义。
一、村规民约及其历史发展
村规民约在我国并不是一个新鲜的事物，自北宋开始即有村民自治的雏形，到明末清初的“讲乡约“运动，再到清朝中期盛行立约。至清道光年间，村规民约不仅禁赌禁娼、教化民风，而且对农业生产、货物买卖管理方面亦立约进行规范，以促进地方农商经济的发展。清末民国初年又有“地方自治”和“乡村建设”运动，等等。 由此可以看出，村规民约在我国有较长的历史发展期，对促进经济社会发展曾起到一定的作用。
在现代社会，人们对于村规民约也并陌生。朱苏力教授在其《法治及其本土资源》一书中认为，民间法是指“生自民间，出于习惯，由乡民长时间生活、劳作、交往和利益冲突中显现，因而具有自发性和丰富的地方色彩”的一种知识传统，是“当代人的社会实践中已经形成或正在萌芽发展的各种非正式制度”。 苏力教授的民间法即为村规民约。梁治平先生认为，村规民约，“它主要是指这样一套地方性规范，它是在农民长期的生活与劳作过程中逐渐形成，它被用来分配农民之间的权利、义务，调整和解决他们之间的利益冲突，并且主要在一套关系网络中分别予以实施”。 村规民约是国家法的渊源和雏形，它来自民间，来自人们的生活习惯，反映的是广大民众的利益和愿望，具有浓厚的乡土色彩。当然，具有乡土色彩的村规民约也并没有与国家权力或国家法律法规完全脱离。根据以上分析，笔者赞同汪俊英先生的提法，认为村规民约是指，在某一特定乡村地域范围内，按照当地的风土人情和社会经济与文化习惯，由一定组织、人群共同商议制定的某一共同地域组织或人群在一定时间内共同遵守的自我管理、自我服务、自我约束的共同规则或约定。 进一步分析来看，“村规”是指农村社会中，村民集体为了维护全体村民的利益，共同制定和实施的乡村规则。“民约”则是指部分村民就某一事项进行的某种特别约定，但这种约定只在这部分村民中发挥作用。
在当代中国，村规民约的发展，是中国特殊的乡村治理现象。自1978年实施改革开放以来，在农村，家庭联产责任承包制度得以成功实现，虽然农民没有土地的所有权，但获得了赖以生存的土地生产和使用经营权，除了计划生育和户口政策外，农民基本上摆脱了国家的权力控制，国家权力在农村社会中处于相对的“真空”状态，正因为如此，使村规民约的发展获得了新的契机。从另一个角度看，处于国家权力“边缘”状态下的乡村社会，为了维护集体的共同利益，农村集体村民需要集合起来，将不同人们的思想进行统一，形成整体优势，于是，村规民约的制定，就成了乡土社会民众共同意志的体现。从国家立法角度看，村规民约也符合国家立法的要求。所以，村规民约是乡村社会民众为了维护集体的利益，在国家权力无暇顾及的情况下，依靠村规民约自我管理、自我约束、自我发展的制度体系。
二、村规民约的实施与现代法治冲突的表现
在我国，各级各类法规、规章等，必须在国家宪法和法律规定的范围内进行，民族自治地方法规、规章虽可作变通性规定，但不得与宪法、法律的精神相抵触，否则无效。具有“准法律”性质的村规民约，也必须在国家宪法和法律规定的范围内进行制定和实施。于是，在我国广大的农村地区，农村民众运用村规民约来制约和管理农村事务的现象非常普遍，在有些地区还取得了比较理想的效果，如华西村的实践。然而，在很多地方，村规民约的实施并没有取得理想的效果，在运行过程中，损害了农民的合法权益，甚至影响了法治国家的建设。经分析，主要表现在以下几个方面：
（一）“家长”作风严重，程序不规范
在村规民约的制定过程中，没有按照法律法规的规定进行，程序不规范。少数村规民约的制定，没有按照法律规定进行，而是“家长”作风严重，村里重大事务仅由村民委员会主任、副主任和委员等几人“幕后商量”，单独决定。有些村规民约的制定，是几个人的“杰作”，在村民大会上宣读一下，没有进行充分的讨论，便进行表决，没有很好的群众基础，也约束不了民众，起不到实质性的作用。这些村规民约仅仅成为少数人的意见和制度，不但没有维护好全体村民的合法权益，反而成为少数人压制大多数村民的工具。可以说，一些地方村规民约的制定，呈现出国家法律管辖的“灰色地带”，甚至，一些地方的农村治理成为少数人“无法无天”的试验场，成为剥夺广大民众权益的手段。所以，厘清村规民约的权限和范围，明确制定程序，规范相关要求，充分赋予民众制定“村规民约”的权利，成为今后一段时间内解决农村自治问题的重要内容。
（二）部分条款内容违反法律规定
由于村民及村民委员会人员的知识能力及素质的差异，在对国家法治精神的理解和掌握上不同程度的存在偏差。于是，由少部分人起草的村规民约极有可能与国家的法律法规是相悖的。有些地方的村规民约内容明显违反国家的法律法规，甚至严重的侵犯公民的人身、财产权利。如，某地方村规民约规定，“有偷盗行为者，胸前挂上锣游街”；“村民可随意处置毁坏森林的人和事”；“儿子犯罪被捕，罚老子修马路一个月”；“抓住了小偷，打了再理论”等等。还有“砍了一棵树，罚款300元”；“有虐待父母者，没收土地”；“邻里打架，各罚100元”等等。还比如“牲畜毁坏农作物被打死，吃毒药而死不赔”，“散放牲畜被人伤害，后果自负”；“家畜下了田，打死不赔钱”等等。 这些规定，显然侵犯了公民的人身或财产权利，与当前我国法治精神相去甚远。
（三）存在村规民约“至高无上”的认识误区
与村规民约制定和实施的程序、内容相反的是，在广大农村，因为国家权力没有实质性的进入到这个领域，导致了国家权力的监管不力。于是，农村很多事务的执行通过村规民约的方式实现，村规民约的制定往往是符合本村的利益或者本村少部分人的利益。因此，在实施过程中，无论遇到什么情形，村民都会以村规民约为标准，认为村规民约“至高无上”，甚至认为村规民约大于国法，即使在民众明知村规民约与国家法律法规相违背和抵触的情况下，也坚持以村规民约为基础和标准，严重的制约了国家法律法规的有效贯彻执行。山东淄博桓台索镇建国村规定，即使已经向政府缴纳了社会抚养费，“凡是在本村落户，二胎超生的向村里交20万罚款，3胎超生的向村里交罚款30万”。 根据《中华人民共和国人口与计划生育法》的规定，不符合要求所生子女的，是需要向国家缴纳抚养费的。此规定本为对超生的惩罚性规定，但却成为部分地方或人员“罚款超生”的理由，助长了社会不良风气，也与国家法治精神是相悖的，因而无效。
（四）上级部门对村规民约审查、监管缺位，监督乏力
根据《村民委员会组织法》的规定，村规民约制定后，要向乡、民族乡、镇的人民政府报告并备案，否则不产生法律效力。在实践中，村规民约的制定过程，往往是几个人说了算，没有进行民主集中，没有广泛征集民众意见，村规民约成为少数人的“专制手段”，这样的制度即便报批，也难以通过，姑且就不报批了。再者，上级部门或乡镇人民政府没有履行职责，监督审查不到位，或者对报批工作走过场，致使一些违法违规的村规民约获得通过，如此等等。这不但影响了村规民约的有效性，还会损害村民的利益，也对国家法律法规的有效贯彻执行造成了不良的影响。
三、村规民约实施问题的解决路径
村规民约在一定历史阶段内，对农村建设与发展起到了积极的作用，对农民维护自身权益，最大限度的发挥农民劳动积极性、创造性具有重要的意义。但是，根据上述对村规民约在制定和实施过程中存在的种种弊端与不足的分析，笔者认为，村规民约的制定与实施应在法律可控的范围内，使其真正起到服务农村经济发展，促进农村社会进步的作用，成为维护农民合法权利的重要手段。因此，应从以下几个方面进行加强改进和提高。
（一）树立法律信仰，消除对村规民约认识上的误区
受传统宗法、特权、等级观念的影响，人治思想一直根深蒂固的影响着人们生活的各个领域。在权力和法律面前，人们总会认为权力高于法律，并且会通过各种手段去寻求权力的庇护，而不是通过法律的手段来维护自己的权利。正因为如此，一方面，在广大农村地区，获得土地使用与经营权的农民，认为与法律的关系相去甚远，一旦发生纠纷或矛盾问题，都是通过寻找各种关系去解决。另一方面，人们相信权力、崇拜权力，也就相信自己制定的村规民约“至高无上”， 一切工作要按照村规民约来进行，过分强调“村民自治”，否认法律法规的规定与要求。于是，很多本来细微的纠纷很快变得复杂和难以处理。
我们认为，在尊重村规民约的同时，纠纷的解决最终依靠法律的规定，只有法治才应当成为全社会尊为至上的行为准则。伯尔曼曾说过：“法律必须被信仰，否则形同虚设。”因此，遵循法律的规定，必须有对法律的信仰，没有社会成员对法律的信仰，一切便是“无源之水、无本之木”。所以，加强对村民的法制教育和宣传力度，让广大村民认真学习法律知识，正确认识村规民约的性质和效力，克服和消除村规民约“至高无上”的错误认识，使村民的各项活动在国家法律法规、政策的范围内进行。
（二）完善村规民约的制定与修改程序
上文所述，村规民约在制定和实施过程中，出现了很多违法违规的现象，这与村规民约的制定与实施程序不当有密切的联系。我们认为，村规民约，是全体村民在日常生活中必须遵循的行为规范，应当由全体村民共同制定，要广泛征求民众的意见和建议，要反映广大民众的愿望和诉求，要让民众广泛的参与，发挥广大民众的智慧，调动民众的参与事务的积极性，切实为群众的利益服务，真正做到“从群众中来，到群众中去”。只有如此，在具备充分的群众支持的基础上，村规民约才具有科学性和可行性。
随着农村经济社会发展，新的形势发生变化，国家的法律法规和政策也会发生很大的变化，村规民约也必然存在滞后、过时的现象。因此，加强村规民约的修改和完善，显得尤为重要。在修改过程中，同样也要尊重广大民众的意愿，征求大家的意见和建议，在国家法律法规规定的范围内进行修改和完善，使村规民约成为民众热心关注并积极支持的农民自己的“法”。
（三）加强上级政府和人大的指导与监督作用
乡、镇人民政府对各村委会的工作指导是乡镇人民政府的重要工作之一，同样，乡镇人大在法律允许的权责范围内对村规民约的制定与实施进行指导。为加强乡镇人民政府和人大的指导和监督工作，应从以下几个方面努力：一是加强对村规民约制定程序上的指导。村规民约的指导应由大多数村民共同制定，遵循“少数服从多数”的原则，在广泛征求集体意见的基础上，进行民主集中，形成具有一定科学性和可操作性的制度，决不能由少数人说了算，搞一言堂。二是对村规民约的内容进行审核指导。由于村民自身能力及素质的差异，在村规民约制定的过程中，相关条款可能与国家的法律规定不一致，甚至相抵触，因而需要乡镇人民政府及人大及时发现问题，及时纠正和修改，要与国家法律规定相一致，即便进行变通性规定，也不得与国家的法治精神相违背。三是利用备案机制，对村规民约实施审查性监督。利用上级政府的审查备案机制，可以对村规民约的合法性、合理性进行有效监督，重点就制定程序、内容进行审查，凡是违背法律精神的，不符合民众利益，甚至侵害村民的人身权利、民主权利和合法财产权利内容的，一律责令改正。
（四）提高村民主体权利意识，根本上发挥村规民约的积极作用
要从根本上解决村规民约与国家法制的冲突问题，最终还需要提高民众的主体意识、权利意识，并形成良好的公民意识。公民意识主要体现在参与意识、责任意识、监督意识和规则意识，而这些意识正是一个合格公民应当具备的基本素质和基本要求。然而，要达到这样的意识并非易事，特别是在广大的农村地区，还存在相当一部分文盲、半文盲群众，要培养公民意识，谈何容易。我们认为，应从以下几个方面入手：一是大力发展农村经济，培养农民市场主体意识。发展市场经济，让农民更多的参与市场竞争，培养权利意识，并进一步形成公民意识。二是加强对农民的政治参与的教育与实践。政治活动，不是空中楼阁，不是少数人的权利，应培养多数人关心政治、参与政治的热情，共同完成各项政治事务，进而培养公民主体意识。三是培养民众的法律意识。让民众切身体会与感受法律面前人人平等，不玩弄权术、不以权压法，使民众感受遵守法律带来的利益，并最终有创造性的制定符合大多数人利益的村规民约，为农村经济社会发展服务。
综上所述，在中国广大农村，在这样一块国家权力管辖的边缘地带，村规民约具有广阔的“生存空间”。于是，村规民约的制定和实施与国家法治精神有不一致的地方，甚至相抵触。正确处理与解决这样的冲突和矛盾，是当前和今后一段时间内农村建设与发展的重要内容，也是构建法治国家和法治政府的重要保证。
注释：
于语和、安宁.民间法视野中的村规民约——以河北省某村的民间调查为个案.甘肃政法学院学报.2005（9）.6-16.
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