人才市场运行体制改革若干问题

人才市场建设任重道远——人才市场运行体制改革若干问题诹榷

　　党的十六大指出要健全现代市场体系，在更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用，健全统一、开放、竞争、有序的现代市场体系。发展产权、土地、劳动力和技术等市场。创造各类市场主体平等使用生产要素的环境。整顿和规范市场经济秩序，健全现代市场经济的社会信用体系，打破行业垄断和地区封锁，促进产品和生产要素在全国市场自由流动。我国的人才市场建设工作于1983年起步，至今已经有20年的发展历程。目前，社会普遍认为我国的人才市场体系已经基本形成；人才市场在人才资源配置中逐渐发挥基础性作用；人才市场的发展为人才成长提供了良好的机遇和环境，促进了尊重知识、尊重人才的社会风尚的形成；人才市场在社会主义市场体系中的作用日益突出，与其他要素市场的联系日趋紧密；政府对人才市场的宏观管理逐步加强与规范。以上五大成就有目共睹，毋庸置疑。但是，笔者认为，我国的人才市场的发展还处于初级阶段，人才市场的发展在很大程度上还依赖于其他市场经济形态，人才招聘洽谈会、人才信息发布与供给等主要中介业务本质上是会展业和传媒业的运营形式，并不具备人才市场的特征。人才市场明显带有模仿其他要素市场的痕迹，而不是与其他要素市场融会贯通，距离建立机制健全、运行规范、服务周到、指导监督有力的人才市场体系的总体要求尚有较大差距，人才市场建设仍然任重道远。

　　一、问题分析

　　随着经济全球化和加入世界贸易组织，国际化的激烈人才竞争将在人才个体、人才群体和国家战略层面上全面展开，人才市场也面临国际化的挑战。国外人才中介机构和猎头公司正在进入中国市场参与竞争，国外媒体把中国的人才市场比喻为“尚未开采的金矿”，随着鼓励设立中外合营人才中介机构的规定出台与实施，还会有大量洋中介抢滩。我们现有的人才中介机构数量不少，目前已近3400家，但大都规模不大，质量不高，竞争力不强。客观地分析我国人才市场现状，笔者认为有五大问题制约着人才市场的进一步发展。

　　第一，市场经济规律在人才市场中尚未充分发挥作用。突出表现在供需主体没有真正到位，特别是中高级人才的流动与配置还受身份、户籍、部门与区域的限制，单位自主用人、个人自主择业的市场机制有待进一步强化和完善；市场价值规律在人才配置中没有真正发挥作用，人才价格偏离价值过远，低能高薪和高能低薪的怪影还笼罩在众多领域、行业和单位，市场机制对分配机制的调节作用还十分有限；人才中介服务的收费方式不是建立在市场经济规律的基础之上，带有浓厚的计划经济色彩，没有实现向供大于求一方取费的市场调节机制，大部分中介服务收费不区分供需双方的不同情况。目前我国的人才市场基础比较薄弱，市场机制不健全，人才供求机制、社会保障机制、人才价格机制以及符合市场规律的人才流动机制仍然是制约市场发展的瓶颈。

　　第二，人才市场体系建设的发展不平衡。现代人才市场体系至少应由社会化的人才公共服务体系、市场化的人才中介经营体系和法制化的人才市场管理体系构成。由于我国人才市场是在政府的直接推动下建立与发展起来的，最初是在社会化的人事人才服务体系中引入市场机制，逐步衍生出一小部分市场经营性的中介服务业务，但后者的发展还十分弱小，以北京市为例，政府部门建立的人才服务机构市场经营性收入仅占总收入的7%左右，其市场竞争力明显不足，对政府委托的公共服务性业务依赖过强，从而导致了公共服务体系相对较强，中介经营体系一直较弱。同时，人才市场的法制化建设相对滞后，立法层次和效力不高，人才流动争议、人才安全、从业人员资质、中介服务方法的创造性发明保护等具体管理规章还不完善，现行的人才市场管理法规和管理模式需要与国际通行规则接轨。此外，人才市场体系建设发展的不平衡与片面追求有形人才市场和人才服务机构的均衡分布有一定联系。由于经济发展和产业结构的分布是不均匀的，因此人才数量和结构分布也不可能均匀，从而必然导致人才市场分布的不均匀，这是不以人们意志为转移的。言外之意，在一些根本不可能形成市场竞争氛围的地区和领域可以不建有形人才市场，重点构建社会化的人才服务体系，从而于局部的不均衡求得全局的均衡。一哄而上建市场往往会破坏三大体系的均衡发展。

　　第三，人才市场中介服务整体水平不高。从业人员素质低、服务产品品位低、自我发展能力低、中介科技含量低导致了人才中介机构的粗放式服务，真正的高层次人才服务受到现实条件的严重制约，人才高端市场没有真正开发，人才开发服务与人员就业服务混淆在一起，在一般层次上运转。目前，我国的人才中介服务在市场理念、产业化水平、信息化水平、经营规模、服务标准化等方面都存在差距，从业人员的理论水平、专业素质和社会适应能力急待提高。伴随国外人才服务机构的进入，会带来一批具有较强经济实力，较高服务手段和先进技术，规模庞大，机制灵活，人员整体素质较高，懂得国际通行服务规则和标准的竞争对手，我们的中介机构将受到严重的冲击。短期内我们可以运用过度期的保护政策缓解压力，但入世的冲击与挑战使我们必然要经历一场新的革命，客观上迫使国内人才市场改变粗放型的服务方式，走上专业化、规范化、产业化、国际化的道路。

　　第四，功能定位不适应更大范围、更广领域和更高层次上的国际竞争。wto规则的建立是以市场经济为基础的，在其135个成员国中120多个是实行市场经济的国家，有近10个是迅速向市场经济转变、基本建立了市场经济的国家，只有个别的是市场经济成分较少，但现在已经开始进行市场导向经济改革的国家。wto的所有基本原则及协定、协议都是以市场经济和市场导向为前提的。因此，加入wto之后，意味着我们人才中介服务的功能定位必须与之相适应。我国的人才中介服务业是靠政府推动起步的，到目前为止，还遗留着浓重的计划经济色彩，统一的市场体系还没有形成，人才服务机构存在部门分割、地方保护和业务垄断等问题，政府和行业部门所属的人才服务机构依然存在政事不分、体制不顺、机制不活和市场化程度不高的问题，一些人才机构还在向政府要职能、要政策，没有向市场要机遇、要发展空间的自觉性。

　　第五，人才市场建设的战略思考和理论引导不足。虽然我国的人才市场经历了20年的实践与探索，但从战略上讲，目前我们还没有形成统一的战略规划，对人才市场的现状、未来和对策缺乏系统的研究，特别是在发展方向上还没有形成统一的思想认识。从理论上讲，我们对人才市场的内涵、外延和本质特征还缺乏深入的研究，某种程度上混淆了人才市场与人才市场体系、公共服务与中介经营、行政事业性收费与市场经营性收益、人才产业与人才事业的区别。笔者认为，人才市场只是人才市场体系的组成部分，人才中介机构只是人才市场的组成部分，决不能以人才中介机构的建设取代人才市场的建设，也不能以人才市场建设取代人才市场体系的建设；人才公共服务体系与人才中介经营体系虽然都在人才市场机制的作用下发挥各自职能，但在人才资源配置中的根本目的截然不同，前者以社会效益为目的，后者以经济效益为目的，二者是同一体系内的不同范畴；由于人才公共服务和人才中介经营的功能、目的不同，收费和收益的性质和使用也产生了本质的区别，公共服务的收费和使用体现政府的政策性投入和导向，公共服务市场化不等于商业化，其收费和使用也不可能等同于收益，再投入的范围局限在人才公益事业并且应由政府决定，中介组织不得从中获利；人才事业是政府经济和社会发展事业的重要组成部分，人才产业是人才市场的重要组成部分，后者从属于前者，人才事业具有明显的计划性、目的性和宽泛性，可以防止市场的局限性和盲目性，促进人才产业的发展仅是人才事业的目的之一。

　　入世后，非歧视性原则打破了一些不公平的壁垒，一些中介服务机构和服务领域从某些不公平限制中解放出来，市场准入条件进一步宽松，人才市场发展空间扩大。外资和海外中介机构的介入，使人才服务竞争加剧，人才服务中介机构普遍增强了紧迫感，促进了人才服务中介机构改革和完善自我。随着我国经济与国际接轨，产业结构的调整，高新技术的开发，现代企业制度的建立，外资企业人才本土化和本国企业引进外国专家等等，必然导致人才重新盘点与整合，人才策划、代理以及人才的招聘、培训、测评、国际交流必然大幅度增加，智力技术的交流也必将更加广泛，包括原来相对沉默的国有企业事业单位，也开始面向市场，引入市场机制解决人才问题，人才服务的内涵和外延都在扩大，为加快人才市场建设提供了机遇。中国的人才市场以入世为标志将进入一个新的发展时期，是走向成熟的阶段，是与国际人才市场融合的阶段。入世以后中国人才市场与国际人才市场接轨是“双向”的，在规则上我们要适应国外人才市场，在环境上国外人才市场也要适应我们，从本质上讲，入世对我们更加有利。一方面，入世倒逼我们对人才市场的运行机制和管理体制进行改革，加快了公平竞争、规范有序的市场环境的形成；另一方面，人才服务进入国际市场，与国际高手同台对抗，可以直接吸纳国际先进理念、管理经验和服务技术，大大缩短了国内人才市场的发展历程。再者，面对中国人才市场庞大的供给能力、需求能力和发展潜力，对国际资本的吸引力是显而易见的。只要我们适时解决目前存在的问题，就可以加快我国人才市场的发展并增强发展后劲。

　　二、对策思考

　　按照十六大关于“完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能，减少和规范行政审批。”的要求，笔者认为，当前人才市场建设需要认真思考以下几个重点问题：

　　第一，研究制定人才市场建设发展战略性规划。当务之急是解决指导思想和统一认识问题，组织专家学者，建立专家队伍，在总结20年发展历史的基础上，认识新情况，研究新问题，总结新经验，对实践加以归纳、概括，上升为理论，使之成为改革创新的先导。当前需要填补人才市场建设的理论空白，给我国人才市场及各项服务业务下一个相对准确的定义，科学制定指导性发展规划，明确发展方向，实现人才市场从政府推动向自我发展与完善的转变。人才市场建设的理论研究应当有计划地开展，必须以理论创新为基础，按照十六大的精神，用发展的方法解决前进中的问题。在人才市场建设与发展的进程中，必须明确政府不可替代的战略地位，由于市场天然存在的局限性和盲目性，人才市场本身完成不了建立三大体系的总体规划，实现不了均衡发展，必须由政府规划和引导。

　　第二，推进政府建立的人才服务机构改革，创造公平的市场竞争环境。党的十六大指出：推进垄断行业改革，积极引进竞争机制。通过市场和政策引导，发展具有国际竞争力的大公司大企业集团。人才服务机构是我国有形人才市场的主要组成部分，是人才市场发展状况的重要标志。目前我国人才市场中政府建立的人才服务机构占绝大部分（北京占53%），而这些机构大部分属于政事不分，事企不分，社会公益服务与市场经营业务不分，有意或无意地依托政府委托的社会公益职能，在人才市场中参与竞争，导致了事实上的不平等竞争。我们应当在实现政事分开的基础上，进一步理顺职能，把公益性的人才服务机构与经营性的人才中介机构明确划分开来，人才服务机构作为事业性质的服务部门，引入市场机制运行，接受政府委托，承担包括人事档案管理、人事公证、人才信用体系建设以及人事人才工作中可以社会化的具体事务性、公益性人事人才服务业务，同时也对所有人才中介机构提供相同的服务，构成人才市场的一个基本平台；人才中介机构作为企业性质的经营机构，开展公平竞争，与其他要素市场融会贯通，向产业化方向发展。当前应当研究的主要问题是人才服务机构如何转制，理清可以投入市场经营的业务，分离不能经营的业务，构建符合中国特点的人才社会化服务体系和市场化经营体系，并且研究两个体系的有机衔接。为此，我们首先要讨论中介机构平等竞争的问题。平等竞争对于中介机构而言，不能再追求行政级别和行政职能，更不能借行政职能形成垄断，使部门利益固化。中介机构统一采取市场化的运作方式，同样纳税，同样的收费许可，尽管经营范围可以不同，但在相同的领域内应当有平等的机制、规则。竞争的机遇必须是自己创造的，不能是他人赋予的，也不能是向政府索要或借助外力产生的。规则平等要求在竞争领域使用同一规则，责、权、利的规范应当一致，凡属不一致的规范和内容不应进入竞争领域，必要时可以纳入公共服务领域。许可和限制是规则的重要组成部分，首先应当统一。环境的平等要求剔除可能对竞争领域产生影响的不平等环境因素，我们要讨论的重点是竞争过程的平等，而不是竞争的结果，要创造平等的前提条件，剔除竞争开始后的不平等因素，所有的竞争从一开始都需要寻找（或制定）平衡点，没有平等就没有竞争，作为管理者在竞争过程中首先要迫使竞争的参与者站在同一起跑线上。在同一领域的竞争必须有相同的前提条件。中介机构的竞争必须受到政府的约束，所有中介服务没有无前提的自由。政府对中介机构的支持与约束要明确实质和内容，哪些支持可以转化为市场优势，哪些支持不能进入市场，需要认真分析。特殊许可的业务只能是社会化服务，可以引入市场机制，也可以在市场和政府之间构筑桥梁，从本质上讲可以社会化，但决不能商品化。就档案管理而言，在国家对档案管理没有新的办法前，尽管一些企业可以管理人事档案，但也是经过政府授权的，决不是企业可以自己经营的行为，人事档案只能在经授权的单位之间进行转递，与政府职能有着紧密的联系，而不属于中介经营的范畴，更不能作为经营手段，形成人事档案管理与人才中介服务之间的互动关系。我们强调的“分”不是分家，而是分类。要逐步形成一个市场体系，两类运行机制——经营竞争类和公益服务类；一个侧重经济效益，一个侧重社会效益，形成人才市场两轮驱动的良性循环。如果说档案管理和其他市场化服务业务配套发展有利于互相支持和促进，那么这种促进作用应当对所有中介机构都起作用。反过来说市场经营业务决不能行政化。

　　第三，创造推动市场主体到位的新机制。目前，我国的人事制度改革始终在积极推进的过程中，尽管人事制度改革不属于人才市场体系建设讨论的范畴，但属于人才市场建设的环境问题。我们按照十六大提出的“四个尊重”推进干部人事制度改革，进一步完善用人机制和人才流动机制，消除制约人才流动和人才市场发展的政策性、体制性障碍，把机关、企业、事业单位人员的进出口与市场紧密衔接起来，不断扩大市场招聘选拔的范围，可以起到互相促进的作用。

　　第四，加强人才市场法制化建设。当前急需提高立法层次，建立行业标准，规范取费方式，尊重和保护人才中介服务方法的创造性发明。同时，要抓紧建立人才安全体系。人才资源作为国家的战略性资源，不可能完全自由交易，必须有安全体系作保障。面对人才市场国际化，必须防止人才流失，对人才流动、智力技术流动、人才资源信息流动划定保护范围和领域，列出保护清单，设立国家级“防火墙”；对人才利益保护、知识产权保护、国家重点工程项目和重点领域的高层人才保护也必须制定明确规则，与市场实现“逻辑隔离”。在法制化建设的过程中，要重点制定和完善规范中介服务、反不正当竞争的管理规章，逐步实现人才市场的政策性规范向法制性规范转变，审批管理向资质管理转变，不断创新管理体制和管理方法。

　　第五，提高从业人员素质，加强人才服务机构和经营机构的能力建设。一要优化从业人员素质，建立从业人员资格管理制度。二要充分发挥人才行业协会的积极作用，加强行业自律，强化职业道德和行业服务标准建设，转变从业人员人员的观念，从人才市场发展的大局出发，积极探索新型人才市场建设的新路子，致力与人才市场的可持续、信息化、跨越式发展。三要进行资源整合，积极建立人才实业集团，投资主体多元化，建立人才产业的多元股权结构和独立法人结构，打造人才经营的知名品牌，实现素质、能力、结构、业务的国际化，在最短的时间内使市场经营体系强壮起来；在人才公益服务领域，要进一步精简下放事务性业务，凡能够或应当实现社会化服务的，都要纳入社会化服务体系，运用市场机制实现政府的管理与服务意图。四要建立安全的退出机制，政府建立的服务机构如不具备改制为经营性中介机构的条件，可以整建制地退出竞争领域，转为人才市场公共服务机构；对于违法经营或竞争失败的中介机构在退出人才市场前应清偿债务，要注意运用安全退出机制保护人才和用人单位的合法利益。