我国行政听证主持人制度研究
时间：2020-09-12 04:11:53 来源：达达文档网 本文已影响 人 
关键词 行政听证 行政听证主持人 制度
作者简介：曹宁宁，吉首大学2018级法律硕士。
中图分类号：D922.1 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.08.225
一、基本概述
（一）行政听证主持人的概念
在我国尚未形成统一的行政听证主持人概念，当前的学界对于行政听证主持人的争议主要存在以下几种观点：第一种观点认为，所谓的听证主持人，是指负责管理和调整听证活动，并根据法定程序合法完成听证活动的职员;第二种观点认为，听证主持人是指非本案调查人员的行政机关内部工作人员[1];第三种观点认为，“听证主持人是指在听证过程中引导听证过程，主持接受证据，做出预备性决定的政府官员”[2];第四种观点认为“听证主持人是依法产生独立行使职权，具体负责听证活动组织工作的调节和控制，使听证活动按法定程序合法完成的人员”[3]。第一种观点主要说明了行政听证主持人的主要工作，但是对于其是怎样产生的并未阐述清楚;而第二种观点也只是进一步阐明了行政听证主持人来自何方;第三种观点则是具体说明了行政听证主持人在听证会议上主要负责的工作;第四种观点获得了大部分人的认同，笔者也认为这第四种观点相比其他三种观点更加具体一点，这一观点阐明了听证主持人是依法产生的，以及在听证活动上作为一个引导听证会顺利进行的角色，进一步阐明了行政听证主持人的本质。
（二）行政听证主持人的特征
1.行为具有准司法性
听证最开始是适用于司法程序当中，这也就意味着听证活动具有着一定的司法性质。而后，因为听证制度在司法活动当中发挥了巨大的作用，最终被引用到行政活动当中，也正是因为听证制度是从司法程序的引进而来，其所携带的公平、公正原则也被行政听证程序所采纳，召开听证会的形式也与法庭开庭的形式相差不大，同时，笔者还认为行政听证从某种程度上而言就是被简化的司法行为。所以，笔者认为行政听证主持人在听证程序当中相当于司法程序中的审判人员，行政听证主持人在听证会上的行为也具有准司法性的特征。
2.具有独立的地位
前文提到听证主持人类似于审判法官，这也就意味着行政听证主持人也应当与法官一样在行政听证活动当中具有着独立的地位。笔者通过对我国相关法律条文的理解，知道了我国的法律虽然也规定了行政聽证主持人须与听证案件没有关联，但只是笼统的表达了一句，并没有做出进一步解释与规定，因此还存在着不足之处，需要进一步的完善。在上文行政主持人概念中笔者提到，主持人在听证过程中起到一个组织、引导的作用，在听证程序发挥着独一无二的作用，如果听证主持人不能得到一个独立的法律地位，那么行政机关可能会为了维护自己，或施压与或控制住主持人，让主持人成为行政机关的化身，这样就会严重影响到民众的利益，也会失去召开听证会的意义。所以，笔者认为，行政听证主持人应当具有一个独立的地位。
3.行政听证主持人应当保持中立地位
在我国由于没有专门的行政主持人，在大多数情况下行政听证主持人都是由行政机关所指定的。众所周知，人是一种趋利性动物，当行政机关选择选择听证主持人时都会选择对子有利的人来担任行政听证主持人，如此一来行政相对人就处于了不利地位，不公平就在这种情况下产生了。所以，笔者认为，行政听证主持人在主持听证活动时，应当以一种中立的态度来主持听证活动，以中立的地位来判断案件，不要存在着任何偏私，不能有任何先入为主的念头，这样才能使得听证结果为民众所接受，达到一个双赢的结局。
（三）行政听证主持人的作用
在行政听证程序当中，一方是国家机关，另一方是听证当事人和利害关系人，这二者的地位存在着一定的差距，也是因为这种差距的存在，使得听证当事人和利害关系人处在一个相对较弱的地位，所以，为了避免行政机关利用自己的权利对听证当事人和利害关系人施压，破坏听证会议，而保证当事人和利害关系人能够充分的表达自己的意愿、出示相关证据并且进行辩论，行政听证主持人一方面要组织引导听证会的正常运行，另一方面还要监督行政机关的权利运行，保证行政相对人了利益。
二、域外借鉴
通过对当下世界各国的立法规定上来看，行政听证主持人的选任制度大致存在着两种模式，一是行政法官制度，这种模式以美国为代表;二是由行政机关首长制定主持人的模式，或者是行政机关制定主持人的模式，这种模式以德国为代表国家。美国的行政法官是专门从事与听证活动的职业，完全独立于行政机关与行政相对人，类似于法院的审判法官，具有很强的独立性，能够很好的保证听证的公平与公正;而德国为代表的模式，听证主持人遵循着职能分离的原则，听证机关和计划确定的机关分离，两种机关分别扮演着不同的角色，承担着不同的职能;在美国模式当中，行政法官具有作出初步性决定或建议性决定的权力[4]，倘若在规定的时间内，行政机关或者行政相对人没有异议，行政法官所作出的决定就是最终决定。相比之下德国模式中行政听证主持人的权利要弱一些，尽管德国模式遵循职权分离原则，但是忍让不能避免行政机关首长或者行政机关指定的听证主持人听证主持人与其没有任何关联。综上，笔者比较赞同行政法官制度，其相比德国模式具有极高的中立性与公正性。
三、存在的问题
（一）行政听证主持人选任的法律不够健全
在我国法律当中，对于行政听证主持人的选任只是说了一句与本案没有直接联系的人担任，然后就在没有更加却切的补充说明，并且对于行政听证主持人的组织能力、法律素养等个人能力没有做出具体规定，此外，对于行政听证主持人应当遵守的工作原则以及选任标准也并没有做出规定，这就导致行政机关权利的滥用，行政机关完全可以选择对自己有利的工作人员做行政听证主持人，这样就可能导致听证结果的不公正。综上所述，我国目前还没有一部法律对行政听证主持人的选任做出更加明确的规定。
（二）担任行政听证主持人的标准过低
根据相关的法律规定，只要与该案件没有直接利害关系就能担任行政听证主持人，除此之外并没有任何的相关规定，笔者认为要想担任行政听证主持人应该满足以下条件：一是要有一定的行政工作的经验。行政听证主持人以后面临的大都是行政案件，具备一定的行政工作经验，了解行政机关的行政规范和明确行政机关的工作流程对于行政听证主持人的工作大有帮助;二是要具备一定的法律素养;行政听证主持人在一定程度上相当于审判法官，在听证会上要充分利用自己的法律知识和生活经验对听证当事人所提出的证据与陈述意见进行判断和记录，保证听证的公平，同时还要监督行政机关是否有滥用权力的行为;三是要有一定临场应变的能力。在听证会议上所讨论的问题往往是与民众有着密切联系的事情，有时候可能会发生一些突发事件，在这种情况下需要发挥主持人的临机应变能力，避免事情的扩大化，保证听证会议的顺利进行;四是保持绝对的中立。听证主持人应当秉持着公平公正的态度根据听证当事人双方的辩论，根据案件事实与法律还原客观真相，不能有任何的偏私。
（三）缺少行政听证主持人主动回避的规定
在我国法律法规中缺少对行政听证主持人主动回避的规定，在《行政许可法》和《行政处罚法》当中规定“当事人认为主持人与本案有直接利害关系的，有权申请回避”，也就是说只有当行政相对人知道行政听证主持人与案件有直接关系时才可以申请其回避，但是事实情况是，在很多情况下行政相对人根本无从了解行政听证主持人是否与本案有关联，而行政机关却十分容易了解到行政听证主持人是否与本案有关联，行政机关也不可能为了他人的利益去帮他们申请回避，所以在这样的情况下，容易导致行政相对人的利益受到损害。
四、完善途径
（一）加快制定《行政听证程序法》
在国外许多国家，《行政程序法》似乎已经成为了法律体系当中必不可缺的一部分，他们在《行政程序法》当中对行政听证程序作出具体的规定，行政听证主持人制度也不例外。但是就目前的我国而言，对于行政主持人的规定零散的分布在一些法律当中，例如《行政许可法》《行政处罚法》《行政强制法》當中，并没有一个比较系统的立法，我国应该加紧制定《行政程序法》，在该法当中明确规定选任行政听证主持人的原则、资格和程序，同时，对于行政听证主持人应具有的品质和能力，以及行政听证主持人应享受的权利和义务也应该明确规定。这样有利于完善我国的法律体系和相关制度。
（二）确立行政听证主持人持证上岗制度
在当前的中国，行政听证主持人的工作水平参差不齐，在沿海发达地区，行政听证主持人的工作能力可能会比内陆地区的要高一些，所以为了解决这种情况，笔者认为应当确立行政听证主持人持证上岗制度，笔者认为可以参照公务员考试制度和律师培养的标准，对希望成为行政听证主持人的人员进行统一考试、集中考核，对于考核的内容大体与普通公务员考试的内容相同，但是笔者认为还要加试相关法律知识;此外还要参照律师的培养模式，对通过考核的人进行集中培训，进一步提高其工作能力和只有素质。确立行政听证主持人通过这样的模式既可以提高行政听证主持人的基本素养，还能提高其职业能力。
（三）借鉴德国经验，确立行政听证主持人主动回避制度
德国《行政程序法》规定“如果当事人有足够理由担心听证主持人不能公正地执行职务，允许向行政机关首长或受委派的人建议禁止该主持人主持听证，若该主持人是领导，就由监督机构作出听证该主持人的决定，除非这个领导主动停止主持”[5]。确立行政听证主持人主动回避制度既省去了行政相对人去了解行政听证主持人的时间，节约了时间成本，还有利于保证行政相对人的合法权益。
（四）确立行政法官制度
从上文对美国行政法官制度的分析可以看出美国行政法官模式有着很大的优越性，在我国确立行政法官制度，一方面是由于我国人口众多，每年的待业人口与失业人口众多，确立行政法官制度可以提供一定的工作岗位，缓和一定的就业压力，另一方面可以保证听证的公平公正，减少贪污腐败的发生。
参考文献：
[1]竺效.试析环境保护行政许可听证制度的特征及其适用范围[J].学术交流，2005（6）.
[2]徐艳群.关于完善我国行政听证制度的思考——从圆明园湖底防渗工程听证会谈起[J].江西社会科学，2006（2）.
[3]童中华.听证主持人制度研究[D].苏州大学，2008.
[4]朱洲.对传统行政听证主持人的反思——以重庆医改时间为视角[J].法制与社会，2016（7）.
[5]罗卫红.听证主持人独立性之比较与反思[J].零陵师范高等专科学校学报，2002（1）.
