食药安全领域检察机关诉请惩罚性赔偿相关问题研究

田漫 柴冬梅

摘 要：关于检察机关在食药安全领域民事公益诉讼中能否主张惩罚性赔偿这一问题在理论和实践中都存在争议。司法实践中虽不乏法院判决支持检察机关提出惩罚性赔偿诉讼请求的案件，但各检察机关提出的赔偿标准不一，法院关于惩罚性赔偿金的性质认定、能否抵扣以及分配方案说理各不相同，不利于惩罚性赔偿在食药安全领域民事公益诉讼中的合理适用。检察机关诉请惩罚性赔偿具有合理性，建议给予检察机关结合案件基本情况提出合理惩罚性赔偿数额的权利。基于惩罚性赔偿金的民事罚金性质，其不应与刑事罚金和行政罚款相互抵扣。同时，建议设立消费民事公益基金，将惩罚性赔偿金用以支持消费民事公益诉讼，从而维护社会公共利益而非补偿私人利益。

关键词：食药品安全 检察民事公益诉讼 惩罚性赔偿 公益基金

一、问题的提出

[案例一]2015年12月至2017年1月，文廷云在明知“Co风湿骨痛宁胶囊”“复方咳喘灵胶囊”系假药的情况下，仍然以每瓶14.5元的价格从药贩处购买，并以每瓶20元左右的价格对外销售。自2015年12月以来，文廷云累计购药7248瓶。而后文廷云与文廷忠销售假药被查获，除了现场查获外其他的假药均已对外销售。经检察机关起诉，人民法院依法作出（2017）渝0107刑初785号刑事判决，判决文廷云与文廷忠犯销售假药罪并给予二违法行为人相应处罚。随后重庆市人民检察院第五分院（以下简称“市检五分院”）根据《民事诉讼法》第55条第2款规定履行诉前公告程序后向法院提起民事公益诉讼，要求文廷云、文廷忠依照《消费者权益保护法》第55条规定支付消费者购买商品价款三倍的惩罚性赔偿金，共计398460元，并且消除影响、赔礼道歉。人民法院经审理后，支持了检察机关全部诉讼请求，并说明本案的民事赔偿金与行政罚款以及刑事罚金分属于不同的性质，所以并不能相互抵扣，二违法行为人仍应该支付398460元的惩罚性赔偿金至市检五分院，由市检五分院依法进行处置。[1]

[案例二]2014年以来，罗秀英、张纯坤无证经营一家食品加工作坊，加工并销售猪大肠、猪肚等食品。2016年1月，张良秋参与经营。经营期间，三人为降低加工成本，使猪大肠、猪肚的色泽更加鲜亮，在食品加工过程中，添加工业级三聚磷酸钠、工业亚硝酸钠等非食品添加剂，加工后销售给周边的商家或普通消费者，非法牟利。张涛明知该三人在加工食品时添加非食品添加剂，仍帮助其购买并托运到淮南。淮南市谢家集区食品药品监督管理局在对四行为人经营的食品加工作坊进行检查时，现场查获并扣押了已加工的猪大肠、猪肚成品344.55千克，未加工的猪大肠、猪肚等内脏3178.55千克，以及工业级三聚磷酸钠195.3千克、工业级亚硝酸钠约34.6千克。2017年12月25日，一审法院以罗秀英、张良秋、张纯坤、张涛犯生产、销售有毒、有害食品罪判决四被告人承担相应的刑事责任，宣判后，罗秀英、张良秋不服判决，提出上诉。2018年2月淮南市中级人民法院作出终审裁定，驳回上诉，维持一审原判。随后，淮南市谢家集区人民检察院根据《民事诉讼法》第55条第2款规定履行诉前公告程序后向法院提起民事公益诉讼，请求法院判决四被告依照最高人民法院《关于审理食品药品纠纷案件适用法律若干问题的规定》（以下简称《食品药品纠纷案件适用规定》）第15条、第17条的规定，以其最低销售额31.5万元的十倍支付惩罚性赔偿金，共计315万元人民币。法院经审理，以谢家集区人民检察院并非消费者，不具有主张十倍惩罚性赔偿金的主体资格，且谢家集区人民检察院以其估算的最低销售额31.5万元作为计算十倍惩罚性赔偿金的依据不具有客观真实性为由，将检察院该项主张予以驳回。[2]

观以上案例，同样是行为人因销售不符合标准的食药品侵害众多消费者权益，损害社会公共利益而被检察机关提起民事公益诉讼，案例中检察机关都要求违法行为人承担惩罚性赔偿责任，案例一中法院判决支持，案例二中法院则以检察机关并非消费者为由驳回了其诉讼请求。案例一中检察机关要求违法行为人支付价款“三倍”的惩罚性赔偿金，案例二中则要求违法行为人支付价款“十倍”的惩罚性赔偿金，而在有些民事公益诉讼案中，检察机关则没有提出类似诉讼请求。案例一中法院以民事惩罚性赔偿金与行政罚款和刑事罚金性质不同为由，认定其不能抵扣，且最后将其归于公益诉讼起诉人依法处置，而在李广英销售有害面食民事公益诉讼[3]一案中，法院虽支持了公益诉讼起诉人提出的价款“十倍”惩罚性赔偿金的诉讼请求，但同时认为惩罚性赔偿金与行政罚款、刑事罚金同属惩罚性债权性质的金钱罚，应该予以抵扣并由法院上缴国库。

本文主要探讨如下问题：第一，检察机关能否在食药安全领域民事公益诉讼中诉请惩罚性赔偿;第二，影响惩罚性赔偿金数额确定的因素以及惩罚性赔偿金计算方式;第三，食藥安全领域民事公益诉讼中的惩罚性赔偿金的性质以及如何对其分配处置以达到最佳的维护社会公共利益的效果。

二、检察机关在食药安全领域民事公益诉讼中诉请惩罚性赔偿的合理性

（一）惩罚性赔偿与食药安全领域民事公益诉讼目的相契合

食药安全领域检察民事公益诉讼的出现，一是为了整治食药品市场存在的生产、销售不符合标准食品药品，制售假药劣药等侵害消费者权益乱象;二是为了防止因消费者处于弱势地位且举证困难，其请求违法行为人承担民事责任的诉讼权利落空，进而导致违法行为得不到及时曝光与纠正的情形出现。为解决食药安全领域中的各种问题，我国出台了消费者权益保护法、食品安全法、药品管理法等法律法规并进行多次修订。但食药品市场仍乱象频发，给人民群众的身体健康乃至生命安全带来极大隐患，为了维护公共利益，食药安全领域检察民事公益诉讼应运而生。其与消费者个人提起的诉讼区别在于一个维护的是“公益”，而另一个维护的是“私益”。[4]简单来说，食药安全领域检察民事公益诉讼不是单纯的为了诉讼而诉讼，而是同保护消费者权益以及整治消费领域乱象的形势政策目标相结合[5]，以诉的形式达到保护消费者权益和维护社会公共利益的目的，并且通过对不法行为进行消极评价以维护市场秩序。

而从惩罚性赔偿本身的含义、功能来看，其有助于实现食药安全领域检察民事公益诉讼制度保护消费者权益、维护社会公共利益的目的。惩罚性赔偿最早见诸于英国法律，而后成为英美法体系中重要的一环，并逐渐在各个领域适用。《牛津法律大辞典》中将惩罚性赔偿定义为：“判定的损害赔偿金不仅是对原告人的补偿，而且也是对故意加害人的处罚，它时常用以表明法律或陪审团对违法行为人蓄意的、严重的或野蛮的侵权行为的否定性评价。”[6]王利明教授则将惩罚性赔偿定义为：“法庭所作出的赔偿数额超出了实际损害数额的赔偿。”[7]惩罚性赔偿集补偿、惩罚、遏制等功能于一身。惩罚性赔偿能削弱侵权行为人的经济基础，防止他们重新作恶，并且防止社会上其他人模仿行为人的行为。而且惩罚性赔偿制度的适用无疑将会加重行为人的违法成本，当成本大于收益时，便会削弱人们的从利心理，从而使法律的权威以及社会公共利益和秩序得到有力地維护。

我国惩罚性赔偿制度最早出现在消费者权益保护法中，随后又被规定在了食品安全法、侵权责任法等法律法规中，其主要是通过赋予私人一种惩罚特权的方式，弥补公法在维持公共利益上的缺失。[8]通过肯定惩罚性赔偿的判定，给予起诉的消费者损害补偿之外的额外赔偿以达到鼓励起诉的作用，使得惩罚性赔偿在消费诉讼中带有一定的激励性质，也算变相地补贴消费者因起诉支出的合理费用。且这种消费者个人权益保护中的惩罚性赔偿也带有一定的威慑功能，间接性地起到了维护公益的目的。随着惩罚性赔偿制度的应用，预防和减少了交易中欺诈行为的发生，一定程度上维护了正常的市场交易秩序。[9]但这种“连带性”的公益维护效果并不显著，哪怕是赔付个体消费者数倍的金额，大多违法生产经营者仍然因违法而获利。但如果将惩罚性赔偿制度纳入食药安全领域检察民事公益诉讼中，则能充分发挥其威慑遏制作用，预防这类违法行为的发生。

根据最高人民法院《关于审理消费民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《消费民事公益诉讼案件适用解释》）第13条有关诉讼请求内容的规定，原告在消费民事公益诉讼中能提出的责任承担方式有停止侵害、排除妨碍、消除危险、赔礼道歉等。上述责任承担方式背后的原理是“同质补偿”，即以补偿受害人的实际损失为原则，不能从中获取超过损失的利益作为制裁或惩罚。在“同质补偿”的限制下，违法者承担了责任后仍然有利可图。在利益机制的驱使下，较低的违法成本往往促使企业和个人牺牲公共利益以换取更大的经济利益。而惩罚性赔偿则突破了这一困境，不仅能消除“同质补偿”带来的弊端，还能弥补私人诉请惩罚性赔偿对违法者威慑不力的缺漏。因此检察机关在提起食药安全领域民事公益诉讼中引入惩罚性赔偿制度，可以更好达到公益诉讼的目的。

（二）检察机关是诉请惩罚性赔偿的适格主体

在案例二中，法院以检察机关不是消费者而不具有主张十倍惩罚性赔偿金的主体资格为由，驳回了检察机关的诉讼请求。实践中也经常发生法院以民事公益诉讼相关法律法规中对惩罚性赔偿没有明确规定和检察机关并非实际受害消费者为由，而否定检察机关诉请惩罚性赔偿的主体资格的情形。但民事法律中的规定多是列举加兜底的形式，如《消费民事公益诉讼案件适用解释》第13条规定“请求被告承担停止侵害、排除妨碍、消除危险、赔礼道歉等民事责任”，原告的诉讼请求并非只能是明确的四种类型，“等”字的存在为根据案件情况提出合理诉求提供了空间。再者，消费者是要求惩罚性赔偿的主体，并不意味着诉请惩罚性赔偿的主体就只能是消费者。根据《食品药品纠纷案件适用规定》第15条“生产不符合安全标准的食品或者销售明知是不符合安全标准的食品，消费者除要求赔偿损失外，向生产者、销售者主张支付价款十倍赔偿金或者依照法律规定的其他赔偿标准要求赔偿的，人民法院应予支持”及第17条第2款“消费者协会依法提起公益诉讼的，参照适用本规定”的规定，消费者协会在消费民事公益诉讼中也能拥有主张支付价款十倍惩罚性赔偿的主体资格。而检察机关提起食药安全领域民事公益诉讼时与消费者协会一样以公益诉讼起诉人的身份面对违法行为人，其拥有的诉权是一致的，检察机关也可以成为诉请惩罚性赔偿的适格主体。[10]另外，在食药安全领域民事公益诉讼的司法实践中不乏法院判决支持检察机关提出惩罚性赔偿诉求的案例，这也是对检察机关主体资格的一种肯定。

三、惩罚性赔偿责任的构成要件和惩罚性赔偿金数额计算标准

一般的惩罚性赔偿赋予了私人惩罚他人的权利，且适用惩罚性赔偿有时会过多地加重违法行为人的经济负担，因此为了防止滥诉，要求违法行为人承担惩罚性赔偿责任要符合严格的构成要件。通过对《消费者权益保护法》第55条、《食品安全法》第148条、《药品管理法》第144条第3款规定的解读可以看到，惩罚性赔偿责任的构成要件有两个：第一，需要行为人存在欺诈、明知的情形，这一点从惩罚性赔偿的定义也可以得出，惩罚性赔偿是针对行为人的行为是轻率、恶意、欺诈时，法院所判处的要求其承担超过实际损害的部分，即行为人在主观要件上是故意或者存在重大过失的[11];第二，要求消费者因此欺诈行为受到一定的损失，才能因此得到价款三倍或十倍、损失三倍的惩罚性赔偿金。而美国适用惩罚性赔偿还包括一个构成要件，即行为人的行为具有不法性和可非难性。这点不难理解，如果行为人仅仅是在销售的书本上写了一排字，虽然其是故意的，也可能使消费者遭受不能完整使用该书籍的损失，但其行为并不具有不法性，不能滥用惩罚性赔偿制度要求其承担数倍的赔偿金。

相较于一般的惩罚性赔偿，检察机关在食药安全领域民事公益诉讼中诉请的惩罚性赔偿的公法性更加明显，所以其司法适用亦应遵循一定的限制[12]，以防止滥用。第一，行为人主观上是故意或者存在重大过失;第二，行为人的行为是违法的，且损害的是不特定的消费者的利益;第三，损害后果的认定标准是对社会公共利益造成损害。

在本文两个案例中，检察机关分别以价款的“三倍”和“十倍”要求违法行为人承担惩罚性赔偿责任，实践中检察机关对惩罚性赔偿数额的选择和法院对数额的判定都有不同。关于实践中的差别，笔者分别以“检察机关”“消费”“民事公益诉讼”“惩罚性赔偿”和“食药品”“公益诉讼”“惩罚性赔偿”为关键词在裁判文书网中检索出具有代表性的12个案件，整理归纳如下图。

分析图中案例发现，食品安全领域的惩罚性赔偿数额都以价款“十倍”来认定，而药品安全领域的惩罚性赔偿数额则大多以价款的“三倍”来认定。其中第10、11、12号案例都是在新修订的药品管理法正式实施之后判决的，但上述三个案例仍依照《消费者权益保护法》中规定的“三倍”价款来认定惩罚性赔偿数额。而新修订的《药品管理法》第144条则规定了“十倍”价款的惩罚性赔偿。在实务中，例如11号案例，按照《消费者权益保护法》中规定的“三倍”价款计算惩罚性赔偿已经被法院判定为过高，如果依照新修订的《药品管理法》中“十倍”价款来计算，其最终的惩罚性赔偿数额只会更高。这就成了食药安全领域检察民事公益诉讼中的一个争议焦点，即当以“三倍”或“十倍”价款计算出的惩罚性赔偿过高时，能不能酌情予以减少呢？

我国检察机关在食药安全领域民事公益诉讼中诉请保护的是社会公共利益，而社会公共利益的损失往往无法具化为精确数额，因此违法行为人销售的价款就成了一个重要指标，以价款作为惩罚性赔偿的基数是合理的。但在食药安全领域民事公益诉讼案件中，违法行为时间跨度大，所涉消费者众多，累计销售价款的“三倍”或“十倍”懲罚性赔偿数额远高于被告承受范围。[13]这样一来，受损的公共利益不能及时得到补偿，案件的社会效果也会大打折扣。

惩罚性赔偿的功能在于威慑、遏制，但虚高的惩罚性赔偿金只会违背法律过罚相当的原则。关于惩罚性赔偿额的确定，澳大利亚禁止过高的惩罚性赔偿，而在英国需要考量违法行为人的财产状况，在美国则需考虑违法行为人的过错性质、行为影响程度、赔偿是否合理、违法行为人的动机以及行为人对损害后果的意识程度等等。在图中7号曾馨嬉生产、销售有毒、有害食品一案中，被告系初犯，其作为个体经营户售卖范围和造成的影响不大，且如实供述自己的违法行为，法院经综合考虑确定了一个合理的惩罚性赔偿数额。在图中11号李多录生产、销售假药一案中，法院则考虑到被告主动退交违法所得且三倍价款后的惩罚性赔偿数额与行为人现实获利、行为影响相比偏高的情况而对惩罚性赔偿额予以调整。

为了更好发挥惩罚性赔偿的功能与作用，建议给予检察机关结合案件基本情况提出合理惩罚性赔偿数额的权利，不必都以价款的三倍或者十倍来诉请惩罚性赔偿。惩罚性赔偿数额的认定应该以价款为基数，综合考虑公共利益损害的程度即其销售市场的大小、产品市场占比的大小、违法者主观恶意大小、违法者的违法所得即销售价款数额、违法者自身承担责任的能力以及违法者受过的行政罚款和刑事罚金的数额来确定惩罚性赔偿数额。[14]

四、惩罚性赔偿金的性质以及分配

（一）惩罚性赔偿金是私法上的赔偿，区别于行政罚款和刑事罚金

从图中可以看到，在实务中，对于食药安全领域民事公益诉讼中惩罚性赔偿金是否可以与行政罚款或刑事罚金相抵扣的问题，不同法院进行了不同说理，对惩罚性赔偿金的性质也存在不同观点。第一种观点认为行政罚款系行政处罚，而刑事罚金系财产刑，属于一种刑罚方法，这两种都是公法意义上的赔偿。而民事公益诉讼惩罚性赔偿金虽然具有维护公益的作用，但本质上还是一种基于民事法律关系作出的私法上的赔偿，与前两者分属于不同的性质。所以需要违法行为人支付的民事惩罚性赔偿金就不能与其所受的行政罚款和刑事罚金相抵扣。第二种观点则认为民事惩罚性赔偿金与行政罚款、刑事罚金的作用都是给违法行为人以处罚，都具有一定的威慑、遏制作用，其目的也都是为了维护公共利益，且若将民事惩罚性赔偿金上缴国库，其性质将发生转化，事实上与行政罚款和刑事罚金类似，就可以按照行政处罚法和其他法律法规以及司法解释的有关规定，按照“性质相同的金钱罚，一般采用轻罚在重罚中折抵”的原则处理，则民事公益诉讼惩罚性赔偿金可以和行政罚款、刑事罚金相互抵扣。

笔者更认同第一种观点，即惩罚性赔偿金与行政罚款和刑事罚金性质截然不同，不能进行抵扣。虽然三者皆有威慑和遏制功能，但确是三种独立的责任承担方式，依据不同的法律和法律关系判断且作出，[15]不能想当然地进行抵扣。检察机关在食药安全领域民事公益诉讼中作为公益诉讼起诉人是民事诉讼一方当事人，诉讼的基础法律关系是民事法律关系，解决的是民事法律纷争。[16]虽然惩罚性赔偿金与行政罚款和刑事罚金不能相互抵扣，但是检察机关在提出惩罚性赔偿金数额时可以考虑违法行为人已经承担过的行政罚款和刑事罚金，酌情减少民事惩罚性赔偿金的数额。

（二）分配机制——设立消费民事公益基金

图中，多数惩罚性赔偿金通过不同的途径上缴国库。首先，将惩罚性赔偿金上缴国库是不合理的。前文论述了民事惩罚性赔偿金与行政罚款、刑事罚金有着不同的性质，如果将其上缴国库，其性质与刑事罚金无二。其二，检察机关提起食药安全领域民事公益诉讼的目的是维护消费者权益和公共利益，因此而取得的惩罚性赔偿金如果上缴国库，就失去了民事公益诉讼存在的特殊意义。既然是为维护公共利益而提起诉讼，最后得到的诉讼利益亦应用于公益维护。2020年3月26日通过的《重庆市人民代表大会常务委员会关于加强检察机关公益诉讼工作的决定》第10条中也提到了要“制定完善公益诉讼赔偿金的管理使用办法，确保赔偿金资金用于公益维护”。

基于公益诉讼的特殊性和保护公共利益的重要性，理应建立完善的法律制度和相应的配套机制，[17]即设立消费民事公益基金，将惩罚性赔偿金统一管理。其可用于对消费者权益保护的宣传以及支付食药安全领域民事公益诉讼相关鉴定费用等。消费民事公益基金的设立可为食药安全领域民事公益诉讼的发展提供支持和保障。

五、结语

检察机关在食药安全领域民事公益诉讼中引入惩罚性赔偿制度，通过对不法行为的遏制与威慑可更好实现整治食药品市场乱象、维护消费者权益和社会公共利益的目的。食药安全领域检察民事公益诉讼中惩罚性赔偿数额标准的确立、消费民事公益基金的设立可为检察民事公益诉讼惩罚性赔偿制度的构建打好基础。在民事公益诉讼中发挥惩罚性赔偿的功能，可在维护公益的实践中实现一加一大于二的效果。

注释：

[1]详见（2018）渝05民初4013号民事判决书。

[2]详见（2019）皖04民终1553号民事判决书。

[3]详见（2018）内04民初99号民事判决书。

[4]参见任亚楠：《消费者公益诉讼的比较研究及对我国的启示》，《商业经济》2018年第1期。

[5]参见樊崇义、白秀峰：《关于检察机关提起公益诉讼的几点思考》，《法学杂志》2017年第5期。

[6]张小雪：《环境民事公益诉讼中惩罚性赔偿的困境与出路》，《山东审判》2017第3期。

[7]王利明：《美国惩罚性赔偿制度研究》，《比较法研究》2003年第5期。

[8]参见朱广新：《惩罚性赔偿制度的演进与适用》，《中国社会科学》2014年第3期。

[9]参见杨立新：《我国消费者保护惩罚性赔偿的新发展》，《法学家》2014年第2期。

[10]参见梅帅：《以个案为视角探析食品安全民事公益诉讼中的惩罚性赔偿》，《湖北师范大学学报（哲学社会科学版）》2019年第4期。

[11]参见赵红梅：《美、德新型惩罚性赔偿对我国〈消法〉修订的启示》，《法律科学（西北政法大学学报）》2011年第5期。

[12]参见章海珠：《检察机关提起惩罚性消费民事公益诉讼之探讨》，《社会科学家》2019年第7期。

[13] 参见詹金峰、陈飞、汤维婷：《民事公益诉讼惩罚性赔偿金适用问题探析》，《中国检察官》2019年第19期。

[14]参见刘水林：《消费者公益诉讼中的惩罚性赔偿问题》，《法学》2019年第8期。

[15]同前注[8]。

[16]参见刘文晖：《惩罚性赔偿能否成为公益诉讼利剑》，《检察日报》2018年5月23日。

[17]同前注[5]。